中國基礎教育均等化進程評估（2003-2014年）

◎ 石紹賓 李 敏

一、引言

基礎教育均等化是指一國之內不同區域的基礎教育實現均衡發展，公民能夠享受大體相當的教育條件和質量。基礎教育的均等化能夠推動教育體系、制度更加完善，保障公民民主權利平等，進而促進居民收入差距、區域差距的縮小，實現從“人口紅利”占優向人力資源占優的飛躍。目前在我國，雖然九年義務教育已廣泛普及，但是各個地區的基礎教育供給水平相差較大，均等化有待提高。

國外教育均等化的研究起步較早，在教育均等化的內涵詮釋上，科爾曼將教育機會均等化在不同社會階段和形態下的不同內涵予以總結，并從教育的不同環節闡釋了其概念：“進入教育、參與教育、教育結果和教育對生活前景機會的影響均等”。瑞典教育學家胡森總結出了教育機會均等學說，賦予“平等”三種內涵：“起點、過程和結果均等”，同時指出“機會”主要是指“學校外部的各種物質因素、學校內部的各種物質設施、家庭環境中的某些心理因素、學校環境中的某些心理因素、學校學習條件”。①還有學者將教育公平和平等進行了區分，小費恩·布里姆萊和魯龍·R·賈弗樂德在《教育財政學——因應變革時代》中指出，公平是根據學生不同的特點和需求而因材施教。在教育公平的實現上，弗里德曼提出了教育券理論，發揮市場機制在改善教育公平中的效應。但杰夫·惠迪則認為市場并不能有效解決教育平等，反而會拉大教育和社會差距，應該站在社會整體利益上制定教育政策。國內教育均等化研究也涌現了許多寶貴成果。首先，在教育均等化的內涵上，遲福林（2007）指出，基本公共服務均等化的要義是為廣大公民提供相當的基本公共服務水平；莫凡（2010）認為，義務教育均等化是逐漸推進的，且城鄉、區域和校際間的差異會永遠客觀存在，因此要在差異適當的情況下，爭取公民義務教育的“底線均等”②；婁世橋（2013）認為基本教育均等化的真正實現，應在特定時間、空間上，考慮地區實際情況和差異，結合具體政策做出適當調整。其次，在基礎教育均等化程度的評估上，呂煒、劉國輝（2010）測算了1998年至2007年各省市區（除港澳臺）的教育基尼指數，分析了與基礎教育均等化改善相關的因素；盧洪友、祁毓（2013）從教育投入、產出和受益出發，建立教育基本公共服務均等化評估體系，全面評價了中國2003-2009年教育基本公共服務均等化狀況；羅哲、張宇豪（2016）從績效的角度出發，參考平衡積分卡，形成了一套教育基本公共服務均等化績效評價體系。最后，在均等化策略上，胡祖才（2010）提出當下基本教育均等化的推進要以人為本，由政府做主導，公平為前提，重點在質量；楊宗凱等（2015）認為，未來信息技術將是促進教育均等化的重要手段，利用網絡信息技術可以完成基礎教育信息資源均衡配置模型的構建。綜上，無論是國內還是國外，都十分重視教育基本公共服務的提供和均等化實現，義務教育的完善將成為我國教育事業的長期努力方向之一。

二、評估方法

國內外大量研究表明，教育均等化應建立在機會均等和教育資源均衡配置的基礎之上。從此觀點出發，筆者結合中國統計數據的可獲得性，借鑒盧洪友在《中國教育基本公共服務均等化進程研究報告》③中所采用的指標體系和研究方法，對我國2003-2014年基礎教育均等化進程進行了量化評估。該指標體系主要包括教育基本公共服務總體水平一級指標，教育基本公共服務投入、產出和受益三個二級指標等六層級次，具體的指標體系見表1。

本文的研究方法是，首先，將這些指標體系中最低級單項指標進行標準化處理并計算得分，方法如下：

如果該指標數值與教育基本公共服務水平呈正向關系，則：

如果該指標數值與基本公共服務保障程度呈負向關系，則：

其次，將投入、產出和受益三個方面的下屬指標分別從最低級單項指標開始，利用算術平均的方法，由低級到高級層層合成，最終得到各省區2003-2014年基礎教育投入、產出、受益水平的得分。最后，教育基本公共服務總體水平一級指標得分由投入、產出、受益水平三個二級指標按照0.3、0.3、0.4的比重合成得到。

表1 基礎教育均等化指標體系

（續表）

在考察均等化進程的動態變化時，筆者將所有省區指標得分的均值看作全國基礎教育的標準水平，計算指標的標準差，進而得到中國2003-2014年基礎教育均等化的發展趨勢。如果指標標準差小，說明全國各省區基礎教育水平的總體離散程度小，均等化水平較高；反之，則說明均等化水平較差。

在研究各省區基礎教育均等化水平相對進程時，筆者以全國基礎教育各項指標的平均水平作為標準水平，將該省區相應各項指標得分與標準水平相比，若比值高于1，則該省區基礎教育該項指標水平高于全國平均水平，均等化相對進程較好；若該比值低于1，則該省區基礎教育該項指標水平低于全國平均水平，均等化相對進程較差。

本文基礎數據主要來自《中國統計年鑒》《中國教育統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》和各省市區國民經濟與社會發展公報以及教育事業發展公報。需要說明的是，由于2012年的《中國教育經費統計年鑒》和2014年教育經費數據的缺失，我們在計算2012年的指標體系中去掉了投入指標中的經費保障程度指標以及其下級一系列指標，2014年的指標體系則去掉了經費占用資源比重指標以及其下級一系列指標。

三、我國基礎教育均等化總體進程分析

（一）全國基礎教育發展水平及均等化進程

1.全國基礎教育發展水平

通過指標計算和合成，我們得到了全國2003-2014年中國基礎教育總體、投入、產出和受益水平得分④情況及變化趨勢，如圖1所示。

從總體水平來看，2003-2014年全國基礎教育總體水平均在不斷增長，平均得分由2003年的5.23逐年增長至2014年的8.726，年均增長率為4.79%。由此可見，我國基礎教育總體水平在不斷上升，義務教育事業逐漸由簡單的普及向著更公平和更高質量的方向發展。這得益于我國在教育投入、均等化領域堅持實施的各項政策以及地方各省市區的配合。具體來看，中西部地區的改善明顯，特別是新疆維吾爾自治區，基礎教育總體水平得分在西部地區乃至全國排名中一直比較靠前且較穩定。

由于一級指標是由教育投入、產出和受益三個二級指標按比例合成得到的，總體水平的增長得益于投入、產出、受益水平的不斷增長。單純從比重來看，受益水平得分對總體水平得分的貢獻最大，公民的受教育年限和質量有所提高，但其年平均增長率僅有1.81%，增速較慢，而投入水平得分所占的合成比重雖僅為0.3，但其年平均增長率為14.7%，增速較快，對基礎教育總體水平提高的帶動最突出，可見近年來國家越來越重視教育的投入。相反，產出變化并不明顯，一是受國家拆點并校政策影響，學校數量減少，二是投入-產出效率不高。因此，在今后基礎教育均等化的推進中，除要保證財力物力投入之外，還要注重投入的產出-受益效率，提高政策實施的有效性。

圖1 基礎教育總體、投入、產出和受益水平得分值變化趨勢圖

2.全國基礎教育均等化進程

圖2是以標準差的形式表現的2003-2014年我國基礎教育總體、投入、產出和受益均等化水平的變化趨勢。除了基礎教育投入水平的標準差一直呈現明顯的上升趨勢且數值較大外，其他三項指標的標準差均處于較低的水平。基礎教育總體水平的標準差由2003年的1.12上升到2014年的1.62，標準差年均增長率為4.08%，總體上維持在一個平穩、較低的水平上，具體分析來看，2003-2006年呈略微上升的趨勢，2006-2010年呈下降趨勢，2010-2014年在輕微波動中略有上升；產出水平和受益水平省際差異在2003-2008年變化較小，2008-2010年變化較大，下降到了1以下，在2010年以后，產出和受益水平均在波動中有所上升，總體來看，產出和受益水平年均增長率分別為4.67%和0.19%。由此看來，無論是總體保障程度，還是教育投入、產出和受益水平，我國基礎教育省際均等化水平改善都沒有想象中顯著，尤其是基礎教育投入水平的差距過大，需要加強關注和重視。

四、我國基礎教育均等化分區域進程分析

（一）分區域基礎教育總體水平及均等化進程分析

圖2 基礎教育總體、投入、產出和受益均等化水平變化趨勢

圖3是2003-2014年全國、各區域的基礎教育總體水平得分變化趨勢。全國和東部、中部、西部的基礎教育總體水平得分⑤一直呈上升的趨勢，年均增長率分別為4.79%、4.79%、3.94%、5.47%，且增長速度較平穩，東部基礎教育總體水平位于全國平均水平之上，中部基礎教育總體水平接近全國平均水平，而西部則一直低于全國平均水平。

圖4反映的是全國和各區域基礎教育總體水平均等化進程。東部地區基礎教育總體水平內部差異呈上升趨勢，標準差年均增長率為7.19%，西部地區內部差異雖然有所波動，但沒有明顯縮小，標準差年均增長率為1.07%，但是總體上看內部差異水平較低。中部地區基礎教育總體水平內部差距最小。從全國范圍來看，2010年之前，各省之間基礎教育總體水平差異有所下降，2011年之后各省差異在波動中有所上升，省際間標準差年均增長率為4.08%。

圖3 全國、各區域基礎教育總體水平得分趨勢圖

圖4 全國、各區域基礎教育總體水平均等化進程變化趨勢圖

（二）分區域基礎教育投入水平及均等化進程變化趨勢

圖5反映的是全國和各區域基礎教育投入水平得分趨勢。由圖我們可以看出，全國和各區域基礎教育投入水平均呈上升趨勢。東部地區持續遙遙領先，且增速較快，年增長率14.25%，位于全國平均水平之上，主要得益于經濟實力雄厚，投入教育事業的資金充足，財政支持力度較大，為各項教育基礎設施的建設提供了保障，且高素質教師資源豐富、教師數量充足。中西部地區投入水平大體相當，增速也較快，平均每年增長率分別為14.49%和15.58%，快于東部地區，但始終未能超越全國和東部地區平均水平，這主要與中西部地區經濟落后，教育資金投入占GDP、國家財政教育支出占教育經費的比重較低有關。

圖6反映的是全國以及各區域基礎教育投入水平均等化進程狀況。無論是全國，還是東部、西部和中部地區，內部差異都有不斷拉大的傾向。東部地區內部差異最大，標準差由2003年的1.72上升到2014年的5.69，年均增長率為12.69%。中部和西部內部差距較小，但年均增長率也分別達到8.41%和15.60%。從全國范圍來看，基礎教育投入水平的省際差異較大，因此我們應該更加注重基礎教育投入的均等化，不僅要縮小東、中、西部之間在教育政策保障、執行和轉移支付效率上的差距，也要重視區域內部差距，推進更全面的均等化。

圖5 全國、各區域基礎教育投入水平得分趨勢圖

（三）分區域基礎教育產出水平及均等化進程變化趨勢

圖6 全國、各區域基礎教育投入水平均等化進程

圖7描述了全國、各區域2003-2014年基礎教育產出水平得分趨勢。東部地區雖然依舊高于全國平均水平，但是在2005-2010年一直下降，2011年之后才略有回升，每年增速為1.12%，原因是東部地區省份原本教育事業基礎較好，經費、物質、人力投入的邊際產出較小，加上拆點并校的學校布局調整，東部地區產出下降。中部地區產出水平與全國平均水平大體一致，2009-2010年甚至超過東部和全國平均水平，產出水平有所改善，西部地區的產出水平雖然始終位于全國平均以下，但是差距在不斷縮小，且年增速為2.10%，在三個地區中最高，這主要是由于義務教育學校較早年有所增多，義務教育機構密度提高，前期教育投入成果已有所顯現。總體來看，無論是全國范圍還是各地區，教育產出水平都增長緩慢，某些年份甚至有連續下降的趨勢。

圖8是全國以及各地區基礎教育產出水平均等化進程變化趨勢圖。中部和西部基礎教育產出水平內部差異有所縮小，由2003年的1.73和1.18降至2014年的0.69和0.77，分別以每年6.83%、2.18%的速度下降。東部內部差異波動較大，但近幾年總體上較早年內部差異在縮小，標準差年均變化率為40.69%。全國省際之間基礎教育產出水平差異總體上雖有波動，但也在慢慢縮小，中部地區產出水平差異最小。

（四）分區域基礎教育受益水平及均等化進程變化趨勢

圖7 全國、各區域基礎教育產出水平得分趨勢圖

圖8 全國、各地區基礎教育產出水平均等化進程

圖9描述了全國以及各區域基礎教育受益水平得分趨勢。全國和各地區的基礎教育受益得分都有所緩慢增長，其中東部的分值高于全國和其他區域的平均水平，中部的受益水平也超出了全國平均水平，西部雖位于全國均值水平之下，但是西部省份在教育受益上已經有了明顯改善，收益水平年均增長率為2.55%，增長速度最快，與全國平均水平的差距也在縮小，人均受教育年限增加，文盲人數減少，國家對西部教育支持和保障上的努力已經有所收獲。

圖9 全國、各區域基礎教育受益水平得分趨勢圖

由圖10可以看出，西部地區受益水平內部差異最大，標準差平均每年增長2.15%，其次是東部，標準差平均每年以1.58%的速度下降，中部內部省份間差異最小，標準差年均下降率為4.17%。在2010年之前，全國以及各地區受益水平差異均有不同程度的縮小，西部省份之間的差距雖大但縮小趨勢最為明顯，2010年之后，東部、西部內部省份間受益水平差距又有所拉大，中部地區繼續保持縮小的趨勢。全國省際間差異與西部地區內部差異變化趨勢大致相同，2010年至2014年略有擴大。

五、中國分省基礎教育均等化相對進程分析

在研究各省區基礎教育均等化水平相對進程時，筆者以全國基礎教育各項指標得分的平均水平作為標準水平，將該省區相應指標得分與標準水平相比，若比值高于1，則該省區基礎教育水平高于標準水平，均等化水平較高；反之，則該省區基礎教育水平低于標準水平，均等化水平較低。具體結果如表2、表3所示。

圖10 全國、各區域基礎教育受益水平均等化進程

表2 各省基礎教育總體水平均等化相對進程得分

表3 各省基礎教育投入、產出、受益水平均等化相對進程得分

（續表）

通過計算，從2003年至2014年各省基礎教育均等化相對進程水平及排序狀況來看，東部省份在總體、投入、產出和受益得分方面大都處在全國前列，其次為中部省份，西部省份基礎教育均等化相對進程較為落后。從各指標的省份排序變動來看，產出均等化相對進程排序波動較大，投入和受益均等化相對進程排序波動較小，原因在于教育投入主要依靠財政支持，受基數效應的影響，各省教育投入均在原來基礎上略有擴大，個別中西部省份投入可能更大，相對之間的排序狀況變化不大。受益指標主要是指人均受教育年限和文盲率，此變化是隨著教育的發展慢慢改善的，效果顯現緩慢，各省排序變化小。產出水平排序變化較大，主要是因為“拆點并校”等政策，使得學校數量在短時間內的增減變化較大，體現在各省的學校密度的變化上就更加明顯。

注釋：

①[瑞典]托爾斯頓·胡森著,張人杰譯．社會出身與教育．經濟合作與發展組織,1972．

②莫凡．廣東義務教育均等化問題與對策．廣東科技,2010(9)．

③盧洪友,祁毓．中國教育基本公共服務均等化進程研究報告．學習與實踐,2013(2)．

④全國基礎教育總體、投入、產出和受益得分分別由相應指標所有省份的均值代替，下同。

⑤東部、中部、西部區域的基礎教育總體水平得分由該區域內省份的均值代替。