內蒙古城鎮化發展過程中存在的問題和對策

佟成元 康磊

摘 要：改革開放以來，內蒙古城鎮化加速發展，城鎮化水平不斷提高，取得了明顯進展。但在推進城鎮化的過程中，部分問題和難點凸顯出來，率高質低現象明顯，這些都嚴重制約了城鎮化的進一步發展。針對內蒙古目前的城鎮化發展現狀和存在的問題，本文提出了相應的政策建議。

關鍵詞：內蒙古 城鎮化 對策建議

我國已進入全面建成小康社會的決勝階段，加快推進社會主義現代化的重要時期，也處于城鎮化深入發展的關鍵時期。我國城鎮化經歷了快速發展時期，中心城市規模迅速擴張，但是城市綜合服務功能依然滯后。作為國土面積占全國第二位的內蒙古，在資源優勢及區位優勢支撐下具有巨大的發展潛力，必須深刻認識城鎮化對經濟社會發展的重大意義，牢牢把握城鎮化蘊含的巨大機遇，積極推進城鎮化建設，堅持協調發展，促進城市空間優化布局，打造新型城鄉關系，實現城鎮化高質量發展。

一、內蒙古城鎮化現狀及存在問題

改革開放以來，隨著國家城鄉一體化發展戰略的實施和經濟社會的快速發展，內蒙古城鎮化速度不斷加快，城鎮化取得可喜成績。內蒙古城鎮化經歷了一個起點低、速度快的發展時期，至2017年，內蒙古城鎮人口已達1568.2萬人，常住人口城鎮化率62.0%，高于全國平均水平3.48個百分點。 2015 年末，呼和浩特市的和林格爾縣成為國家新型城鎮化試點城市，并逐步起示范帶動作用，進一步提高我區新型城化建設水平。

（一）內蒙古城鎮化發展現狀

1.城鎮化水平不斷提高

2017年全區常住人口2528.6萬人，其中城鎮人口1568.2萬人，城鎮化率達到62.0%，比上年提高0.8個百分點。城鎮格局不斷優化，截至2017年，內蒙古有大城市2個、中等城市4個、小城市14個、旗縣城關鎮69個，建制鎮425個，“一核多中心，一帶多軸線”體系初步形成。

2.城鄉基礎設施不斷完善，城鄉差距逐步縮小

隨著內蒙古經濟的平穩增長，各項民生保障逐步落實，城鎮基礎設施的承載能力逐步提高，公共服務能力持續增強，人均收入水平明顯提升，新型城鎮化體制機制進一步完善，這些都極大促進了城鎮化進程，也提高了城鎮化的質量。

3.城市集群逐步形成

“呼包鄂”經濟圈的輻射帶動作用逐步顯現，作為全區的政治、經濟、文化、科教和金融中心，隨著城市規模的不斷擴大，城市的聚集效應不斷加強，到2017年，呼包鄂地區的生產總值占全區GDP的56.4%，成為我區經濟的增長極。

4.城鎮居民生活水平不斷提高

城鎮化的水平的提高，帶動了居民收入和消費雙增長，生活水平明顯提高。2017年，全區居民平均可支配收入達到26212元，比上年增長了8.6%，扣除價格因素后實際增長6.8%。其中，城鎮常住居民人均可支配收入35670元，比上年增長8.2%，農村牧區常住居民的人均可支配收入12584元，增長8.4%，城鎮常住居民可支配收入是農村居民平均可支配收入的2.83倍。2017年，全區居民消費支出18946元，增長4.8%。城鎮常住居民的人均消費支出23638元，比2016年提高3.9%，農村牧區常住居民人均消費支出12184元，提高6.3%，城鎮居民人均消費支出是農村居民人均消費支出的1.94倍。隨著收入水平的提高，恩格爾系數明顯下降，2017年城鎮居民家庭恩格爾系數為27.4%，農村牧區居民家庭恩格爾系數為27.8%，按照聯合國糧農組織劃分的標準，內蒙古城鎮居民已達到最富有水平。

（二）城鎮化過程中存在的問題和難點

近年來內蒙古城鎮化進程不斷加快，在快速發展的城鎮化過程中，也存在一些必須高度重視并著力解決的突出矛盾和問題。

1.城鎮化與產業化發展水平不同步

內蒙古城鎮化進程不斷加快，但城鎮化處于粗放增長，結構和質量處于較低水平，2017年內蒙古城鎮化率為62.0%，工業化率為31.72 %，城鎮化率和工業化率的比值為1.95，盡管高于全國平均水平1.73，但是率高質低，城鎮化的質量還不能滿足經濟社會的發展。城鎮化不能僅僅以城鎮化率作為衡量工具，更重要的是要實現在人口聚集到城鎮基礎上的城市自身向更高層次的發展和拓展。隨著新型城鎮化的逐步推進，加快了生產要素的流動，特別是人力資本不斷向二三產業轉移，帶來經濟結構的轉變和升級。與此同時，人口的大量增加，要求城市的經濟增長、人口素質、產業結構等一定要實現同步提高。但內蒙古城鎮化發展滯后，城鎮化水平和產業化水平還不相適應，人口素質不夠高，這既制約了城鎮化和產業化的進程，又影響了經濟增長方式的進一步轉變和城鄉一體化的進一步發展。內蒙古目前面臨著產業和城鎮各自盲目發展，融合度不夠，沒有形成協同合力的局面。一方面城鎮化的高質量發展沒有產業的支撐，另一方面產業也亟需高質量的城鎮化這個載體平臺。只有產業和城鎮相融合、協同發展，才能最終實現產業集群和城市群融合發展的高質量城鎮化。

2.城市規劃和管理水平不高

內蒙古的城鎮規劃、建設和管理水平總體上來講不高，總的來講，存在以下幾個問題。一是，部分城市缺乏有效的規劃，“攤大餅”式擴張，過分追求新增建設用地的使用，忽視舊城區的綜合開發與有效利用，城市規劃的前瞻性、嚴肅性不足，造成大量資源的占用和浪費。二是基礎設施建設水平不夠高，地上、地下的市政基礎設施的系統性交叉，未能做到同步設計、同步建設和使用，部分城市的“城市病”逐步顯現。三是城市特色不明顯，同質化嚴重。內蒙古作為民族地區，有很多值得保留的歷史特色、地方特色和民族特色。但是在城鎮化的推進過程中，各地單一地追求現代感、國際化，不斷地互相抄襲和克隆，道路寬闊，高樓林立，能夠區別于其他城市的自身特色越來越不明顯。目前，內蒙古諸多城市對城市的規劃和管理更多地傾向于經濟效應，缺乏人性化管理。對歷史文化街區、公共空間、環境資源等的保護都很缺乏，導致了城市的古跡消失、人口擁擠、衛生惡化、環境污染等“城市病”普遍存在。

3.城鎮化體制機制不健全

盡管內蒙古城鎮人口不斷增加，但是大量涌入城市的農業轉移人口融入社會的難度也在不斷增加，市民化進程滯后。城鄉分割的戶籍管理制度，分割了農業戶口和非農戶口，導致了農牧民和城鎮居民無法享有相同的公共服務，特別是農民工子女入學、農民工醫保社保等問題突出，嚴重影響了農民工融入城市的意愿，阻礙市民化進程。土地管理制度業亟需改革，目前內蒙古土地綜合利用效率不高，缺乏合理的規劃，土地存量的挖掘潛力還很大。城鄉之間還存在二元土地管理制度，未能形成統一的市場價格。此外，小城鎮的發展還未能引起重視，土地審批力度不強。再加上城市管理體制不統一，政出多門，導致城鄉失衡，二元結構和矛盾不斷升級，嚴重制約了城鄉一體化和人口市民化。

二、對策建議

推進城鎮化高質量發展，使城鎮化能夠承載經濟社會的發展，要從產業、生態環境、基礎設施、政府服務等多方面進行協調發展，才能加快推進新型城鎮化高效、持續、健康發展。

（一）推進產城融合發展

城鎮化建設并非單一孤立的，而應該是同產業化、信息化等協同發展。走新型城鎮化道路，關鍵是要提升質量，與工業化、信息化和農業現代化融合發展，同步推進。加大產業融合和城市融合的協同發展，促進產業和城市的空間融合、體系融合，才能逐步實現城市集中性和規模性的雙重疊加。由于內蒙古中部地區資源少，產業優勢也不明顯，因此應當通過政策傾斜，統籌東中西部地區的發展，進行產業結構調整，優化產業布局，促進產業升級，通過城鎮化與產業化發展聯動機制的建立，促進產城融合發展，讓產業化為城鎮化的健康、有序發展提供活力，使城鎮化為產業化的集中高效發展提供更好的承載能力。同時，在產城融合的依托下，堅持以人為核心的新型城鎮化建設，通過工業化引導勞動力從傳統的農牧業轉向工業和服務業，為推進城鎮化奠定堅實的產業基礎和豐富的人力資源。

（二）有序推進人口市民化進程

制定鼓勵農村牧區剩余勞動力進城的支持政策，通過逐步放寬落戶制度，暢通落戶通道，逐步提高農業轉移人口的市民化水平，真正實現以人為核心的城鎮化。降低農牧區轉移人口進城的成本和門檻，取消農業人口和非農人口之間的差別，破除城鄉二元結構，推進基本公共服務的全覆蓋，降低農牧區人口的轉移成本，實現同城鎮人口同步享有城鎮居民公共服務，包括公共教育、創業就業、醫療衛生、住房保障等，增強他們的城市融入感。逐步提高城鎮人口素質和居民生活質量，將有序促進有能力在城鎮穩定就業和生活的外來務工人員實現市民化作為首要任務，堅持自愿、分類、有序的前提，解決他們的落戶問題，努力提高他們融入城市的素質和能力。

（三）優化城鎮布局提高管理水平

要加強城鎮化宏觀管理，建立空間規劃體系。拒絕盲目擴張，逐步轉向限定城市邊界、優化空間結構。在城鎮化的推進過程中，中小城市和城鎮發揮著重要作用。但隨著城鎮化的推進，大城市的輻射帶動作用越來越強，促進了人口、經濟和各類要素的流動，因此在城鎮化過程中應將發展大城市作為首要任務。集中力量加強大城市的基礎設施建設，公共服務建設，提高大城市對周邊中小城市的輻射和綜合服務能力。強化城鎮道路交通網絡建設，要以城區為樞紐，建立起干支銜接，通暢便捷的綜合交通運輸網絡體系；建立完善的城鎮水、電、氣、熱供應系統，完善城市排水系統，提高市政服務能力；抓好城市污染治理，推行清潔生產，提高綠化水平，營造人與自然和諧的城鎮生態環境系統；加強社會福利設施配套建設等，提高城鎮教育、醫療衛生、文化、科技等社會公共服務水平。

（四）創新新型城鎮化體制機制

城鎮化是一系列公共政策的集合，城鎮化的健康發展離不開體制機制的創新，因此必須將創新體制機制放在突出位置。一是要統籌推進戶籍制度的改革與創新，破除城鄉二元制度，推進城鄉一體化，同時要建立戶籍制度改革的配套制度，解決土地制度、勞動就業制度、社會保障制度等配套制度的改革。二是要深化土地管理制度的改革與創新。切實保護好農牧民的合法權益，建立以承包權為核心的農牧地產權制度。同時要完善征地和流轉制度，完善征地補償制度，提高對農牧民的賠償標準，逐步使農牧區建設用地和城鎮建設用地真正的實現同地、同權、同價。三是要深化財政金融制度的改革與創新。建立健全公共服務體系，提高政府提供公共服務的能力，通過加大轉移支付，提高教育、醫療等方面公共支出的比重。同時放寬市場準入，鼓勵民間資本在城鎮公益性基礎設施的投入，吸引社會資金參與城鎮化建設。

（作者單位：內蒙古自治區發展研究中心）

責任編輯：代建明