PPP模式在助推精準扶貧中的應用性分析

王鵬

摘 要：PPP 扶貧模式讓市場在扶貧戰略實施中起決定性作用，符合供給側結構性改革發展方向。首先，推進PPP模式在精準扶貧中的應用，有利于彌補貧困地區資金投入不足，有效提升資源配置效率和公共服務質量，降低項目全周期的實施風險。其次，PPP 模式推廣仍面臨著制度保障不健全、社會資本進入貧困領域的積極性不高、項目扶貧的精準性仍需提升等一系列問題。最后，提出對應的解決措施。

關鍵詞：PPP模式 精準扶貧 應用性分析

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“讓貧困人口和貧困地區同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾……確保到二○二○年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！?在參加內蒙古代表團審議時，習近平總書記進一步強調：“全面建成小康社會，標志性的指標是農村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽。打好脫貧攻堅戰，關鍵是打好深度貧困地區脫貧攻堅戰?！?018年中央一號文件也指出：“鄉村振興，擺脫貧困是前提。必須堅持精準扶貧、精準脫貧，把提高脫貧質量放在首位，既不降低扶貧標準，也不吊高胃口，采取更加有力的舉措、更加集中的支持、更加精細的工作，堅決打好精準脫貧這場對全面建成小康社會具有決定性意義的攻堅戰?！?/p>

政府與社會資本合作（PPP）模式作為公共服務供給機制創新，不僅能充分發揮財政資金在扶貧開發中的引導作用，還能有效運用市場化方式，廣泛動員社會資源，吸引企業到貧困地區從事基礎設施、產業扶貧、公共服務等應用領域的開發和建設，提高扶貧資金使用效率，推動精準扶貧戰略在貧困地區深入實施。因此，在精準扶貧中推廣和應用PPP模式，有利于彌補貧困地區資金投入不足，有效提升資源配置效率和公共服務質量，改善貧困地區生產生活水平。

一、PPP模式在扶貧工作應用中的推廣價值

（一）PPP模式能有效緩解精準扶貧的資金壓力

貧困地區資金投入不足是制約貧困地區脫貧發展的原因之一。PPP 模式通過引入社會資本，鼓勵各類企業積極參與到貧困地區的公共服務和建設中來，以市場化方式解決公共產品和公共服務的供給問題，有效彌補貧困地區財政資金不足的劣勢，為貧困地區注入新的經濟增長活力。通過財政資金安排及項目建設引導，在扶貧項目實施中引入PPP模式，鼓勵社會資本積極參與精準扶貧建設，從而推進精準扶貧戰略的有效實施。

（二）PPP模式能有效提升資源配置效率和公共服務質量

市場是配置資源最有效率的根本機制，PPP模式實現了政府和社會資本在優勢互補中合作，擴大了市場配置資源的范圍，既充分發揮市場機制活力，又有效避免社會資本扶貧不夠精準的問題，提升了扶貧資源的使用效率。一方面，有限的公共扶貧資源能撬動更多的社會扶貧資源，提升社會資本閑置資金的利用效率，也為社會資本提供了更廣闊的發展空間。另一方面，政府職能實現了從運動員向裁判員身份的轉變，因而能在貧困治理工作中更好地發揮作用。同時，政府公共部門的服務及監督職能也能激發社會資本在開發建設、經營維護等方面的優勢，提升公共服務質量。

（三）PPP模式能有效降低項目全周期的實施風險

根據《政府和社會資本合作模式操作指南》，按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。原則上，項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔，不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。因此，基于社會資本專業的管理能力與技術水平，扶貧項目在決策階段更符合市場運行規律，通過把好扶貧項目的入口關，實現精準扶貧的合理布局；在籌建階段更利于縮短建設周期、降低建設成本、提高建設質量；在運營階段更易于建立“長期合作、利益共享、風險共擔”的長效機制，通過專業化運營，實現“政、企、貧”多方共贏。此外，政府還可發揮外部性作用，為扶貧項目全周期發展提供政策優惠、行政監管等服務，保障項目健康有序發展。

二、PPP模式在扶貧工作應用中所面臨的問題

（一）PPP扶貧模式的制度保障尚不健全

PPP模式在貧困地區主要應用于基礎設施建設、產業扶貧、公共服務等領域。由于貧困地區的經濟基礎薄弱，PPP模式在扶貧領域的應用，還停留在框架性的政策推動階段，而各級政府也尚未針對該模式在扶貧領域的推廣出臺具有鼓勵性和適用性的規章制度，導致了一些貧困地區具有長效機制的法律保障不健全，社會資本參與PPP機制合作的意愿不高，PPP模式在上述領域的推廣和應用面臨一定的風險和困難。

（二）社會資本進入貧困領域的積極性不高

受貧困地區經濟發展水平低下、基礎設施及產業發展配套條件落后等因素影響，扶貧項目一般都具有投資周期長、回報難度大、利潤水平低、投資風險高等特征，這些特征會使項目在實施過程中存在較大的不確定性和建設風險，社會資本進入貧困治理領域的積極性不高，嚴重制約著PPP模式在貧困地區各領域中的應用。

（三）扶貧項目的精準定位及運作機制的合理設計具有較大難度

一方面，部分地區貧困程度深，成因復雜，難以精準定位。如不深入分析貧困地區現狀和貧困群眾需求，合理安排扶貧項目，極易導致扶貧項目對貧困地區和貧困戶的帶動作用不大，扶貧流于形式。另一方面，貧困地區的經濟效應較弱，扶貧項目的投資成本較高而投資回報較慢，而市場經濟有其優勝劣汰的發展規律，市場決定了一個項目從開發到運營的優劣成敗，項目成敗和扶貧成效的不確定性，增加了PPP扶貧項目運作機制的設計難度。

三、提升PPP模式扶貧應用的措施建議

（一）營造良好的政策環境，完善制度保障體系

一是，PPP扶貧項目具有投資期長、回報率低等特點，政府公共部門應利用好各類公共資源，為參與的社會資本提供稅收優惠、配套設施、融資引導、沿線土地開發等方面的優惠政策，將經營性質好的項目與公益性較強的項目進行捆綁打包，保障社會資本方合理的投資收益。二是，優化規章制度與PPP扶貧模式應用的有效銜接，補充、修改、完善貧困地區推廣PPP項目的相關法律法規體系，以法律的形式明確各合作主體的權、責、利，保障其平等地位，規范社會資本進入及退出程序，建立績效考核機制和爭端解決機制等，為社會資本參與扶貧工程建設，營造良好的外部政策環境。三是，通過規范化的確權和行為邊界劃定，一方面明確和規范政府在扶貧項目中應承擔的責任和義務，充分激發社會資本參與PPP扶貧建設的積極性，另一方面政府有關部門要加強對社會資本的監督和引導，確保項目執行遵循市場規律，保證項目運行各個環節的合法合規，實現效率和效益的最大化。

（二）構建統一規范的PPP運行和保障機制

一是，完善投資回報機制。為PPP項目構建科學合理的價格標準和調整機制，共同分享收益，合理分擔虧損，在損益共擔的同時，綜合考慮社會資本的盈虧情況，實行投資補貼動態調整機制，有效降低企業經營成本和投資壓力，確保社會資本合理的投資回報。二是，建立合理的風險分擔機制。合理配置政府和社會資本之間的責權利關系，加強對項目“兩評一案”（物有所值評價、財政承受能力論證、初步實施方案）的論證和評估，并根據風險變動情況進行動態調整，將投資風險限定在可控范圍之內。三是，構建投資退出機制。如扶貧項目不能按照PPP合同約定繼續履行，社會資本需將所投入的資本由股權形態轉化為資本形態，以降低財產損失。應在PPP合同中為社會資本退出項目合作設置可行渠道，并明確違約金額和賠償責任。四是，完善建設保障機制。既要通過合理的法律法規、明確的合作主體責權劃分、順暢的溝通協調機制保障項目的順利推進，又要加強對運營標準、收益分配、公共安全的監督管理，確保扶貧成效。

（三）提高扶貧項目的精準定位，打造有代表性的示范項目

一是，結合貧困地區的資源條件、優勢及其面臨的實際問題，有選擇性地開發一批財務邊界清晰、具有一定盈利能力的公用事業項目，充分發揮社會力量與市場機制在扶貧工作中的積極“造血”作用，把項目收益與貧困戶的自我能力提升、收入增加及脫貧緊密結合起來，讓項目真正用于最需要幫扶的地區和人群，確?！罢娣鲐殹焙汀胺稣尕殹?，使PPP模式在精準扶貧方面的潛在功用得到充分發揮。二是，針對基礎設施、公共服務、扶貧產業等重點扶貧領域，篩選一批有代表性的扶貧項目，積極推進貧困地區PPP精準扶貧示范項目的建設，強化項目的信息化發布和宣傳推廣，充分發揮其示范帶動效應，推動更多的PPP扶貧項目在貧困地區落地實施。

（四）制定有效的扶貧績效考核機制

結合PPP模式對項目建設及后期運維的績效考核機制和地方政府對脫貧指標的扶貧工作績效考核細則，創新制定符合地區實際的PPP扶貧績效考核機制。根據貧困地區經濟社會發展及具體項目實際，以項目供給質量和扶貧成效為考核指標，給PPP扶貧項目設置適當的脫貧任務，分擔所轄貧困地區的部分脫貧指標，并按照不同階段脫貧攻堅的治理要求，建立動態考核機制，適時調整考核要求，有效提升PPP項目的扶貧質量和治理水平。

四、結論

作為一種可行的公共服務供給機制，PPP模式能夠幫助貧困地區解決因脫貧資金不足而導致扶貧項目難以成形的問題，但該模式在扶貧工作中的推廣和應用仍面臨著諸多困難。為有效提升政企合作的有效性和成功率，地方政府應根據PPP模式的運行特點及貧困地區的實際需求，構建一種合理、可操作、可持續風險可控的PPP投資合作機制，充分發揮政府部門的行政保障作用，為社會資本創造良好的政策和服務環境，讓PPP模式能充分發揮應有的運行優勢，推動精準扶貧戰略的有效實施。

參考文獻：

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[3]賀佳雯.賈康：PPP 模式助力精準脫貧[J].中國經濟信息，2016，（14）

（作者單位：國家開發銀行內蒙古自治區分行）

責任編輯：代建明