兩岸0—3歲保教政策比較研究

李宏倩

摘要：本文以探討幼有所育的質量保證為立意，通過法理基礎、當前現狀及分析、提升質量的策略與建議等向度，為托兒所質量的提升進行思考，并在此基礎上提出建議，以作為下一步提高大陸地區早教機構整體水平、高質量實現幼有所育的參考。

關鍵詞：0-3歲保教；政策分析；兩岸對比

2017年10月18日，習近平在十九大中首次提出幼有所育的概念。幼有所育，就是實現對 0-6 歲兒童的撫養、養育，是對早期教育（0-3歲）和學前教育（3-6歲）階段保育和教育的具體要求。當前，我國大陸地區的早期教育仍是基礎教育鏈條中較為薄弱的一環，其政策與實際施行過程中都存在諸多紕漏，亟需吸收先進的教育經驗。而臺灣當前已依據完善的政策支持建立了較為完善的托幼服務體系。本文以政策的制定與分析為切入點，通過介紹臺灣地區早教政策，對大陸與臺灣地區保教政策的相關發展進行分析。

一、臺灣地區早教政策分析

（一）政策沿革

臺灣完善的早教法規為早期保育教育服務的開展提供了法律基礎和政策支持。1905年，仍處在日據時期的臺灣總督府頒布了《私立幼稚園規程》。這是該地區第一部幼兒教育相關法規，它與隨后制定的《公立幼稚園規程》、《臺灣公私立幼稚園管制》共同為保育教育機構的開展提供了教養任務要求和制度規范，使臺灣地區的幼兒教育初具規范[1]。新中國成立后，臺灣地區教育部于1955年制定了《托兒所設置辦法》，確立托兒所的設立標準、準入資格，開始由政府主導、積極鼓勵興辦托兒所事業。1981年，臺灣頒布《幼稚教育法》，這是臺灣的第一部幼兒教育專法，將學前教育正式納入教育學制范圍內。作為一部針對四歲及以上學齡前兒童的詳細的教育法規，《幼稚教育法》為0-3歲早期教育相關政策的頒布提供了借鑒。1995年，《兒童福利專業人員資格要點》頒布，進入21世紀后，臺灣地區首先頒布了《教育部國民及學前教育署補助推動提升私立合作園（含國幼班）教保服務人員專業素質作業要點》，規定2001年6月29日前經核定在案的私立幼兒園代理教師就讀大專院校幼教或幼保相關專業且所修各科成績均及格、總平均分達80分以上者，應給予每人每學期補助學費最高新臺幣10000元[2]，為早期教育師資力量的擴充提供了經濟支持和資金基礎。

2012年1月1日，《幼兒教育及照顧法》在臺灣正式實施， 這部法規的確立和頒布具有里程碑式的意義。它整合了多年幼兒園與托兒所分治的狀態，將幼兒園作為幼托整合的統一機構，并指出“對幼兒提供居家式照顧服務、對幼兒提供托嬰中心教保服務、幼兒園保教服務、對小學階段提供課后教保服務”，涵蓋了零到十二歲的兒童的家庭與社區的早起保育與教育的整合規范。以此為基礎，臺灣教育部制定了一系列配套政策和法規細則，如《幼稚教育法施行細則》、《教師法施行細則》、《建構友善托育環境——保姆托育管理與托育費用補助實施計劃》等。通過建立以規范幼兒保教過程、設立教師準入制度及增加資金投入等為內容的指導性文件和保障性規定來確保早期教育保教服務有章可循、有法可依[3]。這一系列法規的確立和實施使幼兒教育和照顧方針政策更加具體明確。

（二）產生成效

1.幼托整合，教育亂象得以改善

臺灣的幼托整合計劃自1988年提議、2005年進行會議研討至2012年1月1日起始，正式實施，經歷了漫長而又嚴謹的過程。托幼整合是指統一以幼兒園取代教育幼兒的“幼稚園”與托育幼兒的“托兒所”，開始實行統一的早期教育。幼托整合將服務對象的年齡向前推移至孩子出生后一個月，并設立具體的內容、目標、原則與架構，使幼稚園最大限度地發揮基礎教育和解放父母的功能[4]。

《幼兒教育及照顧法》頒布后，臺灣地區政府繼續推進具體細則的建立與完善，并同通過建立幼教資訊網絡以加強信息流通，加快幼托整合實施進程。幼托整合有效改善了保育、教育服務機構分離、功能重疊所衍生出來的問題，將針對幼兒的保育教育市場進行統整，并按嬰幼兒年齡分為三類：托嬰中心收托0歲至未滿2歲的嬰兒，托兒所收托2歲至未滿6歲的幼兒，課后托育中心收托小學課后兒童。以此為依據，臺灣政府分設相關部門管轄，有效改善了公立、私立教育機構魚龍混雜、標準不一、招收生源范圍過泛的亂象。

2.建構社區保姆支持系統，解放父母職能

通過《建構友善托育環境——保姆托育管理與托育費用補助實施計劃》等相關政策的支持與扶助，臺灣在社區內大幅度開展保姆托育管理制度。臺灣內政部與教育部為此進行資金投入、保姆資格培訓以及社區保姆工作監管，在社區內銜接家長與保姆的教養職責，促進家長的解放和保育與教育的專業化、系統化。目前，臺灣共有62個社區保姆系統，保姆數共16400余人，依“保姆托育管理與托育費用補助實施計劃”規定，保姆每人至多照顧4名兒童，其中未滿兩歲者最多兩人[5]。嚴格的管制體系對早期教育的質量起到了重要保證。

二、大陸地區早教相關政策分析

（一）政策沿革

新中國成立以來，我國在學前教育領域陸續制定和頒布了一系列政策、法規，為保障幼兒教育事業、規范和確保托兒所及幼教機構有序發展起到了重要的作用。

1952年3月18日頒發的《幼兒園暫行規程（草案）》首次對幼兒園的任務、目標、學制、教養原則和教養活動項目等方面進行規定。這是新中國首次對幼兒教育進行界定和規范，是幼兒教育發展的基礎和圭臬。但由于幼兒教育處于起步階段，仍存在托兒所、幼兒園劃定不清、主管機關模糊、權責不分明等弊端。為此，1956年2月23日頒發的《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》對上述問題進行了詮釋和演進，通過立法界定概念、分化主管機構，并主張按農村和城市區分，因地適宜開辦相關園所。1981年6月，衛生部頒布了《三歲前小兒教養大綱》。這是國家首次對0-3歲集體教學工作提出統一的規范要求。1987年10月，《關于明確幼兒教育事業領導管理職責分工的請示》確定了學前教育階段地方負責、分級管理的原則。以此為藍本，各部門制定相關細則。如衛生部制定《托兒所、幼兒園衛生保健制度》、城鄉建設環境保護部和國家教委《托兒所、幼兒園建筑設計規范》等，有效依法細化各有關部門分工、將權責統一落實到位。由于0-3歲嬰幼兒仍處于極其弱勢和被動的處境，以憲法為基礎，我國于1991年、1994年先后制定了《中華人民共和國未成年人保護法》、《中華人民共和國母嬰保護法》等法律來保護0-3歲嬰幼兒自身權益。

近年來，隨著教育改革逐步深化，對學前教育的關注的也日漸提高。2010年7月29日發文的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）中明確提出，“要積極發展學前教育，特別是要重視0至3歲嬰幼兒教育”。2017年10月8日，十九大提出，要想“提高保障和改善民生水平”，應當“優先發展教育事業”、“辦好學前教育”，“努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。這些號召鼓舞了我國學前教育尤其是早期教育事業的發展，是推動我國“幼有所育”這一美好愿景實現的巨大動力。

（二）當前現狀及問題分析

二十一世紀以來，基于政策的改進、社會的需求、市場的催生，0-3歲的保教機構主要由以下三類構成[6]：一類是民辦幼兒園，第二種是私立托兒所，第三類是早教機構。目前在這三類保教機構中，早教機構在市場中占據主要地位，并且呈現出壓倒性的持續增長態勢。然而當前，保教機構出現以下問題：

1.法制監管不健全

0到3歲的早期教育還未納入政府的公共服務體系，也沒有完善的法律保障，因此長期處于無政府監管的真空狀態。不僅沒有統一客觀的資格認證標準，更是缺乏統一的管理規范、 準入標準和評價體系。例如，以早教機構為代表的0-3歲保教機構大多由工商部門審批，注冊的名稱多為教育咨詢公司，教育部門和衛生部門極易陷入因權責不清而無從下手的窘境，教育質量、衛生和安全因此難以進行有效監管。

2.教育質量參差不齊

很多早教機構存在教育質量低下情況的大量存在，很大程度上是由于缺乏完善的理論基礎引導以及缺乏專業的師資隊伍。就理論基礎而言，盡管教育思想一直在不斷地探索和革新，但整體上缺乏統一的嬰幼兒教養規范。多元的探索導致各種理論盛行，各有各的擁躉。以早教機構為例，大多數早教機構內部有著內部自成體系的課程系統，因此相關的課程設置和教師培訓均具有主觀性和片面化的特點。在師資方面，由于早期教育方面教師缺口大且沒有統一的教師準入標準，很多教師、保育員并不具備基本的學前教育理論知識和專業素養，僅靠各機構自身設置的職前培訓來進行簡單的知識經驗傳授。而僅憑短時間的培訓輔導，在具體進行實際操作時，教師很難衡量和把控不同的教育理念、并將其與實際操作相結合。因此多數情況下托兒所仍憑借老舊的知識體系甚至是教師自身經驗來進行幼兒保育教育，教育質量難以保證。

3.教育公平難以實現

由于供給與需求不匹配、城鄉區域性發展水平差異大，早期教育的教育公平難以實現。早期教育的教育不公平，首先體現在日益增長的嬰幼兒大量的保教需求與仍處在起步階段的保教機構的巨大落差。其次，體現在城市與鄉村、發達地區與欠發達地區保教機構數額和教育質量的巨大差異上。這種極不合理的早期教育教育布局和結構，是“幼有所育”全面實現道路上的巨大阻礙。

三、臺灣地區政策對大陸的啟發

（一）加強政府在保教服務體系中的職能

臺灣地區將托嬰中心、社區管理納入法規管理范圍內，明確行政部門在教保服務體系中的職責，對公立、私立保教機構都安嚴格的標準進行管理。反觀大陸當前的混亂狀態，更應該加強政府在早期保教機構服務體系中的監督管理職能。教育政策和法規是黨和國家為當前歷史時期所制定的的教育目標和行動準則，是國家意志的集中體現。實現對早期教育的監管，首先，要從法律層面進行規范和制約。其次，要對公立、私立早教機構制定統一的準入要求、開辦原則，并下設不同監管部門根據環境衛生、安全原則等方面分工監管。第三，政府要動員社會多方面力量發展學前教育事業，鼓勵形成以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制。

（二）打造早期教育專業隊伍

臺灣地區為提高幼兒早期教育質量水平的提高，建立了完善的保教人員服務體系。為保障幼兒教育事業健康有序發展，實現有質量的普及“幼有所育”，大陸地區也應建立早教機構培訓服務的專業認證體系、加快制定教育培訓行業的服務標準，建立相應規范和法律體系。要從根源上解決當前大陸保教人員入職缺口大、專業性不強的問題，首先就要在高等院校設立相關專業、并在入職前進行系統的培訓，并設立國家統一命題、高標準、嚴要求的育嬰考試。其次，要由政府進行配資補貼，鼓勵專業人才投入早教行業，避免人才流失。最后，還應建立保教人員的專業維權組織以保護其的權利，使保教人員不止受到監督和管理，在遇到糾紛時還能夠有專業人員提供法律支持和專業指導。

（三）依托社區、托幼結合，銜接生涯各個階段

臺灣地區為了盡可能滿足幼兒與家長的保教需求、實現教育資源的最大化利用，給幼兒提供依托社區的保姆托育管理制度，收到了良好的成效。以此為實踐基礎，大陸可以鼓勵社區早教服務中心建設，依托社區發展幼兒的保育教育，并通過各種平臺實現家園互動。

早期教育只是生涯教育中的一個階段，要實現嬰幼兒高質量的保育與教育，就需要將早期教育與學前教育階段進行有效銜接。早期教育階段的課程規劃與行為規范的養成要在適應嬰幼兒年齡特征與發展特點的同時與學前教育階段適當銜接，并及時進行幼兒個性化檔案歸置與管理，對幼兒發展的個性、能力進行整合，促進幼兒的長期發展。

參考文獻：

[1]陳琦. 中國臺灣地區幼托整合政策的研究[D].浙江師范大學，2010.

[2]臺灣行政院公報.教育文化篇（第250期）[EB/OL].[2013-01-25].http：//edu.law.moe.gov.tw/.

[3]王順民. 課后照顧服務的一般性考察： 現狀、處境、以及未來展望[R]. 臺北： 財團法人國家政策研究基金會，2005：94-110

[4]杜麗靜. “吵”出來的臺灣《幼兒教育及照顧法》[N]. 中國教育報，2017-03-26（002）.

[5]馮愛梅.以社區為依托發展早期教育的研究[J]. http：//. www.sdchild.com/jyyj/ktyj/9086.html.

[6]蔣永萍. 重建0～3歲兒童養育公共服務的途徑與原則[N]. 中國婦女報，2017-06-06（B01）.