近二十年來老撾災害發生情況及防控的簡介與思考

孔志堅 寸佳蒞

摘要：近年來，老撾災害頻發，呈現出自然和人為致災因素相互聯系的特點，嚴重威脅著老撾人民的生命和財產安全。由于經濟發展水平低、基礎設施滯后、社會保障體系不健全，老撾的災害防控體系仍然較弱，主要依靠國際社會的防災、救災援助。本文還對老撾的防災、減災工作提出一些建議。

關鍵詞：老撾；災害；現狀；防控

[中圖分類號] X4

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-2479（ 2018 ）03-0010-07

中共十九大報告指出，要按照親誠惠容理念和與鄰為善、以鄰為伴的周邊外交方針深化同周邊國家的關系，秉持正確義利觀和真實親誠理念加強同發展中國家團結合作。近年來，老撾災害頻發，呈現出自然和人為致災因素相互聯系的特點。當前，中國是老撾第一大投資國和第二大貿易伙伴，老撾國內災害的發生也會對中老兩國間的經貿合作產生直接或者間接的影響。本文旨在對近二十年來老撾的災害現狀及老撾對災害的治理和防控的情況做簡要介紹，為中國在老撾經商和對外工程承包的公民和機構提供相關信息，并呼吁中國在老撾的公民和機構加強自我保護能力，也呼吁在“一帶一路”倡議下加強中老災害應急國際交流合作，攜手打造具有戰略意義的中老命運共同體。

一、近二十年來老撾災害發生情況簡介

老撾雖然是中南半島地區唯一的內陸國家，沒有出海口，但是與緬甸、越南、泰國和柬埔寨接壤，也很容易受到鄰國海洋季風的影響。湄公河貫穿老撾全境，長度為1898千米。老撾地勢北高南低，旱澇災害、洪水等自然災害頻發，地質環境較為脆弱，易引發滑坡、泥石流等災害。同時，老撾經濟社會發展水平相對落后，對災害的防控能力較弱，自然災害和交通事故、火災等人為災害的發生給老撾造成了巨大的經濟損失，嚴重地影響人民的生產和生活，不利于老撾經濟社會的可持續發展。

（一）老撾氣象、地質災害簡介

老撾的氣象災害以臺風及洪澇災害為主，發生時間集中在每年5～10月的雨季期間；發生地點遍及全國，多為地勢低洼的河流沿線地區。低溫凍害發生的時間多為每年的12月至次年2月，主要發生在老撾北部地區。

1.臺風洪澇災害

隨著全球氣候變暖的影響，老撾洪澇災害頻發。例如，2010～2017年間，老撾每年均遭受臺風及強降雨導致的洪澇災害，民眾的生產生活遭受重大損失（見表1）。

2.低溫凍害

老撾的低溫凍害主要是受到老撾北部大陸寒冷氣流的影響，多發生在老撾北部地區。以2016年1月老撾北部華潘省發生的低溫凍害為例，當時該地區氣溫降至0度以下，伴有雨雪、大風等強對流天氣，導致牲畜受凍死亡。受寒冷天氣的影響，當地旱季稻谷產量銳減，實際土地產出總面積從99135公頃下降到98678公頃。

3.干旱災害

在1996年、1998年和2003年，老撾遭遇了嚴重的旱災，其中，氣候變化是導致旱災發生的主要因素。2016年5月，老撾因持續高溫達38～40攝氏度，再度發生旱情并影響老撾中南部地區。觀測顯示，老撾多個北方省份、5個中部省份和4個南部省份的平均氣溫從北向南依次遞增0.1攝氏度。同年根據聯合國糧農組織調查顯示，老撾有近20萬戶家庭因干旱而面臨糧食不安全的風險。

4.地質災害

老撾地形以山地和高原居多，低山丘陵次之，平原低地較少。除湄公河沿岸平原及山地中的局部盆地之外，山地面積約占老撾全國總面積的80%，且整個地勢在中南半島上是較高的，故老撾有“中南半島屋脊”之稱。老撾多山區，海拔高度差別較大，地質環境較為脆弱，臺風、熱帶風暴等過境時帶來的暴雨極易引發滑坡和泥石流等地質災害。例如，2015年，老撾北部的瑯勃拉邦勐南縣發生泥石流災害，導致2人死亡、2人失蹤，24所房屋受損，9所房屋完全被沖毀，牲畜及農作物也遭受較大損失。2016年8月，臺風“電母”過境引發滑坡，老撾中部和北部省份的主要道路出現阻塞或塌方，大量農村公路受損，導致臨時交通中斷⑥。2017年9月18日，老撾萬象省邁特縣一山體發生滑坡，致3人失蹤。

5.地震災害

與滑坡、泥石流相比，老撾境內的地震頻率不算高，地震對老撾的影響也并不突出。例如，據中國地震局網站的數據，老撾分別于北京時間2007年5月16日16時56分、2016年1月21日21時48分、2016年4月23日7時O分和2016年5月16日21時6分在北部地區發生6.6級、3.1級、4.6級和3.1級地震，上述地震均無人員傷亡的相關統計。

總的來說，老撾北部、中部和南部各省區每年均不同程度地遭受自然災害的影響，尤其是老撾北部地區的地勢較高，多為山區，經濟發展比較落后，人均GDP也是全國最低的，防災、救災與災后重建工作困難重重。

（二）老撾人畜疫情災害簡介

老撾氣候常年溫熱，病媒、昆蟲的孳生和病原微生物容易滋生和繁殖，加之老撾衛生條件落后、醫療水平低下，登革熱、肺結核、瘧疾、艾滋病和禽流感等疾病及流行病發生較多。

1.登革熱

受獨特的地理氣候的影響，登革熱在老撾每年均有爆發，感染人數眾多，雖然死亡率隨著醫療的進步大幅下降，但仍然嚴重威脅著老撾人民的生命健康。

2.艾滋病

自21世紀初開始，老撾在國際社會的大力幫助下，罌粟種植得到了遏制。但是，近年來，毒品貿易沉渣泛起，老撾的罌粟種植有所反彈，年輕人吸食冰毒鴉片的情況也日益增加，有不少年輕人因此感染艾滋病病毒。根據2015年10月老撾衛生部傳染疾病控制司公布的數據，1990～2014年年底，老撾17個省共有7072人感染了艾滋病病毒。據估計，2016年老撾感染艾滋病病毒的人數是11500人。

3.肺結核

老撾是世界上最不發達的國家之一，老撾政府對公共健康衛生的投入遠遠不能滿足民眾的需求。2017年3月，世界衛生組織發布的2016年數據顯示，老撾每年約有3300人死于肺結核，肺結核的感染率在太平洋地區中是最高的。老撾每10萬人中就有182人患有肺結核，肺結核致死率為0.053%。

4.禽流感

老撾每年均會爆發禽流感，嚴重危害老撾人民的生命財產安全，也給家禽養殖戶造成重大損失。例如，2004年1月，老撾首都萬象有3個養雞場發生禽流感疫情，造成3500多只雞死亡。2006年7月，位于老撾首都萬象市南25千米的萬象市賽塔尼縣東邦養雞場發現H5Nl高致病性禽流感病毒，老撾禽流感研究室和相關部門立即執行控制措施，捕殺和銷毀6018只雞，其中有2580只是感染病毒致死，另外實施捕殺3438只。2007年2月，老撾萬象再次出現禽流感疫情，并導致2人死亡。2008年，老撾瑯南塔、烏多姆賽、瑯勃拉邦和沙耶武里4省相繼發生禽流感疫情。2009年6月，老撾爆發甲型HIN1疫情。2017年2月，萬象發生了H5Nl疫情，為防止疫情擴散，共有700多只禽類被殺。

5.黃脊竹蝗蟲災害

近三四年來，老撾北部多個地區均發生黃脊竹蝗災，受災地區多為山地竹子與闊葉林混生地帶，主要危害旱稻、玉米和竹林，蝗災所到之處，玉米葉片被啃食，只剩莖稈，水稻和旱稻秧苗的地上部分被大量取食，農業豐收和老撾北部各省人民的生產生活受到嚴重影響。2014年10月，老撾瑯勃拉邦省蓬通縣首次發現黃脊竹蝗蟲，此后，該種蝗蟲擴散到全省以及鄰近的華潘省和豐沙里省。2014年，老撾共發現140處黃脊竹蝗蟲災害。2015年，老撾的3個省14個縣發生了500多處黃脊竹蝗蟲災害。2015年12月，黃脊竹蝗蟲災害已經摧毀瑯勃拉邦省、豐沙里省和華潘省3省60個縣的4000多公頃玉米、薏仁米和旱稻田地。2016年，老撾北部的豐沙里省、瑯勃拉邦省和華潘省共有4000多公頃農田被蝗蟲毀壞。截至2017年8月，老撾北部的華潘省、瑯勃拉邦省、豐沙里省和烏多姆賽省中有1300公頃農田遭到蝗蟲毀壞。為了應對蝗蟲災害，老撾政府在2016年采取了預防和控制蝗災措施，并且得到中國、泰國等國和聯合國糧農組織的技術支持。當前，如何應對蝗災已成為老撾政府面臨的重要課題之一。

（三）交通事故、火災等人為災害簡介

1.公路交通意外事故頻發

老撾國內的交通運輸業發展水平比較落后，主要依靠公路和內河運輸。老撾的陸路運輸以公路為主，但由于公路等級比較低，再加上地形的原因，老撾國內的交通意外事故頻發，事故次數多、車輛損毀量大，人員傷亡情況也非常嚴重，已經成為威脅老撾人民生命財產安全的重要因素之一。表3和表4以2013年和2015年老撾國內發生的交通意外事故為例進行說明。

數據來源：《老撾交通意外事故統計》，老撾人民民主共和國公共工程與運輸部網站，http：//www.mpwt.gov.la/attach-ments/article/.

數據來源：老撾國家統計中心：《2015年度統計年鑒》，第40～42頁。

近年來，老撾經濟發展速度有所增加，但是基礎設施建設進度仍然滯后。截至2015年，老撾全國公路里程達到51597千米。其中：鋼筋水泥路為310千米，高級瀝青路為814千米，鋪設兩層瀝青路面為8272千米，碎石路面為19361千米，紅土路面為22838千米，較2012年增加了7996千米。老撾國內的道路路況擁堵狹窄。以首都萬象市為例，該市人口為84萬，注冊的機動車輛是77萬輛，幾乎人均一輛，而萬象市區道路狹窄，整個市區內沒有一座高架立交橋，加之老撾民眾駕駛安全意識比較淡薄，交通事故頻發。據統計，2017年1～8月，老撾全國共發生交通意外事故3873起，造成6402人受傷、700人死亡。其中，老撾首都萬象市因交通事故死亡者有151人，有7021輛車報廢，約有90%的道路交通事故是由酒后駕車、超速和違反交通規則引起的。交通事故頻發已成為影響老撾人民生命安全的一個重要因素，給國家、家庭和個人造成了巨大的經濟和精神損失。

2.內河航運交通意外事故

老撾河流眾多，湄公河的主要支流南塔河、南烏河、南堪河、南俄河和南嘎丁河等是老撾民間運輸的重要交通線，渡船的意外事故時有發生。例如，2015年5月26日，距首都萬象市60千米的巴俄縣南俄河上發生一起渡船傾覆事故，導致10名小學生失蹤，翻船原因為船只嚴重超載。

3.火災事故

隨著老撾國內基礎設施建設的持續發展，各種電力設備的使用也在增加，老撾氣候終年炎熱，不少建筑物為木質結構，加上電路檢修不力等原因，為火災事故埋下安全隱患，尤以首都萬象市發生的火災事故最多，造成的經濟損失最大。例如，2014年3月26日，老撾首都萬象市通坎康市場發生大火。2015年2月2日，首都萬象市東巴朗地區居民區疑似因電線老化短路突發大火，殃及27棟民居，幸未造成人員傷亡。2017年7月15日，老撾首都萬象市中國商戶聚集的三江國際商貿城發生嚴重火災，此次火災雖未造成人員傷亡，但是造成了巨大的經濟損失。除了萬象市，老撾的其他地方也經常發生火災。例如，2016年5月17日，老撾南部占巴色省巴色縣刀哼市場發生火災，致257家店鋪損毀，經濟損失超過520億基普（約627萬美元），所幸并無人員傷亡。2016年4月6日，老撾沙耶武里省洪薩縣一處火燒地起火，大火蔓延導致27戶家庭受災，受災人數為142人。據統計，2016年，老撾全國共發生火災140多起，造成經濟損失1000多億基普（約1205萬美元）。2017年1～4月，老撾全國共發生104起火災事故，導致4人遇難、7人受傷、104座房屋被燒毀，直接經濟損失超過330億基普（約398萬美元）。

二、老撾災害防控措施簡介

由于老撾經濟發展水平低、基礎設施建設滯后、社會保障體系不健全，老撾的災害防控體系也較弱，因此，在災害防控方面，老撾在很大程度上需要依靠國際社會的援助。

（一）老撾國內對災害的預防與應對

受國內經濟發展水平落后等因素的制約，老撾政府對防災減災的公共投入很少。近年來，老撾每年的經濟增長率都接近7%，但同時存在財稅收入短缺，財政赤字大和地區、城鄉發展不平衡等問題。2017年財政年度，老撾18個省市中有13個省市的財政收入沒有達到預期，國家財政赤字預計將到8.019萬億基普（約9.65億美元）。老撾城鄉、地區發展差距較大，例如，萬象市的人均GDP是5052美元，是老撾全國平均水平（2400美元）的兩倍多。在老撾最北部的豐沙里地區，人均GDP為全國最低（874美元），僅為萬象市的六分之一。

2007年，老撾政府制定了《火災防控法》，明確了火災的預防、應對、管理、檢查以及火災防控中的運輸工具、器械等多個方面的內容。但是，從近年來頻發的火災事故也可看出，老撾各級政府對火災風險隱患的排查治理并不到位。2017年10月，老撾召開八屆國會四次會議，新制定了《氣象與水文地理法》《傳染病控制法》，修訂了《礦產法》，這些法律的制定和修訂對老撾的環境保護和災害預防提供了重要的法律依據。

從總體上來說，由于受到各種因素的制約，老撾至今尚未建立國家突發事件應急管理體系規劃，預防災害與災后重建任重道遠。

（二）國際社會對老撾防災、救災的援助

1.中國對老撾的援助

自然災害是人類社會面臨的共同挑戰。2013年10月9日，中國國務院總理李克強在出席第16次中國一東盟（10+1）領導人會議時，就防災、減災提出了一系列重要倡議，比如在“10+1”框架下“制定中國一東盟減災合作行動計劃”以及在東亞峰會框架下各國開展海上搜救演練、地震搜救演練等方面合作等。防災、減災是近年來中國與東盟合作的一個新亮點。2016年9月8～9日，在中國廣西南寧舉辦了中國一東盟科技創新與臺風災害應對研討會，當年東盟輪值主席國老撾勞動和社會保障部社會保障司司長Prasong Vongkhamchanh出席會議并致辭。

中國與老撾是好鄰居、好同志、好朋友、好伙伴。老撾發生災害事件，中國總是在第一時間施以援手，援助老撾國內的防災、救災工作。

在應對氣象災害方面。例如，2012年3月，中國國家氣象中心與華云星地通公司技術人員赴老撾國家氣象局進行中國氣象局衛星廣播系統接收站（ CMACast）和氣象信息綜合分析處理系統（Micaps）的系統安裝、維護以及全套系統培訓工作，為老撾日后的氣象預報發展及氣象災害防災指導提供技術支持。

在應對地質災害方面。例如，2017年8月11日，中國政府援助老撾國家地震監測臺網項目與地震數據中心項目在老撾自然資源與環境部氣象水文廳舉行簽字儀式。項目建設期間，中國技術專家組將為老撾建設15個地震監測臺站和1個國家地震數據中心，形成覆蓋老撾全境的國家地震監測臺網，并在運行初期提供5年期限的運行維護服務。項目建成后，老撾將具備國內大部分地區M3.0級以上地震的速報能力，將有效提高老撾的地震監測能力，促進老撾在地震監測、地學研究和相關產業的發展，為老撾建立一個長期連續運行的地震監測臺網，培養地震監測技術專業人員和專業運維團隊，提升老撾政府公眾服務水平，為老撾經濟社會發展提供有力保障。同時，項目的實施將進一步加深中老兩國政府和人民的友誼，促進雙方的地震科技合作。

在應對黃脊竹蝗蟲災方面。自2015年老撾瑯勃拉邦豐團縣、煙康縣發生黃脊竹蝗災害以來，截至2016年10月，中國云南省累計援助老撾人民民主共和國防治黃脊竹蝗農藥11噸、車載式噴霧機7臺、背負式機動噴霧機410臺、擔架式動力噴霧機120臺、防護裝備960套、病蟲采集設備10臺；云南省農業廳專家組已3次赴老撾受災地區開展黃脊竹蝗防治技術培訓24場，培訓農業技術人員150人次，培訓機防手600多人次。2017年5月4日，中國援助老撾第二次蝗災救助物資項目交接儀式在萬象市老撾農林部植物保護中心舉行，中國此次向老撾援助的物資包括汽車、背負式動力噴霧機、手動噴霧機、防護服和筆記本電腦等。中國幫助老撾應對黃脊竹蝗蟲災，減少了老撾農業生產因蝗災而導致的損失，幫助老撾農民盡快恢復正常生產生活。

在應對人畜疫情災害方面。例如，為了減少登革熱和瘧疾對老撾的危害，2013年8月2日，在中國云南省景洪市舉行了“中老邊境地區瘧疾和登革熱聯防聯控防治試點項目工作協調會”，據會上通報，中國云南省已與老撾北部5省建立瘧疾和登革熱聯防聯控合作機制，實現雙邊疾病疫情信息共享機制，每年將派出專家組對老撾北部5省進行技術幫扶和交流，促進老撾登革熱防控工作。

2.日本對老撾的援助

當前，日本已成為老撾的第六大投資國，已有130多家日資企業在老撾各領域進行投資。除此之外，日本也不斷加大對老撾災害的援助。2017年5月4日，日本政府向老撾氣象中心捐贈了氣象與水文設備，用于提高災害預警系統的能力以及為公眾提供有關天氣預報及水位的預警。

3.聯合國糧農組織、世界銀行和亞洲開發銀行等國際組織對老撾的援助

許多國際組織在老撾均設立了辦事處，幫助老撾一同應對其國內發生的各種災害，對老撾的防災、救災工作起著十分重要的作用。

例如，2015年11月17日，亞洲開發銀行與老撾政府簽訂了300萬美元的“消除抗藥性瘧疾傳播”援助計劃。該計劃將通過提高項目所覆蓋的12個省份的區域傳染性疾控（CDC）系統來加強和協調老撾國家瘧疾計劃。此外，這筆捐款還用于培訓衛生工作者、婦女和少數民族群體來防治邊境與經濟走廊沿線的區域傳染性疾病。2016年5月11日，國際糧農組織向老撾提供328811美元用于應對蝗災的技術支持和車輛租賃。2017年8月31日，老撾財政部和世界銀行簽署協議，世界銀行將為老撾提供2500億基普（約3100萬美元）的資金幫助，其中有3000萬美元來自貸款，另外100萬美元的無償援助來自世界銀行在東南亞地區災害管理項目中的資金。該項目將在老撾烏多姆賽省設立洪水風險管理點，直接受益人數達10萬余人，并為老撾人民提供更可靠的水文氣象服務。

近年來，老撾災害頻發導致糧食欠收，加劇了糧食安全危機，國際社會也加大在這方面對老撾的援助。2017年2月28日，全球環境基金（GEF）與老撾自然資源和環境部簽署了合作備忘錄（ 2017～2021）。按照協議，全球環境基金將提供540萬美元（約444億基普）用于改善老撾因氣候變化導致的糧食安全問題，主要內容是加強老撾農業和氣候監測、發展土地資源信息管理系統和農業生態區建設能力，以及利用分析所得的數據信息來確保農業糧食安全的決策。

三、關于老撾防災、減災工作的思考

（一）加強老撾防災、減災體系建設，有效提高應對災害能力

未來老撾應從源頭上對潛在的災害源加強檢測和預防，加大投入，建設防災、減災工程，重視事前防范，從災害源頭著手，有效地減少災害帶來的損失。此外，要努力提高氣象災害、地質災害、蝗災和相關疫情的防御防治能力，構筑應急救災與常態防災相結合、救災減災并重、治標治本兼顧的科學防災、減災體系，有效提高災害應對能力。

（二）積極開展防災、減災國際合作，加強老撾國內相關人才隊伍建設

2017年，老撾的人均GDP為2472美元。根據老撾規劃投資部統計，2017年老撾國家財政赤字預計將達到8.019萬億基普（約9.65億美元），占國內生產總值的5.7%，公共債務已達到國內生產總值的70.5%，高于上年同期的68.1%。老撾由于國力有限，在防災、減災上缺乏完善健全的體制，人才總量不足，整體素質不高，素質與能力不能完全適應發展需要也是一個突出問題。中國、日本等國家以及國際糧農組織、世界銀行和亞洲開發銀行等國際組織對老撾在氣象、地質、蝗蟲和疫情等災害防控方面提供的幫助一方面提升了老撾防災、減災的硬件設施，另一方面也通過國際合作，加強相關學科的研究與建設力度，為老撾災害風險評估、防災減災技術開發、生態環境保護、災害監測預警和信息系統建設提供了人才支持。

（三）重視環境保護工作

重視環境保護、維護生態平衡對防災、減災有著十分重要的意義。氣象災害、地質災害和蝗災等發生都是外部和內部原因共同作用的結果，在社會經濟發展的同時，也要保護生態系統的平衡。今天老撾北部的許多地區還保留著刀耕火種的落后的生產方式，一些生活在山區的少數民族仍然過著“靠山吃山”的生活。這種落后的生產方式導致水土流失嚴重，甚至會造成氣候條件的惡化，在臺風、暴雨等惡劣天氣來臨的時候，更容易引發相關的地質災害，因此需引起老撾相關部門的高度重視。