“統而撤離”：英國撤離印度、緬甸和馬來亞的政策述評

諶煥義

摘要：英國撤離印度、緬甸和馬來亞時所實行的政策是“統而撤離”，即將印度、緬甸和馬來亞變為聯邦制國家，在統一的基礎上和平移交政權。這一政策未能在印度變為現實，但在馬來亞和緬甸卻獲得成功。“統而撤離”政策在印度失敗的主要原因是印度各方尤其是國大黨和穆斯林聯盟之間不能達成妥協；在緬甸和馬來亞則因為英國政府努力促成各派勢力之間的妥協與合作而取得成功。

關鍵詞：統而撤離；英國；印度；緬甸；馬來亞；非殖民化

[中圖分類號] D756.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1003-2479（ 2018 ）03-0062-10

因為印巴分治局面的出現、緬甸臨時政府首腦昂山遇刺、馬來亞遲至1957年才最終獨立，一些學者認為，英國在撤離時實施與“分而治之”一脈相承的“分而撤離”政策以繼續在這些地方施加影響。然而，在考察了英國撤離前印度、緬甸和馬來亞的實際情況及英國提出的方案和實施的情況之后，人們會發現，英國實行的政策并非“分而撤離”而是“統而撤離”，即在統一的基礎上實現權力移交。

英國撤離前，印度、緬甸和馬來亞的共同特點是政治實體眾多、民族眾多、宗教信仰多樣、各方的利益訴求有很大差異。在英屬印度，國大黨和穆斯林聯盟紛爭厲害，盡管國大黨聲稱自己是民族主義政黨，但要獲得占人口絕大多數的印度教徒的支持，就不可避免地帶有更多的印度教色彩。穆斯林聯盟則從成立的那一刻起就是一個教派主義政黨，1940年通過拉合爾決議后，就要求建立穆斯林國家。除了國大黨和穆斯林聯盟的訴求，印度教大齋會等政黨的力量也很強大；560多個大大小小的土邦的統治權從法律上只不過由王公們讓渡給了英國國王，英國撤離時，主權自然應該歸還土邦王公，所以，海德拉巴、邁索爾和特拉凡科爾等土邦王公都要求獨立。緬甸在1937年從英屬印度分離出來，成為英國單獨的一塊殖民地。歷史上，緬甸中央與地方之間紛爭不斷，尤其是山地民族的土司擁有很大的權力，人口占絕大多數的緬族與其他民族之間的關系時不時出現緊張狀況。馬來亞在日軍攻占前分為海峽殖民地、馬來聯邦和馬來屬邦，英國對海峽殖民地實行直接統治，對馬來聯邦各邦擁有較大統治權，而馬來屬邦各邦則由蘇丹擁有主權。馬來亞的馬來人、華人和印度人之間的政治地位和經濟狀況都有很大差異。日本對緬甸和馬來亞的占領使各民族關系更加不和諧。

鑒于印度、馬來亞和緬甸復雜的歷史、政治和宗教等方面的情況，英國撤離時提出的方案都是實行聯邦制或邦聯制，將政權移交給一個統一的政府，并盡最大的努力加以實施，消除撤離后可能出現的不良局面。本文分別對英國撤離印度、緬甸和馬來亞的政策加以簡要評述。

一

1857年印度民族大起義之后，英國王室接管東印度公司對印度的統治權，通過一系列法案，改善對印度的統治，推行憲政改革。20世紀20年代后，英印憲政改革的一貫目標是將印度建成統一的聯邦制國家。1918年8月公布的《蒙塔古一蔡姆斯福德報告》較早提出印度聯邦的構想。報告在談到印度土邦的未來時寫道：“展望未來，我們可以將印度勾勒為某種形式的‘聯邦的輪廓。各省最終將成為由中央政府統管在一起的自治的單位，中央政府只處理所有省都共同關心的事務。但是英屬各省共同的事務，如防衛、關稅、貿易、鴉片、鹽、鐵路、郵政和電報，在很大程度上也是各土邦感興趣的事務。如果土邦王公愿意，印度政府逐漸集中于這些事務將使土邦在保持他們所珍視的內部自治的同時易于與中央政府接觸。”報告希望成立常設咨詢機構以便于英屬印度與土邦之間的溝通，為土邦加入由各自治省組成的“聯邦”做一些準備。《蒙塔古—蔡姆斯福德報告》成為《1919年印度政府法》的藍本。

為了研究印度未來憲法的權限問題，英國政府于1927年11月8日成立以約翰·西蒙為主席，艾德禮等6人為成員的印度立法調查委員會。西蒙委員會先后兩次對印度進行了為期近8個月的考察，在1930年6月發表調查報告。報告說，委員們相信：“當土邦王公能夠明白他們的權利和地位將得到保障時，他們將加入更大的整體。當雙方都覺得可以相互獲得更大利益時，就可以實現更大的統一。我們期待，新憲法將提供一扇敞開的大門，印度王公在覺得對他們有好處時，可以公平與合理的條件加入。如果確定的原則有效，可以自然地得出結論，即印度最終的憲法必定是聯邦制的，因為只有在聯邦制下，差異如此廣泛的各省和土邦在保持內政自治的同時可以被整合到一部憲法之下。”

1930年11月至1932年12月，英國政府代表和印度各方代表先后舉行了3次圓桌會議以解決印度憲政問題。在第一次圓桌會議舉行之前，英屬印度代表和土邦王公代表一到倫敦就敲定一個原則上都接受的協議，主要內容包括印度各省自治、有各省和土邦代表參加的中央立法會議和給總督保留某些權力。令人遺憾的是，因在一些重要問題上尤其是省和聯邦層面各種族的代表問題上無法達成一致，會議最終未能取得令人期待的成果。英國首相麥克唐納在1931年1月19日第一次圓桌會議結束時發表聲明說，英王陛下政府已注意到這樣一個事實，即各方接受的一個基本原則是，印度中央政府應該是一個由印度土邦和英屬印度組成的、二元制立法機關的全印聯邦。麥克唐納政府的政策聲明是對已達成一致的建議的謹慎和仔細措辭的接受。

在西蒙委員會報告和圓桌會議的基礎上，英國議會在1935年7月通過《1935年印度政府法》。該法第二部分的標題就是“印度聯邦”。法案稱：英屬印度和印度土邦將組成在英王統治下的印度聯邦。

1945年9月19日，英國首相艾德禮發表有關印度的政策聲明，強調政府充分重視推進印度憲政改革的進程，請求所有印度人“團結一致，努力制定一部多數民族和少數民族都覺得公平和公正的憲法、一部各土邦和各省都可以找到自己地位的憲法”。

為了促使印度各黨派達成一致，盡快制定新憲法、讓印度盡快實現獨立，英國艾德禮政府于1946年1月5日派出由6名工黨議員、3名保守黨議員和1名自由黨議員組成的議會代表團訪問印度以加強英國政治家與印度政治領袖之間的了解，并為國大黨與穆斯林聯盟領袖之間的溝通提供機會。2月1 1日，英國內閣會議確定由印度事務大臣佩西克一勞倫斯、貿易大臣克里普斯和海軍大臣亞歷山大組成內閣使團出訪印度。英國內閣使團在1946年3月23日到達印度后立即與總督行政會議成員會談，與印度各黨派、各族群——國大黨、穆斯林聯盟、印度教大齋會、正義黨、激進民主黨、印度共產黨、印度勞工聯盟、全印婦女大會、錫克人、帕爾西人、低級種姓、全印被壓迫階級聯盟、印度基督教徒以及印度歐洲人協會——的代表會談，聽取他們對解決印度問題的建議。

在國大黨與穆斯林聯盟不能達成一致的情況下，英國內閣使團于1946年5月16日發布聲明，提出解決印度問題的方案，通稱為“內閣使團方案”。方案以數據說明并作出結論，“因此，我們不能建議英國政府將現在掌握的權力移交給兩個完全獨立的主權國家”；英國內閣使團建議的印度憲法基本形式是：建立包括英屬印度和印度土邦的印度聯邦，中央政府只掌管國防、外交和交通事務，并應擁有上述事務所必須的財政權力；聯邦應該有一個由英屬印度代表和土邦代表組成的行政會議和立法會議；除了聯邦掌握的事務及權力，其余事務和權力都歸各省政府；土邦王公將保有除了讓給聯邦事務和權力的所有事務和權力；各省可以自由地組成擁有行政會議和立法會議的省集團，每個集團可以決定共同的事務。英國內閣使團方案非常明確地否決了穆斯林聯盟建立獨立的巴基斯坦國家的要求，建議將印度建成一個聯邦制的國家。

1947年3月，蒙巴頓勛爵繼任總督。他在與印度政治領袖談話時一再表明英國政府維護印度統一的愿望，他也認識到在和平統一基礎上權力移交的最大障礙是穆斯林聯盟的建國要求。4月12日，蒙巴頓在會見穆斯林聯盟工作委員會委員、比哈爾省穆斯林聯盟主席侯賽因·伊瑪姆時也表示：“為了印度未來的強大和繁榮，我們應該盡一切努力成立一個印度聯邦。而內閣使團方案似乎是最佳的方案”。4月15日，在第一次省督會議上，蒙巴頓表示，他不會輕易地放棄任何一個統一印度的方案，他要向世界表明，英國要盡一切可能達到這一目的。

令人遺憾的是，英國政府和總督的所有努力都沒有任何作用，國大黨和穆斯林聯盟都不愿意做出任何讓步，印度種族教派沖突不斷升級，甚至可能引發大規模的內戰。總督不得不面對現實，著手草擬分治方案，并基本得到甘地、尼赫魯和真納等印度政治領袖的同意。即使在公布分治方案之前，蒙巴頓還心存幻想，1947年6月2日，他將尼赫魯、帕特爾、真納和利亞奎特等召集起來，讓他們閱讀了一份名為《分治的行政后果》的文件，最后一次呼吁他們接受英國內閣使團的方案，但沒有得到他所期待的回應。由英屬印度和印度土邦組成印度聯邦的方案終究沒有變為現實，同樣沒有變成現實的是很多土邦王公獨立的要求。如果王公們獨立的要求得到滿足，那么，南亞次大陸就會真正“巴爾干化”了。

二

1826～1885年，英國經過3次戰爭基本確立對緬甸的統治，緬甸成為英屬印度的一個省，1937年，緬甸從英屬印度分離出來，成為英國單獨的一塊殖民地。

緬甸是一個多民族的國家，人數最多的緬族占據平原地區，周圍山地則屬于不同的少數民族，北部有克欽族和欽族，東部撣族和克倫族，西部沿海有若開族，除了這幾大民族，還有克耶族、佤族、那加族和華人等。各民族的歷史、文化及宗教信仰有很大差別。

在太平洋戰局越來越不利的情況下，日本不得不于1943年8月1日宣布緬甸為獨立國家。但很多人很快意識到日本無意讓緬甸真正獨立。1944年8月，昂山等民族主義者成立“反法西斯組織”，號召緬甸人民暫時與英國及其他盟國合作，對日作戰。1945年3月，“反法西斯組織”改組為“反法西斯人民自由同盟”（簡稱“自由同盟”），領導緬甸國民軍舉行抗日武裝起義。5月1日，國民軍解放仰光，并控制了大多數城市。

面對緬甸民族獨立勢力較強的局面，英國采取妥協政策，1945年5月公布的《緬甸白皮書》規定，緬甸先由英國總督直接統治，然后實行《1935年印度政府法》，經過一個過渡時期后可獲得自治領地位。9月9日，盟軍東南亞戰區總司令蒙巴頓將軍與自由同盟代表昂山和德欽丹東等在錫蘭的康提盟軍總部簽訂《抗日軍問題協定》，緬甸同意交出武裝，部分部隊改編為緬甸國防軍，接受英國總督的指揮。協定的簽訂為英國人重返緬甸創造了條件。1945年10月，多爾曼一史密斯回到緬甸繼續擔任總督。在戰前，緬甸已經實現內政自治，日占時期，整個國家的管理結構完全崩潰，因此，總督首要的任務就是成立行政會議。史密斯將行政會議11個席位中的7個給予昂山領導的自由同盟。但自由同盟提出3個條件：總督應該全部接受他們的7個提名、1人擔任內政部長、7名部長應該聽從同盟的指示。這些要求在當時是不可理喻和難以接受的。在不能與自由同盟達成一致的情況下，作為大選前的臨時措施，史密斯在11月3日任命一個由十人組成的行政會議，由1名歐洲人擔任副主席，另有9名包括當地少數民族代表在內的當地人。

總督要利用聲望最高的自由同盟領袖昂山解決政權移交問題，卻遇到一個棘手的問題——昂山謀殺案。1946年2月28日，德欽吞歐公開指控昂山1942年在直通當眾殺死一個村莊的頭人，并說自己目睹了謀殺。4月初，被殺頭人的遺孀正式指控昂山。在是否逮捕昂山的問題上，英國政府、總督和軍方的觀點有很大差異。英國政府主張逮捕昂山，并表示，只要謀殺指控不終結，昂山就不能進入重組的行政會議。史密斯也傾向于逮捕昂山。軍方則反對逮捕昂山，因為緬甸局勢依然不穩定，逮捕昂山可能導致大規模的武裝起義。

1946年6月，史密斯回英國治病，6月11日，亨利·萊特被任命為代理總督。他找到了解決昂山謀殺案問題的方法。在沒有相關法律的情況下，總督可以制定法令。7月19日，他發布政令，除非得到總督的直接指令，任何人不得因戰爭期間的行為而被起訴。這使他可以向昂山保證以后不會被起訴，向昂山敞開了行政會議的大門。

8月5日，英國政府宣布史密斯因健康原因而辭職，任命赫伯特·蘭斯為緬甸總督。身為準將的蘭斯之所以被任命為總督，除了得到蒙巴頓的推薦，英國首相艾德禮看中的是他關于緬甸的自由觀點以及與包括昂山在內的緬甸人的友好關系和其個人能力。印度局勢的惡化也許對艾德禮的任命有一定影響。盡管英國內閣使團十分努力，卻未能促成國大黨與穆斯林聯盟達成一致，印度教派紛爭有升級的跡象，印度總督韋維爾不能獲得國大黨和穆斯林聯盟的支持與這一局面的出現有一定關系。艾德禮似乎知道史密斯與軍方的關系不太好，也不受自由同盟的歡迎，啟用與軍方及自由同盟關系好的蘭斯是解決緬甸問題的必要之舉。8月31日，蘭斯就任緬甸總督，他的任務就是要協調緬甸各方以實現和平交權。

由于自由同盟是緬甸最有影響的政治團體，在蘭斯抵達仰光之前，英國的大臣們就要求他盡力保證自由同盟加入行政會議。昂山也認識到與英國人的合作是緬甸統一獨立所必需的，因此，在9月大規模罷工危機中，英國人與溫和的民族主義者的聯盟開始建立起來。蘭斯需要有支持他的行政會議，因此采取主動：9月18日，現存的行政會議辭職，當晚，他應昂山的要求秘密與之會晤，使之盡可能延遲總罷工；9月28日成立新行政會議，自由同盟在會議中占多數，昂山任副主席兼國防部部長和外交部部長。

昂山接受總督的任命導致自由同盟內社會主義者與“白旗共產黨”的分裂，以致于昂山在10月指責白旗共破壞緬甸統一事業，將它從自由同盟中清除出去。白旗共則稱自由同盟已變為帝國主義者的工具。盡管已計劃于1947年4月舉行大選，但在1946年11月初，自由同盟要求加快獨立進程的步伐。11月13日，自由同盟正式提出以下要求：英國政府應于1947年1月31日宣布緬甸將在一年內獲得自由；外國人不參加即將舉行的投票和選舉制憲會議；目前的行政會議到1月31日將成為國民政府；如果這些要求得不到滿足，自由同盟成員將辭職。顯然，自由同盟將1月31日選定為他們是否推出競選候選人的最好日期。總督意識到《白皮書》計劃已經過時，建議政府宣布基本接受自由同盟的要求，并要求行政會議代表團到倫敦討論細節性問題。1946年12月5日，自由同盟給總督下最后通牒：英國政府必須發表聲明，承諾緬甸一年內獨立和早一點成立臨時國民政府，否則，代表團將不去倫敦。最后通牒還暗示，如果要求得不到滿足，自由同盟將最遲于1947年1月底撤出行政會議。總督官方的證據表明，昂山并不非常樂意遞交最后通牒，因為如果自由同盟退出，緬甸的局勢將變得非常嚴重。他擔心更加極端的勢力尤其是白旗共產黨和吳素會取代他在緬甸獨立進程中的領導地位。

此時，土匪勢力越來越大，規模前所未有。1946年10月12日，一幫土匪包圍了一隊武裝警察；11月25日，50名用步槍和手榴彈武裝的土匪在賓馬納以北伏擊巡邏警察，戰斗持續兩個小時，導致一個士兵陣亡和4人受傷，土匪十多人傷亡。在緬甸局勢不斷惡化的情況下，12月12日，英國作戰部要求駐緬英軍指揮官哈羅德·布里格斯對緬甸局勢做出評估。他在13日回復說，如果拒絕自由同盟的最后通牒，它將從行政會議辭職，警察將罷工，其他罷工也可能隨之發生，最“忠誠”的4個緬甸營也會發動叛亂。12月18日，總參謀長向英國內閣報告說，如果不用緬甸衛戍部隊中的印度連隊，緬甸政治破裂的結果不能得到控制。即便利用印度連隊，也還要從其他地方調遣一個英國旅到緬甸。12月20日，艾德禮在議會宣布，緬甸“將通過最快和最直接的途徑成立自治政府”；緬甸既可以留在英聯邦內，也可以脫離英聯邦；緬甸代表團將在1949年1月份被邀請到倫敦談判。由此看來，布里格斯對形勢的評估對推動英國政府接受昂山的條件起了決定性作用。

1947年1月10日，昂山率領緬甸代表團乘飛機抵達倫敦，進行關鍵的英緬談判。為了在談判桌上獲得更有利的地位，自由同盟在1月10日發起獨立周活動，高潮是舉行一天罷工。緬共也采取武裝行動。1月21日，800名武裝的紅旗共產黨員幾乎沖過政府秘書處大樓的警戒線。第二天，一些共產黨人沖進大樓，但被守軍擊退。在談判進展遲緩的情況下，仰光的緊張局勢在持續。1月27日，自由同盟發起另一次罷工。也正是在這一天，昂山和艾德禮正式簽署了協定。協定規定：第一，由緬甸自己決定是保持自治領地位還是脫離英聯邦完全獨立；第二，緬甸將于1947年4月舉行制憲會議選舉，制定憲法；第三，現任緬甸政府在過渡時期應根據《1935年憲法》和《1945年法案》行使職權；第四，英國在原則上承認緬甸有權管理財政；第五，新憲法一產生、新行政機構建立起來后，英軍的駐留問題由兩國政府協商解決。

雖然協定的簽訂結束了仰光的緊張局勢，卻并沒有給緬甸帶來和平。吳素和巴盛不愿意從行政會議辭職，緬族與少數民族之間沒有就后者的地位等達成協定。

昂山等人返回緬甸后，根據《昂山一艾德禮協定》關于緬甸本部與邊疆少數民族地區聯合問題條款的規定，立即著手籌備“緬甸各民族協商會議”。1947年2月5日，會議在撣邦彬龍鎮舉行。昂山與自由同盟其他領導人、撣邦土司、克欽族、欽族、孟族、克倫族等少數民族代表以及英方代表阿瑟·博頓利出席了會議。會談一度陷入僵局，昂山甚至準備放棄，但吳佩欽堅持繼續談判，會議最終達成《彬龍協議》。協議建議總督任命一個由山地民族最高委員會推薦的顧問并增選他為行政會議成員，以處理山地事務；原則上接受少數民族內政完全自治；成立單獨的克欽邦，提交立憲會議討論；山地公民享有民族國家基本的權利和特權；撣邦財政自治；繼續給克欽族和欽族以財政援助。由于少數民族的權利和利益得到承諾，他們都決定加入緬甸聯邦。這個協議的簽訂具有重要的意義，因為緬甸是個多民族國家，封建王朝時代的緬族統治者經常對少數民族進行征戰，民族之間積怨較深。協議使緬甸各族進行合作，為政權的和平移交創造了最有利的條件。

1946年4月的選舉能否順利舉行直接影響到制憲會議能否順利組成。土匪和緬甸共產黨的活動成為最大的影響因素。為對付政敵的暴力活動，昂山只得求助于緬甸軍隊司令部。緬甸政府要求采取一次重大的軍事行動，因此，英國人和緬甸人結成牢固的同盟。布里格斯決定成立一個特別獨立旅。5月2日，開始實行“洪流行動”，對土匪和緬甸共產黨進行嚴厲打擊。4月，立憲會議選舉順利進行，昂山所領導的自由同盟獲得絕大多數選票和182個選舉席位中的171個。6月10日，制憲會議第一次會議舉行，德欽努（即吳努）為會議主席。6月17日，制憲會議通過昂山提出的制定一部緬甸共和國憲法的動議。在權力移交程序順利進行時，昂山的政治對手吳素指使一伙暴徒在7月19日上午沖進議會大樓，槍殺了正在開會的昂山及另外5名部長。昂山遇刺使正在走向獨立的緬甸進入危險狀態，蘭斯總督立即宣布由德欽努組成新的臨時政府。警方迅速將吳素及其他參與者逮捕，布里格斯將軍將一些武裝部隊作為治安部隊開進仰光，保衛政府大樓。仰光有很多緬族人將昂山之死歸咎于英國人，總督在7月21日報告說，“今天，緬甸一些媒體表現出明顯的反英傾向。流傳的謠言是英國人將武器提供給對手，并資助了對政府的攻擊，以便于成立一個贊成緬甸留在帝國內的英國政府政策的政府。”兩天后，總督不得不承認，對英國人動機的懷疑變得比以前更尖銳了。在這種情況下，英國政府、軍方和吳努新政府努力消除誤會。總督立刻邀請吳努組成新政府，揭穿英國推延移交權力的謊言。7月25日，吳努和他同僚發布聲明，說明英國政府、總督和緬甸政府是“和諧一致”的。在征得吳努的同意后，緬甸軍隊司令部發布了一個聲明：“緬甸軍隊司令部對一些公共媒體說軍隊參與了刺殺前一屆政府成員感到極其痛苦。軍隊的堅定政策是，通過提供裝備精良和訓練有素的軍隊，幫助緬甸政府及過世的令人尊敬的吳昂山。”布里格斯在納什準將的陪同下親自到昂山靈柩前敬獻花圈，這對消除緬甸社會對英國的懷疑和敵對情緒起到了積極作用。

1947年7月28日，制憲議會舉行第二次會議，通過緬甸聯邦憲法草案；8月2日，組成以吳努為總理的新臨時政府；9月24日，憲法正式獲得通過。憲法明確規定，緬甸是擁有主權的聯邦國家，各少數民族邦享有內部自治權利，其中撣邦和克倫邦在10年之后經過公民投票，有退出聯邦的權利。憲法保障公民的合法權利，私人企業和財產將受到保護；憲法保障工人有權建立免受剝削的組織。憲法規定了國家的政治體制：國會是緬甸聯邦的最高立法機構，由上下兩院組成，上院民族院是為各民族團結而設立的，下院人民院比上院有更大的權限，聯邦政府只對下院負責。為維持緬甸的統一，緬族人對少數民族做出了讓步，第一任總統將由撣族人擔任。

在緬甸做好了接收政權的準備后，1947年8～10月間，英緬雙方舉行了多次談判和秘密接觸，就國防和財政等具體事宜達成協議。10月17日，吳努赴倫敦與艾德禮簽訂《英緬條約》。條約聲明，英國政府承認緬甸聯邦為完全獨立的主權國家，但又規定保留英國在緬甸的一些特權，緬甸仍留在英鎊集團內，并承認同年8月締結的《英緬防御協定》。

1947年11月5日，英國議會和英王批準了《緬甸獨立法案》。《英緬條約》獲得緬甸臨時國會批準，于1948年1月1日正式生效。至此，英緬雙方有關法律程序上的問題都得到妥善解決。按照星象學家建議，權力移交儀式在1948年1月4日4時20分舉行：英國和緬甸的儀仗隊在議會大廳前迎出總督和未來的總統，降下英國國旗，升起緬甸聯邦國旗，停泊在仰光河上的“伯明翰號”禮炮齊鳴，宣告英國結束對緬甸的統治。高級專員詹姆斯·鮑克在給艾德禮的信中寫道：“據我所知，1月4日的儀式和慶祝活動是在平靜而滿意的情緒中進行的，沒有被任何針對英國或外國人的敵視事件破壞。”緬甸權力的移交圓滿地完成。

從上述情況看，英國之所以能在緬甸圓滿地移交權力，主要是因為英國充分認識并利用自由同盟領袖昂山等在緬甸的地位和影響，促成緬族與其他少數民族之間的和解與妥協，在緊急狀況下采取果斷措施，消除可能導致動蕩的因素。

三

二戰后期，英國希望長期維持對馬來亞的殖民統治，因而采取措施，力圖實現馬來亞的統一。歷史上，英國對“海峽殖民地”檳榔嶼、新加坡和馬六甲實行直接統治，對馬來半島實行間接統治，1895年成為英國保護邦的霹靂、雪蘭莪、森美蘭、柔佛和彭亨的蘇丹都聽命于英國駐扎官，除了柔佛的4個邦組成馬來聯邦。1909年，英國與暹羅簽訂《曼谷條約》，獲得吉蘭丹、吉打、玻璃和附近島嶼的統治權。玻璃、吉打、吉蘭丹、丁加奴和柔佛沒有參加馬來聯邦，被稱為馬來屬邦。無論是馬來聯邦蘇丹還是馬來屬邦蘇丹都享有名義上的主權。

1942年2月15日，日軍占領新加坡，馬來亞全境淪陷。在日本占領馬來亞后不久，英國就開始考慮戰后重建對馬來亞的殖民統治的問題。1944年年初，組成由艾德禮任主席的“馬來亞和婆羅洲委員會”，專門負責馬來亞的重建計劃。1945年8月，英國殖民部向工黨內閣提交名為《關于馬來亞與婆羅洲的政策》的備忘錄。該備忘錄提出：英國政府應該與每個蘇丹訂立新條約，要求各邦蘇丹將管轄權轉讓給英王，以使英國政府在《領土外管轄權法令》下為各邦制定法律；將建立一個有中央立法會議的“馬來亞聯邦”；建立統一的國籍制度；建議英屬殖民地檳榔嶼和馬六甲等地并人馬來亞聯邦，但新加坡作為一塊殖民地由一個單獨的總督管理（并不排除以后并人馬來亞聯邦的可能性）。為了實現這一計劃，1945年9月，英國政府派特使哈羅德·麥克邁科爾爵士與各馬來蘇丹訂立新條約。10月11日，麥克邁科爾抵達馬來亞，與馬來蘇丹們談判。由于“哈羅德爵士被極不公正地授與附加職權，可以承認或者更換在日本占領時期繼承王位的4位統治者中的任何一人，也可以承認或者更換曾經同日本人妥協的任何統治者”，談判進展順利，到12月21日，麥克邁科爾已拿到所有馬來蘇丹簽字的新條約，這些條約規定，除了伊斯蘭教事務，聯合王國掌握所有的行政管理權，這為馬來亞聯邦的建立提供了法律依據。

1946年1月22日，英國政府公布《馬來亞聯邦》白皮書，要將馬來聯邦、馬來屬邦以及馬六甲和檳榔嶼組成統一的殖民地——馬來亞聯邦，聯邦有中央政府、立法會議和行政會議等機構，英國委派總督進行統治，而把新加坡劃為獨立的直轄殖民地。“《白皮書》表明英國的意圖是，通過將所有蘇丹的獨立統治權讓渡給英王，建立一個不包括新加坡的統一的馬來亞國家，給予所有出生在新國家或此前實際居住了19年的所有人以公民權。”1946年4月1日，馬來亞聯邦正式成立，愛德華·金特就任總督。

白皮書發布及馬來亞聯邦成立后，馬來亞各方做出回應。激進的民族主義黨派馬來人國民黨和馬來亞共產黨立即提出尖銳的批評，以民族自決原則要求英國結束在馬來亞的殖民統治；以馬來蘇丹和馬來民族統一機構（即“巫統”）為代表的保守民族主義者并不反對馬來亞聯邦計劃本身，只是反對共同國籍，反對華人和印度人享有與馬來人同等的公民權；而華人和印度人并沒有給予英國人預想的支持。

在這種情況下，英國政府與巫統和蘇丹代表進行秘密談判，于1946年12月公布“馬來亞政治改革建議書”，提出以馬來亞聯合邦取代馬來亞聯邦。該方案不僅恢復了蘇丹在各邦象征性的統治權，而且修改了授予公民資格的條件，使華人和印度人難以獲得公民資格。只有出生在聯合邦并在提出申請之前的15年中在此地居住了10年，或前20年在聯合邦居住了15年，并品行良好、有足夠的馬來語或英語能力、公開宣布永久居留、接受公民權利與義務誓言的人才能夠獲得公民資格。1947年12月初，英國議會通過馬來亞聯合邦憲法。1948年1月，總督馬爾科姆·麥克唐納和各蘇丹在馬來亞聯合邦協定上簽字，2月1日，馬來亞聯合邦正式成立。

根據協定，馬來亞聯合邦政府分為中央和地方兩級，中央政府包括高級專員、聯合邦立法會議與行政會議。聯合邦立法會議是立法機關，由75名議員組成，行政會議是執行機關，立法會議和行政會議成員都由高級專員任命，高級專員相當于總督，擁有廣泛的權力，對所有事務都有最后的決定權。各邦政府及檳榔嶼、馬六甲政府包括參事會和行政會，馬來蘇丹是馬來各邦的元首，但各邦的首席部長由高級專員任命。中央政府掌管防務、內部安全、經濟與財政、勞工與移民等重要事務。至此，馬來亞成為英國統一的殖民地。

馬來亞聯合邦成立后，馬來亞共產黨領導大規模工人運動對馬來亞局勢產生了極大影響，在3個歐籍種植園園主被殺后，殖民政府在1948年6月宣布馬來亞進入“緊急狀態”，開始持續12年的“剿共”戰爭。實施“緊急狀態”后，英國開始對馬來亞政策進行調整。9月，英國殖民部東方司擬就《馬來亞未來政治與經濟發展》，系統地考慮英國未來對馬來亞的政策，首次關注馬來亞的自治問題。1949年4月，英國議會終于同意馬來亞獨立，但要經過一代人的“過渡時期”，宣布將于1955年舉行議會選舉。

1950年6月，英國殖民部在馬來亞舉行會議，專門討論馬來亞政治發展問題。英國駐東南亞大專員麥克唐納在講話中表明：“由于無法控制或幾乎無法控制的因素的影響，朝向自治的發展進程將不可避免地加速”，主張縮短過渡時期。他的觀點得到與會的馬來亞聯合邦總督亨利·格爾尼和殖民大臣格里菲斯等人的贊同。隨后，英國加快馬來亞非殖民化的進程。1951年12月后陸續舉行一些市議會選舉。1952年2月初，杰拉爾德·坦普勒抵達馬來亞，出任高級專員，宣布其直接目標就是建立一個統一的馬來亞國家。1955年如期舉行聯合邦立法會議選舉，由巫統、馬華公會和印度人國民大會黨組成的選舉聯盟獲得選舉的勝利，聯盟黨組成內部自治政府，聯盟黨領袖東姑·拉赫曼出任馬來亞聯合邦首席部長兼內政部部長。1956年1月，拉赫曼率領“自由使團”到倫敦與英國政府舉行獨立談判。在談判開始前的1月17日，拉赫曼準備了一封給殖民大臣列奧諾克斯一博伊德的信，要求在1957年8月31日獨立。1月18日上午十點半，大會正式開幕，舉行6次全體會議，到2月8日下午五點半最終完成并在協定上簽字。協定雙方同意英國與馬來亞聯邦簽訂一個防務互助條約。

1957年7月2日，馬來亞聯合邦新憲法在吉隆坡公布，根據憲法，拉赫曼被選為第一任最高元首。隨后組成了以拉赫曼為總理的馬來亞聯合邦的第一屆內閣。1957年8月31日午夜，馬來亞聯合邦首都吉隆坡舉行了盛大的獨立典禮，馬來亞聯合邦宣告在英聯邦內正式獨立。

英國在馬來亞之所以能在統一的基礎上移交權力，主要原因有以下4個方面：

第一，英國政府適時調整政策。適當地滿足馬來人的要求，是解決馬來半島統一與和平的重要措施，如果馬來人的要求得不到適當滿足，只會激化馬來人與華人及印度人之間的矛盾。對于自治的問題，在馬來亞各政黨中，只有拿督翁離開巫統后新成立的馬來亞獨立黨提出了十年內自治的目標，巫統和馬華公會等都是民族性的政黨，只關注本民族的利益，并沒有強烈的自治或獨立的要求。“雖然沒有要求獨立的強大壓力，英國已在計劃各級立法機關的選舉，為馬來亞的自治做準備。”在時局發生變化、馬來人要求盡快自治的情況下，英國適應變化并滿足了要求。

第二，促進馬來人與華人兩大民族達成妥協。在歷史上，馬來人擁有政治特權，華人則在經濟上占有一定優勢。馬來人抵制馬來亞聯邦的主要原因在于非馬來人獲得平等的公民資格會威脅到他們享有的政治特權。為了改善種族關系，麥克唐納倡導成立由各民族領導人和歐洲人社區代表組成的社區聯絡委員會，使之成為各民族相互了解與溝通的一個重要平臺。1949年9月，社區聯絡委員會發表《共同觀點》，表明各民族已經達成一定程度的一致。英國在公民資格方面對馬來人的讓步有出賣馬來亞華人的嫌疑，一些華人領袖日益關注到，華人缺乏任何可與巫統相比、在政治上可被接受的組織表達他們的心聲，英國人鼓勵成立華人政黨。1949年2月，一些富有且受過西式教育的華人在百萬富翁陳禎祿和李孝式的領導下成立了馬華公會。馬華公會章程規定其首要目的是“促進和維護馬來亞民族間的和諧”。圍剿馬來亞共產黨的戰爭主要是一場政治戰爭，馬來亞共產黨堅持武裝斗爭的目標就是結束英國在馬來亞的殖民統治。因此，對于馬來人、非共產黨華人和英國人來說，拒絕馬來亞民族解放軍要求的唯一最后的方式是走向自治和獨立，這已經是越來越清晰的目標。同時，如果馬來人與華人不能實現統一的話，英國人拒絕考慮馬來亞自治。

第三，英國采取的向自治過渡的重要舉措是建立“閣員制度”和進行自下而上的各級立法機構選舉。“閣員制度”即任命幾名馬來人和華人擔任行政會議“閣員”的職務，讓他們負責一些不太重要的事務以培養他們對政治事務的責任心和行政管理能力，為接管馬來亞政權創造更好的條件。

立法會議選舉是權力移交的重要環節，是在馬來亞確立議會民主制度的重要基礎。民族性政黨如巫統和馬華公會的獨立發展對于馬來亞的統一與政治局勢發展是不利的，印度的經歷充分顯示了這一點，只有在馬來亞成立真正代表各民族利益的政黨，英國才會允許馬來亞獨立。因此，在立法機構選舉中，英國對非民族性政黨馬來亞獨立黨給予了更多的支持，使之在1952年2月的吉隆坡市議會選舉中獲勝呼聲最高，這迫使巫統雪蘭莪邦支部與馬華公會成立臨時的選舉聯盟，并取得很大成功，只失去兩個競選席位。這一成功使巫統與馬華公會在柔佛巴魯、蔴坡和馬六甲選舉中繼續合作。1953年8月，巫統與馬華公會全國聯盟正式成立，兩黨逐漸聯合起來，對內保持各自的獨立地位和政治目標，而在決定候選人和政黨競爭一個特定席位時則聯合行動。從1952年底到1954年，巫統一馬華聯盟贏得268個市政議會席位中的226個。1955年4月，馬來亞印度人國民大會黨加入聯盟，從而實現了馬來亞種族的合作，顯現出馬來亞有希望建立一個切實可行的獨立政府。在隨后進行憲政談判中，盡管在公民身份、語言和馬來人的地位等關鍵問題上，各民族的分歧不小，但巫統和馬華公會都意識到，任何一方都不能很好地解決這些問題，雙方都要做出一些妥協，因而最終向英國人提交了聯盟的憲政建議。

最后，英國和馬來亞各方的互相妥協。英國對巫統和各馬來蘇丹做出了最大限度的妥協，將“聯邦”改為“聯合邦”，維護蘇丹的特權、各邦的特點以及馬來人的特殊權利，將總督改為高級專員，表示其權威來自蘇丹而不是英國王室。

為了鎮壓和瓦解馬來亞共產黨的武裝斗爭，“緊急事態軍事行動”指揮官哈羅德·布里格斯重新安置華人墾殖點，使它們遠離馬來亞共產黨的“人民運動”，使馬共民運分子不能得到食物、情報和人員補給。高級專員格爾尼和坦普勒在繼續實施這種隔離、打擊馬共的策略的同時，對華人實行一些安慰政策，注入較多資金于安置華人的“新村”、改善生活設施，以致于招來馬來人的不滿，認為“新村”的設施遠遠好于馬來人的“小村子”。坦普勒還給予一半以上的華人公民身份，合并戰爭委員會與執行委員會，使華人第一次進人馬來亞行政部門任職。

馬來亞聯合邦對英國的妥協讓步主要體現在倫敦憲法談判時很快就簽署了獨立協定，對英國的經濟利益和戰略利益等重要利益都給予了保證。1957年10月，馬來亞聯合邦與英國簽訂《防務與互助協定》，允許英國在馬來亞繼續保持駐軍和基地。當然，防務協定的簽訂并不完全是馬來亞聯合邦妥協的產物，在拉赫曼看來，條約的簽訂不僅不會損害獨立的馬來亞的主權，相反可以減輕人民的稅負，有利于馬來亞社會經濟的發展。

四

英國在印度、緬甸和馬來亞實行“統而撤離”政策的主要原因有兩個，第一，可以最大限度地維護英國的利益。英國更看重與殖民地國家的長期關系。在英國政府眼里，殖民地的獨立并不意味著與英國的自然聯系突然中斷，非殖民化對英國往往意味著擺脫過多的政治或軍事義務，同時在這些國家獨立后繼續保持政治影響與經濟利益。非殖民化是英國重新調整與殖民地國家關系的一個過程，英國與殖民地的經濟關系并不會因非殖民化而發生本質的變化。因此，從長遠利益出發，英國在駕馭殖民地的非殖民化進程的同時，盡力與未來的獨立國家建立良好的關系。由于冷戰的興起，英國還將非殖民化與東西方之間關系的發展聯系起來。“包括太平洋上的英聯邦成員國及東南亞國家在內的更加廣泛的西方聯盟的直接目標是阻止共產主義的擴散與對抗俄國的擴張。這個聯盟的長期目標是建立東西方之間的友好伙伴關系，并且改善東南亞與遠東的經濟、社會狀況。”

在和平統一的基礎上移交權力有助于英國與新的獨立國家之間保持良好的關系，新的獨立國家因為自身的脆弱性也希望繼續保持與英國的關系，得到英國的支持與幫助。英國在馬來亞和緬甸成功地“統而撤離”、與兩國新政府簽訂的有關協定、條約都在最大限度內保證了英國在這兩個國家的利益。如《英緬防御協定》規定，緬甸只能與英國進行軍事“合作”，英國海陸空三軍有權使用緬甸的機場和港口。在經濟方面，緬甸向英國和印度償還1億英鎊的債務。英國在緬甸的壟斷公司組織也將受到保護。英國外交部東南亞司的彼得·默里在1947年10月14日的一份備忘錄中談到英國戰前、當時和未來在緬甸的利益以及英國在緬甸的政治和戰略利益。默里說：“盡管緬甸因民族自豪的原因已經決定脫離英聯邦，但是因長期和密切的聯系及（我們希望）友好而互相滿意的權力移交條件，英國將在緬甸保持特殊的地位。盡管在最初獨立的極端反應中勢必會有些憎恨外國人，但是領袖們清楚必須有外來盟友幫助他們的國家從戰爭中恢復過來，避免被印度或中國吞并。”而分治后的印度與巴基斯坦教派沖突、邊界紛爭不斷，不僅影響了南亞次大陸的和平與安全，也影響到英國與兩國維持和發展正常的關系，對英國各種利益的維護產生了極其不利的影響。

第二，遏制共產主義勢力在東南亞和南亞的擴張。第二次世界大戰接近尾聲時，蘇聯使英國等西方國家感到了極大的壓力，也使英國不得不慎重考慮對南亞東南亞殖民地的政策。為了避免南亞和東南亞落人蘇聯影響下的共產主義之手，英國更多地與溫和的民族主義者達成妥協。如英國外交部1949年10月的一份備忘錄所言：“我們在印度、巴基斯坦、錫蘭和緬甸的政策被證明是可以保證東南亞國家即使沒有成為與蘇聯共產主義做斗爭的盟友，也至少向西方而不是向蘇聯尋求幫助的一個主要因素”。在某種程度上，這也是維護英國利益的最重要措施。