如何進行政策梳理

易世明

[摘要]政策梳理是做好審計工作的基礎，在提升“保落實、促發展、防風險”等審計實效方面發揮著越來越重要的作用。本文介紹了政策梳理的作用和主要做法。

[關鍵詞]政策梳理 作用 方法 審計實效

所謂政策梳理，就是對政策規定的系統化收集、整理、分析和正確解讀。從系統論的觀點出發，政策梳理包括輸入、處理和輸出三大流程，即在廣泛收集各類政策文件資料、加工整理的基礎上，以標準化、系統化的格式輸出梳理成果。政策梳理要注重日常積累、加強共享及不斷更新。

一、政策梳理的作用

（一）政策梳理有利于明確審計方向和目標，把握審計業務實質，提高審計預警能力

1.明確審計方向和目標。審計目標的確立，決定了審計視野和層次，影響審計的實施和質量?？茖W準確地確定審計目標，需建立在對審計對象業務特征和風險準確把握的基礎上，而對政策的梳理，是制定審計方案的基礎和首要環節。例如，2016年在開展扶貧貸款業務審計之初，由于習慣性地延用傳統的合規性審計思路和方法，給政策性很強的扶貧業務審計目標的實現造成一定影響，走了彎路。對此，審計組立即組織對黨中央、國務院和相關文件的再學習、再梳理，聚焦了“扶貧政策落實，重點看貸款是否對準精準；扶貧業務推動，重點看是否建立相應的機制模式；扶貧貸款成效，重點看資金的使用和效益”等三大重點和目標，從而抓住了當時扶貧貸款業務開展的主要矛盾和風險特征，對現場審計實施起到引領和指導作用。

2.把握審計業務實質。審計工作既要立足具體業務又要高于具體業務，要處理好“樹木”和“森林”的關系，需要對業務實質有客觀準確的把握。通過政策梳理，審計人員能夠弄清業務的源頭和初衷，進而把握業務的實質和特征。如扶貧貸款業務，審計人員通過深入學習和理解《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》等政策文件中關于“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”等“六個精準”要求，結合黨和國家領導人相關講話精神，從而明確了審計重點是把握“精準”，并不斷深化對“精準”的理解，從而掌握新的歷史階段扶貧貸款業務的主要特征和要求。

3.提高審計預警能力。習近平總書記在全國金融工作會議上指出，要主動防范化解金融風險，做到“早識別、早預警、早發現、早處置”。審計部門和人員只有不斷提升風險識別能力，對涉及重要政策和重大風險的問題及時預警，才能真正體現審計價值。政策梳理和分析，有助于準確判斷政策導向和要求，提升審計預警能力。因此，在審計實踐中應十分注重對重點、熱點業務的相關政策研究和梳理，不斷增強政策敏感性和前瞻性，在此基礎上有針對性地提示和預警相關風險。例如，結合金融機構和銀行領域存在的階段性風險，審計人員提早開展票據、同業等業務領域的政策梳理和風險分析，并將分析結果運用于專項審計和日常監督之中，通過對問題的早提示，推動相關單位的問題整改和內控完善，有效避免了重大違規事件發生，得到監管部門的認可，取得明顯成效。

（二）政策梳理有助于明確審計要點，提供審計依據，指導審計定性

1.明確審計要點。審計要點是現場審計實施的“索引”，是具體、可操作、標準化的審計“提綱”。通過政策梳理，將政策規定轉化為審計要點，可為審計人員提供很好的工作指引。從某種程度上說，政策梳理的過程就是貫徹落實政策精神、將政策精神轉化為審計行動的過程。如《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》指出，要堅持精準扶貧、精準脫貧基本方略；堅持精準發力、注重實效的原則；貧困縣財政涉農資金統籌整合使用要與脫貧成效緊密掛鉤，精確瞄準建檔立卡貧困人口，改善貧困人口生產生活條件等。據此，在審計相關領域的扶貧貸款業務時，就應該將貸款是否落實“精準”、項目選擇和貸款資金使用是否與脫貧成效掛鉤、是否做到瞄準建檔立卡貧困戶、是否解決突出問題并改善薄弱環節、資金是否真正用于建檔立卡貧困村相關基礎設施等內容作為審計要點進行重點檢查。

2.提供審計依據。審計依據和審計證據是審計結論的兩大支柱，審計實施的核心工作是圍繞審計依據和審計證據的獲取來開展。相對而言，審計依據具有先導性，直接關系現場實施的方向、重點，也影響和制約著審計取證的廣度和深度，在審計實踐中發揮著越來越重要的作用。同時，審計依據也是做好審計問題溝通、達成審計共識的關鍵。特別是扶貧等政策性業務審計中，審計發現往往具有系統性、體制性等特點，沒有制度規范的問題占有很大比例，各方認識也不盡相同。審計既要鼓勵機制創新、推動業務發展，又要防止政策執行中的偏差或梗阻、出現重大風險、損失和違規等。因此，只有通過系統、詳細的政策梳理，深刻把握政策精髓和業務實質，把審計依據準備充分、透徹，審計問題才能看得準、立得住、定性恰當，審計結論才有說服力。

3.指導審計定性。審計定性是考驗審計人員政策水平及審計能力的重要環節，也是決定審計質量和審計價值的重要因素。對于同一審計發現，由于對政策精神的理解和把握不同，審計定性往往大相徑庭。而通過政策梳理，吃透政策實質，把握政策要義，在審計問題發現和定性方面才有發言權。例如，審計中發現借款人與其分公司簽訂購銷合同支用貸款，如果僅從簽訂商務合同的合規合法性上看，該問題似乎是貸款資金支付依據問題；但是經過對貸款業務相關政策梳理分析，審計組認為，貸款資金支付不僅要把握支付依據的合規、真實和充分性，更重要的是把握貸款資金實際用途和流向，保證信貸資金安全。最終經過審計組查證，發現借款人以總分公司購銷合同的名義支用貸款，將貸款用于在他行開立銀行承兌匯票的保證金。問題提出后，被審計單位立即提前回收了全部貸款，避免了信貸風險和合規風險。

二、政策梳理的做法

一是學習掌握政策。通過政府網站、監管部門、公開報道、研究機構以及單位內部等渠道收集政策規定，深入學習消化，梳理政策脈絡，如政策出臺的背景、演變過程、前后政策的關系等，弄清政策文件的級次和邏輯關系。

二是分析政策要點。結合審計需要和重點，對政策文件內容逐章逐節逐條梳理，抓住政策關鍵詞，結合相關配套文件、政策解釋、領導講話、檢查案例等深入剖析，掌握其實質內涵。

三是提煉審計要點。把政策要點轉化為可操作的審計事項和步驟。重點關注與審計業務的相關性，特別是不同政策文件多次提及、反復強調、各項審計檢查暴露的突出問題，要作為重點加以提煉。

四是歸納整理審計要點。按照審計目標導向和問題導向，對從政策要點中提煉出的審計要點進行再加工，并按審計目標和重點進行合并、取舍、歸類、排序，最終使審計要點既全面具體，又簡明扼要、邏輯層次清晰、避免重復交叉。

五是確定審計程序和資料。審計人員在掌握政策要點和審計要點的基礎上，應結合審計理論和實務，依據要點明確審計方法、審計程序及需收集的審計資料，確定如何準確、高效地開展審計，獲取審計證據，形成審計結論。

綜上，在黨中央、國務院和監管部門強調政策措施落實，審計業務由合規性審計向政策性審計轉變，強化保落實、促發展、防風險的審計定位等背景下，政策梳理在審計中的作用和價值更加凸顯。審計部門可將政策梳理作為審計能力建設的重要內容，結合年度審計計劃、內外部關注重點和熱點，將政策梳理作為一項常規性、基礎性工作，不斷探索創新，建立健全政策梳理庫，促進提升審計人員的政策水平和業務能力，充分發揮內部審計在推動國家方針政策貫徹落實中的積極作用。