我國各省學前教育成本分擔現狀分析

顧欣蓬 盧芳 邵含清 臧曉文

摘要：根據各年《中國教育經費統計年鑒》相關數據，對我國各省學前教育成本分擔現狀進行深度分析。研究表明，我國大多數省市學前教育成本分擔呈現雙方共擔形式；我國各省學前教育財政投入呈現總體增長態勢但與其他教育階段比較投入仍不充足；中部地區學前教育財政投入規模較小。為此，我們提出了相關政策建議：構建合理的成本分擔模式，不同省市間適度調整；增加學前教育財政投入，特別是中部地區的財政經費等。

Abstract： This paper deeply analyzes the preschool education cost-sharing situation each province in our country according to China Educational Finance Statistical Yearbook. Research shows that preschool education cost-sharing presents two-side-sharing forms in most of the provinces and cities in our country； Preschool education financial input emerges overall growth in each province in our country， but compared with other education stage， the investment is still not enough； The preschool education financial investment of middle district is little. Therefore， we put forward relevant policy suggestions： building reasonable cost-sharing model and moderate adjusting between different provinces； increasing the financial investment of education， especially the financial funds of middle area， etc.

關鍵詞： 學前教育；成本分擔；財政投入

Key words： preschool education；cost sharing；financial investment

中圖分類號：G619.2 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）20-0031-03

1 我國各省政府、家庭、幼兒園和社會四方學前教育成本分擔現狀

學前教育作為一種準公共產品，其定價應遵循成本定價原則。因此，為了解決目前所面臨的學前教育收費過高等熱點問題，應從成本分擔角度對學前教育學費定價模式進行剖析。根據約翰斯通理論，成本分擔應遵循“誰收益，誰承擔”原則。我國學前教育不僅能使家庭、幼兒園從中獲益，而且能為社會和國家培養出符合時代發展的創新型人才。綜合利益獲得原則和能力支付原則，最終我們將受益主體分為四部分：政府、家庭、幼兒園和社會。

本研究以2007-2013年的《中國教育經費統計年鑒》（以下簡稱為《年鑒》）的公開數據為依據，將學前教育收入數據轉化為成本分擔數據。第一，由于政府撥款多集中于上繳的稅費，《年鑒》中涵蓋了預算內教育經費和各級政府征收用于教育的稅費，此外，目前我國企事業辦幼兒園基本是公辦和國有企業辦，《年鑒》中所涵蓋的企業辦學中的企業撥款與校辦產業和社會服務收入用于教育的經費都應納入政府分擔中，所以可以得出政府分擔比率=（預算內教育經費+各級政府征收用于教育的稅費+企業辦學中的企業撥款+校辦產業和社會服務收入用于教育的經費）/學前教育總收入；第二，家庭分擔部分主要以學雜費等形式出現[1]，統計年鑒中通常提供“事業收入”這一科目，其中主要包括學雜費，將這一項作為家庭分擔數據，即家庭分擔比率=事業收入/學前教育總收入；第三，社會分擔主要以社會捐贈、民辦學校中舉辦者投入等形式出現，《年鑒》中涵蓋社會捐贈經費、民辦學校中舉辦者投入，核定社會分擔比率=（民辦學校中舉辦者投入+社會捐贈經費）/學前教育總收入；第四，其余收入則歸至幼兒園分擔部分，即幼兒園分擔比率=其他收入/學前教育總收入。本文以政府分擔比例為依據劃分不同的成本分擔模式，其中政府占雙主體分擔比率>70%的為政府主導型，政府占雙主體分擔比率<40%的為家庭主導型，40%<政府占雙主體分擔比率<70%的劃分為雙方共擔不斷調整型。

1.1 政府主導型

這些省市在學前教育成本分方面的共同特點是：以政府支出為主、家庭支出為輔，社會分擔和幼兒園分擔較低。以西藏自治區為例（圖1），該省學前教育政府分擔比例極高，平均水平達到85%以上。除2010年，其余各年政府分擔都遠超過80%，即使最低的2010年，政府分擔比重也可達到77%。其中，政府在緩解家庭支付能力和高昂學費之間的矛盾中起到了中流砥柱的作用。

1.2 雙方共擔不斷調整型

我國大部分省市屬于雙方共擔不斷調整型，包括福建、安徽、貴州、云南、黑龍江、山西、山東、海南、江蘇、寧夏、四川、浙江、河北、江西、北京、天津、吉林、湖北、廣西等19個省市。這些省市的學前教育財政支出比例中都是政府與家庭相差不大，政府分擔與家庭分擔共同支撐起學前教育收入部分，且兩大主體的分擔比例各年有略微調整。與此同時，社會分擔和幼兒園分擔也占有很小部分的比例，政府、家庭、社會和幼兒園四主體共同承擔各省的學前教育成本。

以浙江省為代表的省市政府與家庭分擔比例近似相等，并在一定程度上有微調，社會分擔和幼兒園分擔比例仍處于較低水平（見圖2）。由圖中的數據可知該省市的政府支出和家長支出的比例都在40%的水平線上下浮動，除2010年政府支出大幅度下降以外，其余年份基本保持政府支出和家長支出持平。

1.3 家庭主導型

剩余5省學前教育成本分擔歸屬于家庭主導型，即廣東、河南、遼寧、湖南和重慶。除重慶以外，其余四省都位于我國的中東部地區，其家庭相對分擔比例在60-80%的區間范圍內。以廣東省為例，2010年以前，我國的學前教育成本分擔形式以政府主導為主，家庭分擔次輔之，社會分擔和幼兒園分擔比例較小。原因是地方政府對學前教育發展重視程度不夠高，由此也出現了媒體廣泛報道 “天價幼兒園”、“以各種名目亂收學費”等現象。在民眾強烈反應和媒體高度關注下，政府將推進學前教育的制度化改革納入改革的重要目標之一，出臺了各項政策以滿足適齡兒童的入園需求，家庭分擔比例也隨之緩慢下降。[2] 2013年廣東省家庭分擔比例仍處于較高水平，家庭占雙主體比例達到76.55%。雖然家庭支出比例在2010-2013年區間內不斷降低，但是總體降低幅度仍較少。

2 我國各省中央政府與地方政府分擔狀況

由表1中可以看出，大多數的省市以地方財政支出為主、中央財政支出為輔的各級政府分擔方式。通過比較各省市的各級財政支出比例，本文將我國省市分為兩類：第一類型是地方全額型，如內蒙古、上海、浙江、福建、江西、湖南、廣西、重慶、云南、西藏、青海和寧夏等12省市。在我國31省市與直轄市中，以上省市的學前教育財政支出全額由地方財政承擔。第二類是地方主導型，如北京、天津、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、山東、河南、湖北、廣東、海南、四川、貴州、陜西、甘肅和新疆等19省市，這些省市的地方財政支出比例遠大于中央財政支出比例，但并非全額由地方支出。其中，黑龍江、新疆和北京等4省的中央財政支出比例均超出5%，相對于其他省市而言，中央財政支出占比較大。原因是新疆幼兒園多為生產建設兵團辦園和兵團普惠性民辦幼兒園，兵團享有中央學前教育發展的專項資金；北京經濟基礎較好，幼兒園多數為大型中央企事業單位自辦幼兒園，原教育部部長袁貴仁也在十二屆全國人大四次會議開幕式中提出政府應積極支持企事業單位自辦幼兒園，并采用政府購買措施扶持幼兒園；黑龍江省擁有較多的國企辦幼兒園，直屬于中央，相應中央政府支持力度較大。

比較各省市各級財政支出可以發現大多數地方主導型省市都是由原來的地方全額型轉化而來的。以北京市為例，2007-2009年地方財政支出占比為100%，2010年后該比例逐漸有所下降（見圖3）。2010年前我國的學前教育經費投入現狀是：農村地區“人民教育人民辦”，城市地區“誰舉辦，誰投入”，但是主要的經費來源都由地方政府全額承擔。這種教育投入方式不僅使我國的幼兒家庭承受高成本的教育，而且也給地方政府造成經費上的壓力。為解決學前教育財政投入結構不合理的問題，國務院出臺《關于當前發展學前教育的若干意見》，要求各級政府應設立專項資金以多種渠道加大學前教育投入，中央政府每年也計劃增加對學前教育發展的資金撥付，這使得學前教育成本分擔在結構上發生了實質性的改變。

3 我國各省學前教育成本分擔特點分析

3.1 我國大多數省市學前教育成本分擔呈現雙方共擔形式

我國絕大多數省市學前教育成本都是由政府和家庭兩方共同承擔，家庭占比通常在40-60%的區間內，但該比值遠遠大于幼兒家庭分擔的國際平均值（25%）。西藏等七省市屬于政府主導型，政府分擔比例均在70%以上，幼兒園分擔比例極低。廣東等五省市學前教育成本分擔模式屬于家庭主導型，家庭分擔比例在60%以上，2010年以后政府分擔比例明顯偏低。總體來看，幼兒園和社會分擔比例普遍偏低，中部地區學前教育財政投入力度不足。

3.2 我國各省各級政府間成本分擔模式為“地方為主，中央為輔”的形式

2010年以前我國絕大多數省市學前教育成本幾乎由地方政府全額承擔，2010年后逐步轉化為地方政府為主、中央政府為輔的成本分擔形式，只有少數省市目前仍保持地方政府全額承擔學前教育成本模式。

4 政策建議

根據我國各省學前教育成本分擔特點及上文中提及的學前教育發展面臨的問題，我們提出如下政策建議：

一是構建合理的成本分擔模式，不同省市間適度調整。各省市學前教育成本要以政府分擔為主，家庭分擔控制在20-30%區間內，逐步向雙方乃至四方共擔性過渡。今后在學前教育資源建設方面，要以公辦園為主，政府扮演主導角色，逐漸縮小家庭分擔比例。對于經濟基礎較好的省份適當提升社會分擔和幼兒園分擔比例，對于經濟較落后的地區政府應擴大分擔比例緩解幼兒家庭的經濟負擔。

二是加大中央政府學前教育財政投入，協調好各級政府間成本分擔比例。2015年8月1日，財政部、教育部聯合出臺了《中央財政支持學前教育發展資金管理辦法》，辦法中主要展現了中央政府對于學前教育發展的責任意識，說明我國政府對于學前教育各級政府間成本分擔的改革方向已經明確。建議學前教育成本分擔在保持地方政府主導的基礎上，中央政府要扮演好“輔”的角色，保證中央政府分擔比例不低于10%的水平。此外，各級政府應加強溝通，與中央地方政府協同商議分擔比例。

三是增加學前教育財政投入，特別是中部地區的財政經費。建議各地方政府設立學前教育財政專項基金，增加教育費附加中用于學前教育的部分。上述研究還表明中部地區學前教育財政投入嚴重不足，建議中央政府未來將學前教育財政投入增加的部分給予中部省市較大的比例，協調好學前教育的公平性，不斷促進學前教育事業健康發展。

參考文獻：

[1]李萌.我國家庭學前教育成本分擔研究[J].湖南師范大學教育科學學報，2014（06）：101-107.

[2]張曾蓮，傅穎詩，馬浚洋.1996-2013年我國幼兒園學費影響因素的實證分析[J].學前教育研究，2016（04）：3-15.

[3]馬佳宏，王琴.我國學前教育成本分擔問題研究[J].教育導刊，2010（03）.