運用內部控制理念進行財政扶貧資金監管研究

趙文紅 史志華

[摘要]隨著精準扶貧工作的日益深入，發揮財政扶貧資金引領作用至關重要。本文針對扶貧領域資金問題，分析風險并運用行政事業單位內部控制理念，圍繞機構職責確定、資金監管責任劃分等提出建議，目的是從財政扶貧資金運行機制上降低貪腐發生的幾率，提高經濟效益和社會效益。

[關鍵詞]內部控制 扶貧 財政資金 監管

習近平總書記指出，要加強扶貧資金陽光化管理，加強審計監管，集中整治和查處扶貧領域的職務犯罪，從嚴懲處擠占挪用等行為。李克強總理強調，要嚴格資金監督管理，抓緊健全制度安排，確保扶貧資金在陽光下運行、真正用在扶貧開發上。

1當前財政扶貧資金流轉環節的主要風險

1.1從內控角度分析精準扶貧領域存在的問題

扶貧工作作為一項迫切需要高質量完成的系統工程，有財政、民政、扶貧辦等眾多的政府部門及人員參與，涉及專項扶貧、支持農村專項貧困地區發展生產、改善扶貧對象生產生活條件、醫療衛生事業、社會保障事業等多類綜合財政扶貧資金（以下簡稱扶貧資金），扶貧項目不勝枚舉。

政府多部門因各自職能、資金類別及投向的差異，項目選擇缺乏相關性、可持續性和社會效益的綜合考慮，與脫貧實際需求有較大差距，部門、項目間統籌整合執行難度大。由于缺乏有效的統籌、協調、溝通機制，各部門在資金管理和使用方面都從本部門利益出發，各行其是，缺少通盤考慮、統籌安排，造成了扶貧資金管理上的混亂，影響資金效益的發揮。

縣、鄉作為扶貧攻堅的橋頭堡，扶貧機構不健全、職責不明，監管體系缺位，多地出現扶貧項目申報“一言堂”、資金管理使用隨意性大，部門領導脫離扶貧項目、干預資金流向等挪用、截留違法違紀現象。

1.2存在的主要風險

自1987年財政部頒布《支持經濟不發達地區發展資金管理辦法》起，國務院、財政部等各部委為規范扶貧資金的分配、使用、管理、檢查、監督，先后出臺、修訂了系列管理辦法。但在資金運行過程中仍有以下風險發生：

第一，部門各自為政、權力分散，缺乏有效的統籌、協作機制，導致扶貧領域各環節出現爭權奪利，推諉或不作為現象，資金浪費嚴重。

第二，財政、扶貧辦、紀檢、審計等分別承擔著扶貧資金的預算、撥付、監管、項目立項、審批、執紀問責等職能，部門本身還要承擔政府安排的扶貧任務，在項目選擇、資金使用監管方面風險加大。

第三，資金下撥到縣、鄉后就不再下沉，部分地區資金如何開支、項目由誰建設實施，均由縣鄉級領導做主，“一言堂”危害嚴重。

第四，項目主管部門歸口負責審核工作，因對實際發生業務不了解，對報賬憑據虛開發票、虛列支出項目、虛報支出數字、進度等不察，資金違法違紀使用被忽略。

第五，對于應納入政府采購的項目，缺乏采購計劃，存在采購需求不真實、不準確，采購單位和供應商之間串通舞弊、化整為零或以其他方式規避公開招標采購的現象。存量資產損失浪費嚴重，購置盲目、隨意等問題較多。在建設項目管理、合同管理方面，基層單位缺乏相關專業人才，風險意識淡薄，沒有建立歸口管理制度，造成審核審批程序不嚴密，存在截留、擠占、挪用、套取建設項目資金、合同履行情況監控不到位等問題。

第五，目前居留在貧困地區的人口多為老弱病殘，對國家的政策了解、熟悉的人口較少，受困群眾是否真正享受到國家扶貧舉措帶來的實惠，目前沒有辦法通過相關反饋渠道實時掌握，各層級的相關監管機構派人到實地進行訪談，成本大且無法全面實施。

2利用內部控制理念設計相關部門職責

對于扶貧領域的貪腐行為，專家普遍認為要加強干部思想教育，提高黨性修養；增加扶貧款項公開透明力度；加大走村串戶走訪、項目現場查訪等督查力度等。不否認這些做法的有效性，但防患于未然、扎緊制度的籠子，才是降低扶貧領域風險的關鍵做法。扶貧工作牽涉到政府多部門，必須建立有效的組織協調機構，明確各部門的職責。

2.1各級扶貧辦

建議將扶貧辦作為扶貧工作的總指揮，避免政、令、聲出多門。其主要職責：

第一，編制本地區脫貧規劃，并與國家、上級部門的脫貧規劃、脫貧工作相銜接。對納入統籌整合使用范圍的財政涉農資金，應在扶貧縣政府領導下，以縣扶貧辦為牽頭部門，圍繞脫貧目標導向和突出問題，以規劃引領投入，充分發揮貼近脫貧攻堅一線、管理信息充分的優勢，區分輕重緩急，確定重點扶貧項目和建設任務，統籌安排相關涉農資金。

第二，打破“制度”孤島。由扶貧辦將與扶貧工作相關的各類法律、法規、指令性和指導性政策、措施、管理制度等及時進行分類、整理，建立門戶網站、政策平臺并開放，便于使用者參閱、研究。利用微信、短信的方式，發送至貧困地區、人口，實現政務公開、信息對稱。

第三，確定對口項目。應結合各地實際，建立將產業發展、教育、健康、科技、生態保護、轉移就業等各方式產生的針對性地項目庫，項目要按照受益區域、人口數量、資金需求量、輕重緩急程度、社會效益和生態效益等進行排序，實行動態管理，保證資金精準投放、精準使用。項目信息可利用政府網站平臺向社會公開，減少實地考察或盲目選擇項目的成本，避免重復建設。

第四，建立部門會商機制。扶貧部門在各自職能范圍內，會選擇一定的項目作為扶貧切入點，難免會出現重復立項、取輕避重、拉關系跑項目爭資金、需要其它部門協調配合等情況發生，這就需要扶貧辦牽頭的部門間會商機制發揮作用。結合扶貧任務，主要研究確定項目、資金分配與投放、政府采購、項目建設、后期管理、資金監管問題，會商最終結果由扶貧辦確定，各部門簽字，完成立項審批、資金分配并解決扶貧工作中需要協調相關部門的問題。

第五，建立績效考核指標體系并負責進行考核。應負責根據貧困區域具體情況建立績效考核指標體系，指標要涵蓋事前事中事后三環節，圍繞項目建設實施、資金安全及時投放和使用等多內容，運用定性定量分析，邀請社會各界別專家進行考核。

第六，制定信息公開制度。利用政府平臺等訊息傳遞渠道進行扶貧政策公開、項目公開、項目評審結果公開、政府采購公開、資金分配公開、預算公開、資金使用情況公開、項目實施進度公開、存在問題公開、依法追究公開等，接受監督、陽光扶貧。

2.2各級財政部門

財政部門的工作將扶貧資金及時、精準投放并監管。對于已經到位的扶貧資金，財政部門的職責：

第一，要在貫徹中央扶貧政策的基礎上，針對各地實際，明確制定本地區扶貧資金的使用原則、投入方式、報賬程序、資金合法合規使用的監督管理與資金績效考核制度體系。

第二，建立與扶貧辦間的長效穩定的協作機制，將扶貧資金預算、管理、監督工作與扶貧辦協調配合，嚴格落實資金到項目的規定，確保無審批項目不撥付資金的政策落實。

第三，要完善扶貧資金使用審批流程。嚴格做到專款專用，強化扶貧資金績效全過程管理，定期開展績效目標監控及資金使用績效評價。

第四，切實加強預算執行管理，及時清理盤活結轉結余資金，強化與資金管理使用部門的溝通，督促加快扶貧資金支出進度，統籌協調資金撥付和項目管理、實施，避免財政資金閑置沉淀。

2.3各扶貧任務承擔單位

首先，由縣級以上政府及各部門選派人員到基層政府、部門掛職，專門進行工作指導，主要負責機構建設、人員培訓、工作任務分解及落實，解決基層專業知識缺乏、人情交錯問題，并對口支援縣鄉部門，完成項目的建設與實施。

其次，項目主管部門把項目的建設實施納入部門工作總計劃進行安排部署，依照《行政事業單位內部控制規范》對項目實施的整個過程依法依規進行控制。選擇降低風險、分擔風險的應對策略，運用不相容崗位相互分離、內部授權審批控制、歸口管理、預算控制、財產保護控制及信息內部公開等方法控制風險。

最后，嚴格會計控制和表單控制。各扶貧部門按項目實施涉及經濟活動的業務流程，設計各環節的表單和票據，要求相關工作人員按照規定填制、審核、歸檔、保管。

2.4各類執紀部門

各級政府要建立多元化事前、事中、事后監審體系。各級審計、監察、紀檢等部門要加大對貧困縣的審計和監督檢查力度；充實縣鄉兩級財政監督檢查力量，通過專職監督檢查機構、專人負責扶貧資金監管工作，強化扶貧資金一線監管。必要時引入第三方獨立監督。

3按照內部控制思想分解部門的資金監管任務

扶貧辦。把握不同階段扶貧資金使用方向，合理分配資金；做到資金預算與項目匹配；建立項目庫，減少調研成本；嚴格立項審核，加大會商，減少重復低水平建設，發揮有限資金的經濟效益；嚴格進行項目驗收、督促后期管理、績效考核，保證項目資金發揮長效作用。

財政部門。根據各級扶貧辦的項目資金分配情況安排預算；對到賬資金進行專戶管理；按照報賬制的相關規定，依照程序及時進行資金審核及撥付；設置專門機構，專人進行預算執行進度檢查；發揮財政資金項目投入數據庫的作用，合理安排、調度資金量；健全問題線索排查及責任追究機制，嚴肅查處扶貧資金管理使用中的違法違規問題；進行中末期資金使用績效考核。

扶貧單位。申請立項要符合單位實際能力，避免資金浪費；無論是否由本單位直接進行項目建設與實施，都要安排專崗專人跟進，尤其要熟悉縣鄉報賬制的相關流程，對各類憑據的真實性、合法性了然于胸，保證資金的使用符合國家法律法規，符合項目開展的實際情況；各級扶貧單位要加強對選派的駐村人員的培訓、監督與管理，使之有效行使職權，督促貫徹落實聯合貧困村村委、村民，確保扶貧個人資金、扶貧項目資金聯簽聯審的“四聯簽”確認制度。加強會計人員的業務培訓，有效識別各類憑據風險，嚴控資金使用方向及額度，減少違法違紀。

執紀部門。按照國家的相關法律法規，加強事中執紀力度，保證資金使用軌道不偏，減少損失浪費、違紀違規；充分利用事中、事后執紀結果，嚴肅問責，發揮警示作用。

扶貧刻不容緩，扶貧領域的貪腐防控需要各級政府及參與扶貧的部門、人員，在扶貧工作全過程，分事行權、分崗設權、分級授權，違法違紀行為時刻受到制衡，才能達到減少犯罪行為，提高扶貧效果的目的。

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作者簡介：趙文紅，女，張家口學院教授，主要研究方向為會計學，行政事業單位內部控制；史志華，女，張家口學院講師，主要研究方向為財會教學。