公安派出所偵查監督中的問題與對策

摘 要 公安派出所是我國最基層的刑事執法單元，從實踐中派出所刑事案件偵查活動中來看，違規、違法辦案的情形仍然存在。其中不遵循比例原則，濫用、錯用強制措施侵犯了犯罪嫌疑人的基本人權，引起社會的強烈關注。人民檢察院依法對公安派出所偵查活動進行監督，卻受制于人力、法律保障、制度不完善的問題，無法全面有效監督偵查活動。為適應以審判為中心的訴訟制度改革，保障犯罪嫌疑人的合法權利，本文建議加強立法保障檢察機關剛性監督，完善雙向監督機制并保證強制措施信息的互通。

關鍵詞 偵查監督 派出所 強制措施 比例原則

作者簡介：肖沖，中南財經政法大學刑事司法學院。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.281

檢察機關等司法實務部門對于刑事偵查活動監督乃至派出所刑事偵查活動監督，自上個世紀已有跡可循。國家自2000年開始逐步對其加大了重視，2000年最高檢正式將“審查逮捕部門”更名為“偵查監督部門”，賦予其全新的“三項職責，八大任務”，其中“三項職責”是指審查逮捕、刑事立案監督和偵查活動監督。 2010年，最高人民檢察院就完善刑事立案與偵查活動監督、偵查措施監督以及審查起訴階段的訊問監督等刑事活動起草了“四項改革規定”，旨在加強檢察偵查監督制度建設，改變監偵科單打獨斗現狀，增強檢察機關內部各部門監督合力。2015年至今，最高人民檢察院先后在各派出所開設了檢察機關駐派點，實行駐派制度。2017年要求在全國范圍內全面推進派出所偵查監督活動。

近年來，學界多次強調加強對公安派出所偵查活動的監督，普遍來說公安派出所的刑事偵查活動理應是檢察監督的重要內容已經成為共識。派出所在刑事偵查體系中的地位越來越重要，多項實證研究指出其刑事偵查活動還存在諸多問題，一方面是證據意識薄弱、辦案不夠規范等法律層面問題，另一方面是刑訊逼供、徇私枉法等違法行為仍然屢禁不止，嚴重影響了偵查職能的發揮，研究還指出短時間內還難以改變。實務部門人員針對派出所的刑事活動偵查提出了較多監督模式并進行了探索，卻鮮有人將多種模式進行歸納和分析，因此筆者以強制措施的監督為接入點，結合派出所的特點和域外經驗進行研究，對比歸納多種監督模式，以掃除派出所偵查監督運作機制的障礙。

一、 派出所偵查監督的現狀

（一）派出所偵查監督的迫切需求

公安派出所直接面對人民群眾進行一線執法服務，同時也是開展刑事偵查、打擊刑事犯罪活動中最前沿的執法機構。《公安派出所正規化建設規范》第2條第6項規定，公安派出所辦理轄區內發生的因果關系明顯、案情簡單、一般無需專業偵查手段和跨縣、市進行偵查的刑事案件，并協助偵查部門偵破其他案件。實際上派出所參與包括侵財犯罪、侵犯生命權犯罪甚至是涉毒犯罪案件的偵查。我國法律法規賦予了偵查機關較為自由偵查權，在提高打擊犯罪效率的同時，也出現了如湖北佘祥林案、河南趙作海案等一系列惡性案件以及當前社會爭議強烈的“鴻茅藥酒事件”被公諸報端之后，公安機關在人民群眾中的形象受到從未有過的挑戰。而這些案件往往是從公安派出所立案并展開偵查，人民群眾對于司法公正的迫切需求不言而喻，在當今人權保障潮流席卷下， 落實人權保障、杜絕冤假錯案的呼聲日益高漲。

（二）多種偵查監督模式的探索

早在2014年黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提到了“建立重心下移、力量下沉的法治工作機制”。2017年3月29日最高人民檢察院要求各級檢察院因地制宜，全面開展對公安派出所刑事偵查活動監督工作以來 ，全國多地檢察機關聯合公安機關開展了多處試點，探索了多種偵查監督模式。綜合新聞報道和公開文獻，筆者大致將其歸納為三種模式：一是設立駐派出所檢察室；二是不定期巡查；三是在縣區公安局設置鎮街（社區）檢察室。從筆者統計武漢地區部分駐派出所檢察室情況可以看出，各種偵查監督模式都沒有完全固定規范，其工作制度都是由各地機關自行研究決定，所取得的成效也有所差異。

表1：武漢部分地區“駐所檢察”制度實施情況統計

（三）派出所偵查監督的范圍和職能

1.派出所偵查監督的范圍

廣義上的派出所偵查監督是指對派出所偵查人員的刑事立案活動和偵查活動的監督，其監督主體為法律監督機關人民檢察院。《公安派出所正規化建設規范》中指出派出所應承擔辦理治安案件、辦理刑事案件、管理實有人口、預防治安災害事故等九項主要職責。因此偵查監督是對派出所的部分活動進行監督，也有學者曾經建議對派出所監督的范圍擴大，將“可能涉嫌犯罪的“治安案件”、取保候審和監視居住的執行、剝奪政治權利等刑罰的執行，以及公安派出所人員的瀆職等職務犯罪行為”納入監督之中 。此類建議始終停留在學術討論階段，司法實務中人民檢察院仍然僅對刑事偵查活動進行監督。并且其刑事偵查活動僅限于派出所有管轄權的刑事案件。

2. 派出所偵查監督主要職能

筆者將偵查活動大致分為刑事立案、偵查措施和強制措施三個方面。刑事立案是偵查活動和廣義刑事訴訟的起點，偵查措施也被稱為偵查行為，通說觀點認為偵查措施是偵查機關對犯罪的調查行為，包括搜查、扣押、監聽、詢問、訊問等行為。強制措施的客體是犯罪嫌疑人的人身自由，因此偵查人員使用偵查措施和強制措施是同時進行的。以上均為偵查監督的對象，偵查監督人員的主要職能是對具體偵查活動進行審查，實行監督。

二、強制措施偵查監督中存在的幾點問題

我國刑事訴訟中的強制措施則是指公安機關、人民檢察院和人民法院在刑事訴訟過程中，為了保證訴訟的順利進行，依法對犯罪嫌疑人、被告人以及現行犯采取的在一定期限內暫時限制或者剝奪其人身自由的法定強制方法 。此處僅指由公安派出所實施的刑事強制措施。《刑事訴訟法》規定了五種強制措施，包括拘傳、取保候審、監視居住、拘留和逮捕。學界對于強制措施的概念仍存在爭議，有學者認為廣義的強制措施包括對財產和隱私的強制措施，本文對此不做研究。

（一） 偵查人員適用強制措施的問題

1.法制程序混亂

強制措施的適用必須合理、合法，符合比例原則，然而偵查人員因為種種原因錯用強制、濫用強制措施的情況仍然存在。如基層警務人員常常將《治安管理處罰法》中的治安傳喚、盤問留置等行政行為和刑事偵查中的傳喚相混淆。因為治安案件中對于傳喚和留置盤問的啟動要求較低，并且可以進行口頭傳喚，由于采用這樣的行政措施可以避免填寫《拘傳證》、報負責人審批，并且最高可以延長至48小時，因此口頭傳喚被普遍應用于基層警務中，甚至偵查人員明知案件性質為刑事案件后依然選擇使用口頭傳喚。據統計，某公安機關在偵查的302件案件中，有283件采用了留置盤問，占全部案件的93%，其中作出延長繼續留置盤問的又占了絕大多數。 同時，由于執法信息的不對稱，檢察機關無法動態監督此類行為，濫用拘傳的行為在刑事案件卷宗中也不會得以體現。此外，類似的刑事拘留延期、羈押延期比例過高問題都是法制程序混亂的表現。

2.法律理解偏差

強制措施是在一定期限、一定場所暫時對犯罪嫌疑人的人身自由的限制，法律同時強調對其基本人權的保障。現行法律對基本人權的規定較為模糊，如《刑事訴訟法》規定拘傳需要“保證犯罪嫌疑人的飲食和必要休息時間”，其中如何界定“必要休息時間”的長短存在不同的認識，有學者持“主觀論”認為必要與否取決于犯罪嫌疑人的自身狀態 ，有學者認為偵查人員應通過犯罪嫌疑人的生理特征來決定是否休息。法律、司法解釋和部門規章已有明確規定的應嚴格執行，除此之外，對“流竄作案”、“無固定住所”一些關鍵語句的理解和界定，在空白之處給予了偵查人員發揮空間，同時也帶來了隱患。

3.不適用權的濫用

偵查人員有決定對犯罪嫌疑人適用強制措施的權利，也有決定不適用的權利。公眾一般關注犯罪嫌疑人是否被不合理適用強制程序，對于以“作為”方式發生的行為進行制約尚有跡可循。違反比例原則不適用強制措施總體來說難以監督，尤其是針對擁有社會地位的犯罪嫌疑人，以“不作為”方式濫用職權具有隱蔽性，容易滋生腐敗。

4.內部監督效果有限

五種法定強制措施中，僅僅逮捕需要提請檢察機關的批準，拘傳、監視居住、拘留和取保候審只需在公安派出所內部自行決定或呈請上級決定。而“當權力的行使不受制約時，它易于引起緊張磨擦和倉促的變化。此外， 在權力的行使不受限制的社會制度中， 往往會出現社會上的強者壓迫或剝削社會仁的弱者的傾向。” 從法理學的角度可以知曉內部監督效果十分有限，實證調查以刑事拘留延長時間為例對此做出了應證，在不違反法律最高拘留期限30天的前提下，某直轄市337名被調查者平均拘留天數延長至28.5天 ，遠遠高于正常水平。

（二）事后審查監督和案多人少

我國檢察機關對派出所刑事強制措施的監督大多集中于批準逮捕階段，此時偵查活動已經臨近終結。原因在于：一是派出所多以鄉鎮、街道劃分管轄范圍，派出所的數量遠遠大于基層人民檢察院的數量；二是檢察機關對于事前的介入并無充分的法律依據，《刑事訴訟法》第八條規定“人民檢察院依法對刑事訴訟實行法律監督”，這樣的規定過于籠統。《人民檢察組織法》第五條第三款規定“對于公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對于公安機關的偵查活動是否合法，實行監督。”當然，在改革的推進下，如表2所示，許多檢察機關主動提前介入偵查活動的監督。筆者將其分為“審查式”和“參與式”的派出所偵查監督，“審查式”的監督方式主要針對案件材料等有關信息進行監督，而“參與式”的監督方式更強調監督人員參與到實際案件的辦理方式中。

（三）柔性監督難以轉為剛性監督

人民檢察院的檢察權包括起訴權、偵查監督權，在背負了監督的權力的同時也擁有起訴的權利《刑事訴訟法》第七條規定“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執行法律。”立法者的意圖規定配合和監督是并存的，可是實際情況重配合，輕監督。主觀層面上，派出所偵查人員和檢察人員追求較高的工作效率，忽視監督職能。客觀層面上，檢察機關的監督權利尚屬柔性監督，無法剛性制約偵查人員適用強制措施。

表2：各地檢察機關介入方式及做法

檢察機關是我國的法律監督機關，進行對公安派出所的偵查監督工作。檢察機關進行偵查監督主要采取的工作措施包括發出檢察意見、提出違法意見以及發出書面糾正書等，對于檢察機關履職的相關剛性保障措施，卻沒有明確的規定。部分偵查人員錯用強制措施但不構成犯罪，對檢察建議和糾正違法意見我行我素，導致偵查監督工作無法順利開展。實踐中，檢察機關一般會協調紀檢監察機關處理，或報請上級機關甚至黨委解決問題，這樣對警檢關系會造成不良影響，客觀上制約了偵查監督的效率。

（四） 偵查監督職能的歸屬

至今，關于派出所偵查人員強制措施的監督職能的歸屬問題尚無明文規定，偵查監督部門應對派出所的刑事案件進行審查批捕。隨著庭審實質化的改革，公訴部門對于證據和法定程序的嚴格程度高于以前，公訴部門也希望對偵查活動進行監督確保庭審的順利進行。因此兩個部門都有事中介入案件的職責，各地相繼出臺試行的辦法，針對具體的偵查強制措施的監督尚無統一規范。在實踐中，審查起訴部門和偵查監督部門均承擔了對于強制措施的監督職能。當前大部分對派出所的監督由偵查監督部門負責，也有混合制進行監督，如江蘇省鹽城市亭湖區檢察院建立“2譞”制度，與該區公安分局召開協調會，就設立駐公安派出所檢察室達成一致意見，實行“2譞”制度，在四家派出所設立檢察室，分別從偵監、公訴抽調兩名檢察官駐點辦公，實行駐點檢察官責任制，分片包干相應區域，對未設立辦公室的派出所定期進行巡訪。

三、域外針對人身強制措施監督經驗的借鑒

（一）英美法系

英美法系采用司法審查制度對執法機關的強制措施進行制約，法官簽署令狀（writ）執法機關才能對犯罪嫌疑人采取強制措施。令狀在某種意義上和我國公安機關簽發的拘留證有著相似的作用，但簽發人分別是第三方法官和公安機關上級領導。

司法審查制度和英美法系逮捕前置主義密不可分，我國刑事訴訟中“逮捕”意味著偵查程序的終結，而英美法系的“逮捕”（arrest）則是偵查程序的開端，犯罪嫌疑人的人身自由被短期剝奪后，可以聘請律師或被指派律師和檢察官進行辯論強制措施的適用，再由治安法官作出判斷。此時法官充當第三方監督者的角色，幾乎可以視作“事前審查”的強措施監督制度。但司法審查和我國的參與式監督都存在司法資源稀缺的問題，以美國為例，司法審查的運作建立在龐大的律師數量和治安法官數量上，據全美律師協會（ABA）2014年度統計，美國現在擁有執業執照的律師高達 128 萬人，而中國律師數量2018年才剛剛突破30萬人，人均擁有律師數量相差幾十倍之多。因此照搬英美國家的司法令狀制度不符合我國基本國情，需要根據本土資源進行有選擇性的借鑒。

（二）大陸法系

大陸法系采用“靜態控制”和“動態控制”相結合的方式對強制措施進行監督 ，以德國為例：“靜態控制”指針對強制措施的決定、適用、期限、場所以及違反法律的后果進行嚴格的規定，“動態控制”指借鑒司法令狀制度進行審查，雖不經過律師的辯護，但也是通過第三方法院的事前審查。

大陸法系和英美法系都將司法審查作為強制措施監督的重要組成部分，相同點在于審查監督主體為法院，不同點在于有的國家采取雙方抗衡后法官裁決的方式，也有國家采取法官裁決后司法救濟的方式。

四、加強派出所強制措施監督的建議

（一）加強立法保障監督

以當前的立法活動中對于檢察機關的法律監督保障亟待增強，一方面立法活動傾向于對偵查機關的行為準則做出規范，而忽視了規定違反檢察機關決定的后果；另一方面針對偵查監督的法律規定大都是司法解釋，或是地方機關雙向達成的書面辦法甚至口頭協議，遠不如法律更為有效。有關法律的內容和位階將直接決定著偵查監督

對比第十三屆全國人大通過的《中華人民共和國監察法》，《監察法》對于國家監察委員會的監督職能提供了強有力的法律保證，第三十九條第三款明文規定“立案調查決定應當向被調查人宣布，并通報相關組織。涉嫌嚴重職務違法或者職務犯罪的，應當通知被調查人家屬，并向社會公開發布。”其中連用了兩個“應當”強調了監察行為的剛性；第六十二條“有關單位拒不執行監察機關作出的處理決定，或者無正當理由拒不采納監察建議的，由其主管部門、上級機關責令改正，對單位給予通報批評；對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理。”明確規定違反監察機關決定的后果，立法層面給予了“剛性監察”的可能性。隨著監察體制的改革，檢察機關在失去自偵權的情況下更需要法律層面的保障。

（二）由單向監督轉向雙向監督

我國對于偵查強制措施的監督從內外劃分，分為以公安機關上下級間的內部監督和檢察機關的外部法律監督，總體來說均為單向的監督機制。缺少強制措施被適用者，犯罪嫌疑人的監督，公安派出所和檢察機關都面臨“案多人少”的困境，單單依靠檢察人員的法律監督會一定程度上制約司法工作的效率。縱觀全國，全國各地進行“檢察官進駐派出所”的試點，為針對重點地區的部分進駐，未駐派檢察官的派出所占絕大多數，那么僅依靠檢察機關的參與、審查和監督難以達到大幅度的覆蓋率。

筆者認為，依照我國國情，現借鑒英美國家對于人身強制措施的司法令狀制度暫時難以實現。增強雙向監督，疏通司法救濟的渠道有法律依據并且容易實現，從而發揮被強制者的主觀監督作用。司法救濟其內涵終究是以犯罪嫌疑人的權利制約派出所偵查人員的權利。要想疏通強制措施的司法救濟程序，應該做到第一，保障犯罪嫌疑人在偵查階段會見律師的權利，《程序規定》指出犯罪嫌疑人在第一次被訊問或強制措施開始之后有權聘請律師，但派出所偵查人員不應有意阻撓偵查階段介入的律師；第二，檢察機關收到律師或其親屬的救濟請求后應迅速主動介入案件，進行全面監督；第三，偵查監督人員應在第一時間通知請求人處理結果和原因。

（三）保證強制措施信息的線上互通

“審查式”的監督方法和“參與式”的監督方法各有其優勢和不足之處。“審查式”指監督人員對紙質、電子材料的審查速度較快，節約時間精力，但是書面材料無法還原強制措施和案件的細節，容易遺漏信息；“參與式”監督偏向監督者直接參與到案件中，如參加案情分析會、實地走訪、查詢卷宗臺賬等，需要監督人員耗費較大精力，但是監督的深度和廣度優于審查式的監督。通常檢察機關采用混合兩種方法進行監督，而針對派出所的強制措施這方面，因為幾乎所有的刑事案件都需適用強制措施，派出所管轄普通、輕微刑事案件，所以筆者更傾向于“審查式”的監督方式。

那么為了提高效率，節省司法資源，大部分試點地區均運用互聯網技術進行信息共享，如武漢漢陽區人民檢察院積極開展偵查監督平臺案件錄入工作，錄入違法信息。案件信息的交互仍然要遵循一定規則，應包括完整的案卷卷宗（包括了強制措施的決定書等）甚至是基本案情的分析和說明，可以以書面文字或表格的方式呈現。簡言之，檢察機關應當聽取偵查人員對強制措施的報告，并從中尋找違法線索，發揮法律監督的職責。

注釋：

徐日丹.今年底前全面鋪開對公安派出所刑事偵查活動監督工作.檢察日報.2017-03-30（001）.

截止2017年12月1日，筆者檢索武漢市各區人民檢察院官方網站新聞，整理此表格。

宋英輝.完善對公安派出所刑事偵查監督機制.檢察日報.2015-06-22（003）.

卞建林.我國刑事強制措施的功能回歸與制度完善.中國法學.2011（6）.23-31.

陳衛東.刑事訴訟法實施問題調研報告.北京：方正出版社.2001.11.

王振虎、卞昊.對“必要的休息時間”的理解.黑河學刊.2013（12）.74-75.

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侯曉焱、劉秀仿.關于刑事拘留期限延長的實證分析——兼談刑事訴訟法第六十九條的適用與完善.人民檢察.2005（22）.47-50.（中國知網）.

表中內容均摘錄于最高人民檢察院官網http：//www.spp.gov.cn/ ，截止至2018年4月1日。

鞏富文.中國偵查監督制度研究.北京：法律出版社.2015.275.