試論我國學前教育立法的幾個問題

【摘要】進行學前教育立法是完善我國教育法律體系的必然選擇。近些年來頻繁發生在學前教育機構的虐童事件反映出了學前教育過程存在的諸多法治問題。由于我國目前缺乏有關規制學前教育的法律法規，因此無法從法律上來明確規范學前教育過程中各種社會主體的權利及其義務，從而導致學前教育過程中亂象百出，使得接受教育的幼兒權利得不到有效保護。依法治理我國的學前教育，保障學前教育教學及幼兒學生的權利已經迫在眉睫，所以制定有關學前教育的法律尤為重要。

【關鍵詞】教育立法 學前教育 立法調整范圍

【中圖分類號】D90-059 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2018）22-0004-02

幼兒在幼兒園或托兒機構等學前教育機構接受教育的過程中，因其自身年齡及認知水平的原因，出現其權利被侵害狀況是在所難免的。但是，如果學前教育機構及其相關社會主體能夠嚴格依法履行各自的法律權利和義務，就可以最大限度的達到保護各自權利的目的。近年發生在學前教育機構的一系列侵害幼兒學生的事故說明，無法可依是導致事件發生最為重要的因素。為了做到有法可依，當前制定有關學前教育的基本法已經刻不容緩。

一、我國學前教育過程中存在的教育法治問題

由于人們對教育的重視，早早就會讓自己的孩子進入學校接受教育，同時讓孩子接受學前教育還可以一定程度的減輕家長看護孩子的壓力，從而獲得更多的工作時間。因此，當前學前教育的需求量自然就很大，但是能提供學前教育的機構或組織發展卻跟不上時代發展。

以教育部2017年公布的2016年全國教育事業發展統計公報涉及學前教育的數據來看，2016年全國共有幼兒園23.98萬所，入園兒童1922.09萬人，其中在園兒童4413.86萬人，教師共249.88萬人。學前教育毛入園率達到77.4%。[1] 這說明了國家對學前教育機構的投入仍然嚴重不足，也反映了幼兒入園難的社會問題。另外，依據2016年《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》統計監測報告，2016年全國財政性教育經費中學前教育經費占比為4.2%，全國城市公辦幼兒園1.74萬所，農村公辦幼兒園6.82萬所。[2] 這說明當前民辦學前教育機構成為了國家學前教育的主力軍。但是這也表明民辦學前教育機構相當于公辦來說，因為資金和人員投入的問題，再加上一定利益上的競爭和無明確法律法規給予規制，使得幼兒進行學習與生活的環境無法得到有效保障。

（一）有關學前教育規制的法律法規缺失問題

我國當前沒有專門規范學前教育機構這一法人主體的專門法律，除了幾個部門規章外，很難再找到其他相關的法律法規。因此，這不但涉及學前教育的法律缺位，而且連行政規章也明顯不足。正因為沒有一部專門的法律來明確學前教育及其運行的法律地位和有關主體的責任，學前教育最多就只能依靠各行政部門來進行監管。但是法治社會強調依法行政，在沒有法律可依的情況下，這行政監管顯然難以做到合法有效。

在興辦學前教育、實施學前教育教學與管理、學前教育教育管理人員的資格等方面，用法治思維和法治方式來規范和管理學前教育已經刻不容緩。有關立法不但不能缺位，而且這些立法還須做到科學立法，民主立法，與我國的法律體系保持一致，注重其實效性。如何解決學前教育機構與幼兒及其監護人之間的法律關系問題，是學前教育立法必須解決的問題。

（二）學前教育各有關社會主體間的法律關系問題

學前教育建設發展過程中，有關社會各主體包括國家、社會組織及團體、社會個人等出資興辦幼兒園或托兒所等學前教育機構，從法律上就應當明確其所享有的權利和承擔的義務。對于從事學前教育和管理的專業教育人員，其從業資質，考核要求及職業倫理要求等也需要在法律法規上得以明確規范。另外，有關幼兒在學前教育機構接受看護和教育的過程中其安全如何保障，學前機構如果對幼兒造成權利侵害如何承擔責任，這些被廣為關注的社會問題也需要得到明確法律的規制。

從我國《教育法》、《義務教育法》、《未成年人保護法》、《民辦教育促進法》等的法律規定來看，無論公辦或是民辦學前教育機構都是具有獨立法人資格的學校。在法律上具有獨立法人資格，獨立享有民事權利和承擔民事義務的能力。而且這樣的法人是公益性法人，不得以盈利為目的。因此，如果學前教育機構給幼兒的權利實施了侵害，如何承擔相應法律責任也必須進行明確規制。另外，學前教育機構在依法成立并實施教育教學的過程中還須接受國家的行政監管，教育工作人員應當具備教師資格，教育機構具有保障幼兒人身安全的責任和義務。這些法律關系通過學校對學生的教育和管理內容來看，學前教育學校與在校學生之間的法律關系還應是一種雙重關系，即部分民事法律關系與部分行政法律關系。[3]

二、制定學前教育法的必要性與可行性

運用法治框架下的社會治理方法，有針對性地制定學前教育立法，不但可以有效保障幼兒入園接受教育，還可以有效地預防和減少幼兒傷害事故的發生，這是十分必要的，具有立法的緊迫性。制定學前教育法是完善我國教育社會治理體系的需要。我國有關義務教育、中等教育及高等教育已有較為完善的法律制度，但唯獨沒有關于學前教育的法律法規，即使有一些相關問題也僅僅是參照現有法律法規，行政法規規章上僅有《幼兒園管理條例》和《幼兒園工作規程》等規定，這使得我國的學前教育法律體系在整個教育法體系上為其短板，使得整個教育法體系缺乏統一性和連貫性。

制定學前教育法是推進我國學前教育事業發展的社會需要。國家在中長期教育改革和發展規劃綱要上就已提出要大力發展學前教育，提高入園率和科學保教保質的要求。因此，運用法律的形式來確立學前教育在國民教育體系中的地位和作用，強化各社會主體的法律責任，明確政府主導、統籌和監管的責任，解決學前教育的管理體制，經費投入及教師編制等問題，視為當務之急。

從制度上來消除或減少侵害幼兒學生權利的行為，保障學前教育機構的正當權利，具體明確學前教育機構的投入與管理，學前教育機構工作人員及幼兒學生與其監護人等的法律權利和承擔的法律義務，才能真正達到保護幼兒學生的權利，實現依法治校的社會治理結果。因此，通過立法來依法規范各方社會主體應負的法律責任，建立相應的安全預防與損害賠償制度，明確校方、幼兒監護人、看護人等的法律責任，提供有效的法律制度保障，以達到有法可依的社會要求。

有關學前教育的立法問題多年來已成為國家立法提案的熱點。自2000年在全國人民代表大會上有代表提出學前教育立法提案以來，有關人大立法機構與教育部門的合作研究就一直在進行，而且教育部在2011年還啟動了學前教育立法工作。時至今日，全國人大出臺學前教育立法已呼之欲出。

三、學前教育立法的調整范圍

在立法上明確法律調整對象和調整范圍是一部立法所必須解決的問題，這一問題的解決有利于所要處理的法律問題和所要調整的社會關系能夠實際進行操作，防止在適用法律過程中出現無限擴大范圍或無法確定而導致糾紛得不到有效解決。學前教育立法的調整范圍需要考慮學前教育在國民教育體系中的地位，各級政府及其教育行政部門在發展學前教育過程中的主體責任，國家、社會團體及個人在進行學前教育的投資和教育管理過程中的權利和義務，最后還包括了各社會主體進行聯合社會治理過程中的各種權利與義務。

學前教育法還需要明確學校與學生之間的法律關系，隨著社會的發展，法治社會需要學校與學生之間的權利義務得到有效法律保障。另外，我國當前法律對學校出資人、學校與教職工之間的關系規定不明確，甚至存在沖突。這些問題的繼續存在必將導致法律關系不清，出現問題難于依法處理。我們應該修改教育法與教師法以明確政府、學校投資人、學校與教師各自的法律權利與義務關系。[4]

四、學前教育法的基本框架和主要內容

學前教育立法的基本框架應當圍繞國家與學校、社會與學校、學校與在校幼兒學生及其監護人等的法律關系來展開。同時，將那些在實踐中被證明了行之有效的全國各地方學前教育立法內容吸收提煉以基本法的形式確立下來，從而發揮有效的法治保障作用。

（一）明確學前教育的性質及立法調整范圍

當前，基于小學教育與初中教育早已納入義務教育，國家正在計劃將高中教育也納入義務教育。因此，將學前教育也納入國家義務教育范疇顯然是沒有太大爭議的。發展學前教育就應當堅持國家義務性、社會公益性和國民的普惠性。依法確立學前教育的義務教育屬性，其目的就是國家免費向公民提供幼兒教育服務，且保證質量合格和人身安全等。

學前教育法應當明確其調整范圍，從總體上規定國家及各級政府的法律義務，國家發展學前教育的措施與方法。學前教育不但是義務教育，也是國家基礎教育的重要組成部分，其建設發展是一項重要的公益事業。同時明確社會各種主體參與建設發展學前教育的權利與義務，在完全依賴國家發展學前教育還有困難的情況下，可以給予社會資源合理的引導或許可，或者通過國家購買服務的方式來保障發展學前教育。

（二）明確各級國家機關及政府主要職能部門的權利與義務

在建設發展過程中主要涉及國家經費投入、學前教育安全、人力資源供給、教育教學管理、教師與幼兒學生權益保護等。這些內容必須在學前教育法中得到明確規制。尤其是國家在人力物力的投入上必須得以明確。鑒于當前學前教育發展的客觀實際，法律規制可以明確國家及社會各主體在發展學前教育問題上的投入分配，形成國家主導、社會參與的協同發展模式等等建設模式。

同時，發展學前教育還須考慮社會發展的不均衡性、地區差異性及人口密度等問題。在充分依靠國家、吸收社會參與協同發展的同時，利用市場等手段來共同建設發展。因此，確立國家公共財政投入的義務性，社會參與的協同性，經費保障的法定性是學前教育法不可或缺的重要內容。

（三）明確學前教育建設和發展過程中的教育管理制度

明確學前教育機構、幼兒園或托兒所等辦學的基本要求，規制國家或社會各主體建立學前教育機構的準入條件，明確政府教育部門對學前教育機構的監管機制。在明確國家與社會各主體共同建設學前教育機構的同時，依法明確規范和監管制度。

（四）明確學前教育機構教師及管理人員的身份要求

明確教師及管理人員的法律權利與義務。充分利用市場機制，合理規范教師入職與考核，建立健全教師隊伍的優勝劣汰機制。在依法確立教師及教育管理人員的法律地位的同時，合理規制有關工資福利待遇及晉升的基本條件，形成合理合法并行之有效的學前教育制度。

（五）明確學前教育機構的安全預防與事故處理制度

學前教育機構安全內容應當以預防為先，也是有效保障幼兒權利的最好辦法。其內容涉及各級人民政府及其主管部門、學前教育機構舉辦者、學校及教職員工、幼兒學生的監護人等等。學前教育安全應覆蓋幼兒園教育與嬰幼兒早期教育，依托社區、深入家庭，建立多層次、多渠道的保教合一的綜合服務網絡。[5]

學前教育機構安全事故處理包含了處理機構組織的法定設置，處理過程的法定性及處理過程信息的公開性等內容。具體包括學前教育學校對幼兒學生安全事故導致的傷害事故的處理程序和事故責任認定及賠償糾紛等問題。

參考文獻：

[1]2016年全國教育事業發展統計公報，《光明日報》，2017年7月17日06版.

[2]2016年《中國兒童發展綱要（2011-2020年）》統計監測報告.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201710/t20171026_1546618.html.

[3]胡勁松等.《校園傷害事故中相關法律問題的國際比較研究》成果公報.http：//onsgep.moe.edu.cn/edoas2/website7/level3.jsp？infoid=&id;=1336097841983398&location;=null.

[4]林鴻潮.論學校安全立法及其制度框架，《教育研究》，2011年第8期.

[5]呂蘋.盡早立法，守住幼教底線，《中國教育報》，2017年12月3日第2版.

作者簡介：

李嫚嫚（1984-），女，貴州桐梓人，貴陽幼兒師范高等?？茖W校講師、法學碩士，研究方向：刑事法學，教育法學。