司法責任制視野下檢察制度改革

朱清清

摘 要：司法責任制是司改中的核心，其目的在于建立司法權權責分明的運行機制；筆者將以檢察制度改革為背景，試論司法責任制能否在實踐中發揮其有效的作用。現今，檢察人員的職業保障體系不完善、績效管理不到位以及內部責任追究制度不科學等問題的存在，在一定程度上影響了司法責任制的落實，使其難以徹底發揮制度作用。因此，筆者希望以司法責任制為視角，對檢察制度改革進行理論化的研究，從而提出相關的觀點與建議。

關鍵詞：司法責任制；職業保障；績效管理；內設機構；錯案追責

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）14-0184-02

一、檢察制度概述

檢察制度是對檢察院性質、活動原則、組織體系以及工作制度等的總稱，從嚴格意義上細化而言該制度主要包括組織機構、檢察官制度和工作制度。而檢察官制度又涉及到檢察官的資格制度、任免制度、保障制度等。工作制度則涉及偵查監督、自偵、公訴、執行等制度，這些制度又可以進一步細化為其他的制度。在司法責任制的視野下，將檢察制度司法化實際上是弱化檢察行政的干預，落實檢察官辦案主體地位以及獨立性，這必然要求檢察制度的改革。

二、司法責任制背景下檢察制度面臨的困境

（一）檢察機關績效管理未達預期目標

檢察績效包括工作績效和人員績效，二者的作用、管理主體具有不同的層級性。檢察人員績效是上級對下級進行評價的績效，檢察工作績效管理對象是一個部門，而在實踐中并沒有嚴格區分工作績效和人員績效。現行的績效管理主要存在績效管理主觀化、考核主體單一、程序封閉缺乏規范性、激勵導向功能弱化等問題。績效管理主觀化體現在兩個方面，一是績效設立的目標僅僅是設立者憑借以往的經驗或者個人想法而缺乏科學化的績效指標；另一方面是績效考核過程中由于個人的關系，比如熟人因素而使考核缺乏客觀性。現有的檢察院考核一般是在內部進行的，雖然說可以方便內部了解各級檢察院的情況以及是自我監督的一種方式，但筆者認為這并不足以讓檢查機關完全自評。其次考核多是在封閉式的情況下進行的，影響了績效考核的溝通。現行的考核結果分為優秀、稱職以及不稱職三種，被考核人員只想達到稱職即可，一定程度上抑制了激勵導向的作用。

（二）檢察官待遇保障制度差距明顯

《檢察官法》中規定了檢察官的工資待遇，但實踐中由于種種實際情況，這些規定并未徹底落實，所謂的“當地其他公務員”的工資沒有具體明確、范圍浮動太大。工資待遇目前還沒有完善的解決措施，條文中所說的標準、規定等內容都太過籠統，沒有專門制定針對檢察官的工資制度以及工資標準。隨著檢察官司法責任制的改革，檢察官工資待遇與承擔的責任是不相對稱的，某一方面來說也打擊了檢察官的積極性和加速了檢察官的流動性。同時，由于地方經濟發展的區別，造成同級不同地的檢察官工資待遇有較大差別。檢察官工資雖然由國家規定，但實際與一般的公務員區別相差較小，這就可能造成檢察官難以拒絕“金錢誘惑”。檢察官貪污犯罪等經濟性犯罪的發生，不利于檢察官的廉政建設和工作效率，對此如何改革落實檢察官的經濟保障需要認真研究。

（三）內部錯案責任追究制度不科學

權力運行不可避免的多少存在官僚主義習氣，司法機關有時為了維護自身的形象或者地方的利益而停止錯案的追查，這本身是屬于檢察制度范疇的問題。制度的缺陷也是錯案發生的重要原因，《條例》中就規定檢察院監督部門管理檢察官的執法過錯、上級監督下級的辦案質量，可以看出這些都是檢察院內部的權力機制。也就是說變成了檢察院自查自糾的模式，這種模式并不能完全保證錯案追究的有效性與公平性，同時也會降低檢察院本身的公信力。所以說，錯案追究也體現了檢察制度的缺失，在落實錯案追責時必然也要彌補類似內部監督之類的制度問題，兩者并行方可。制度問題未解決錯案還是會再度發生，因此在一定程度上檢察制度的改革顯得比錯案追究個人責任本身重要的多。

三、推動檢察制度改革及相關工作的建議

（一）構建專業化、科學化的績效管理機制

實施科學的績效考核管理是實現檢察官專業化管理的必由之路。第一要明確區分績效管理中的檢察人員績效和檢察按工作績效，兩者存在評價的不一致性，對于檢察人員績效應該正確把握其層次性和層級性。可以將其分為領導級別檢察人員和普通檢察人員兩個層次；檢察長對副檢察長、副檢察在對部門負責人、部門負責人對普通檢察人員三個層級；通過兩層次三層級來降低成本提高效率。第二要制定科學的績效計劃，確定績效管理的目標，分為整體目標和整體之下的個體目標，且計劃的制定應該具有挑戰性和激勵作用。第三要進行績效過程管理取代以往單一的年終績效考核，系統的整理現行檢察機關內部的規章制度和工作流程，在工作中對檢察人員不斷進行監督與改正，以保證工作績效朝著預定的目的發展。并且注重績效管理過程的公開，可以讓檢察人員了解整體的橫向、縱向的數據比較以激勵自己，堅持公開透明管理也提高了績效管理的規范性。第四完善績效考核以及考核內容，檢察機關的績效考核不同于其他部門，不同階段、不同地區、不同部門都可能有不同的標準，因此需要定期做調整以適應檢察工作的要求。

（二）優化單獨工資序列、福利保障制度

改革前的檢察官一切待遇由地方提供，這必然會導致檢察機關司法活動受到地方的干擾。在落實司改任務中，第一要強化地方檢察院工資福利的統一管理，減少地方的行政干涉，縮小不同地區間的同級檢察官的工資差距，確保檢察官的工資待遇高于一般的公務員。二是完善與其相匹配的單獨的檢察官工資序列；以及建立健全的檢察官福利和退休制度，將檢察官的津貼納入基本工資中，實行終身制，退休后符合一定標準可以享受一定比例的退休金。三是根據各地經濟發展狀況適當提高檢察官辦公經費保障的標準，為檢察官創造履行職務的工作環境。

（三）構建雙層錯案問責監督體系

減少錯案的發生，實現檢察機關監督職能，顯然內外部的監督是必不可少的。檢察內部“自糾”的監督模式存在一定的弊端，因此必須要結合檢察機關外部的監督機制，也就是完善檢察官懲戒委員會。第三方監督機構即檢察官懲戒委員會是解決檢察機關內部監督、責任自糾弊端的方式之一，可以相對的保持檢察工作結果的公信力。目前檢察官懲戒委員會各省已經成立，需要其發揮本身的專業優勢，必須獨立于檢察機關，避免成為內部監督系統；懲戒委員會只需要接受省級以上黨委的領導即可。以內部監督和外部監督兩種雙層問責監督體系可以更好的抑制錯案的發生率，二者之間相互彌補、制約。另外問責的主體與被追責的主體應雙向行使權利，確保客觀公正的對待錯案，這樣才能在一定程度上減少錯案的發生、保障人權又懲罰犯罪的目的。

四、總結

完善人民檢察院司法責任制是一項綜合性改革，涉及多個方面的具體制度改革舉措。檢察制度是落實司法責任制的前提，筆者認為在司改的背景下可以通過完善績效管理、職業保障、錯案追責等一系列檢察制度促進司法責任制的落實、司法辦案的質量、效率以及檢察權的獨立行使。

[ 參 考 文 獻 ]

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