立法是學(xué)前教育健康持續(xù)發(fā)展的根本保證

虞永平

學(xué)前教育立法是依法治國(guó)的有機(jī)組成部分，也是學(xué)前教育在新時(shí)代健康持續(xù)發(fā)展的必由之路。我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)處于發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，有很多長(zhǎng)期以來不能得到充分解決的重點(diǎn)問題和關(guān)鍵問題，迫切需要以法律的手段加以根本解決。因此，必須深入研究和積極推進(jìn)學(xué)前教育立法。

一、學(xué)前教育面臨的困難和挑戰(zhàn)

我國(guó)的學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育中發(fā)展最薄弱的部分，基礎(chǔ)差，發(fā)展滯后，不能很好地滿足人民群眾的需要，出現(xiàn)了“入園難”“入園貴”和“質(zhì)量低”的問題。2010年以來，國(guó)家高度重視學(xué)前教育的發(fā)展，在全國(guó)實(shí)施了學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃，學(xué)前教育得到了前所未有的發(fā)展。各地大量新增和改擴(kuò)建幼兒園，普惠性幼兒園不斷增加，農(nóng)村學(xué)前教育規(guī)模快速擴(kuò)大。入園率持續(xù)攀升，學(xué)前三年教育得到基本普及，2016年學(xué)前三年毛入園率已達(dá)77.4%，“入園難”問題得到緩解，是新中國(guó)成立以來學(xué)前教育資源增長(zhǎng)最快的時(shí)期。各級(jí)政府采取有效措施扶持困難家庭和弱勢(shì)群體兒童，“入園貴”問題得到緩解。與此同時(shí)，幼兒園教師隊(duì)伍數(shù)量明顯增加，2016年全國(guó)幼兒園專任教師達(dá)223.21萬，確保了學(xué)前教育的發(fā)展和質(zhì)量的提升。

但是，我國(guó)學(xué)前教育依然存在發(fā)展不平衡和不充分的問題。資源不足的矛盾依然是主要矛盾，優(yōu)質(zhì)資源的短缺催生了新的“入園難”問題。公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園數(shù)量仍然不足，有可能生發(fā)新的“入園貴”問題。學(xué)前教育的發(fā)展離廣大人民群眾的期盼還有不小的距離，辦好學(xué)前教育仍然任重道遠(yuǎn)。當(dāng)前，學(xué)前教育面臨的主要困難和挑戰(zhàn)有以下幾個(gè)方面：

（一）學(xué)前教育資源不足，結(jié)構(gòu)不合理

從全國(guó)范圍看，依然存在學(xué)前教育資源不充足的問題。普惠性資源尤其是有較高質(zhì)量的普惠性資源的供需矛盾尤為突出。首先，按照國(guó)家第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃的要求，到2020年，全國(guó)學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，因此在未來三年中，學(xué)前教育資源的剛性需求是巨大的。其次，全國(guó)不少地區(qū)幼兒園班容量較大，安全隱患多，要將每班幼兒調(diào)整到國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，需要增加大量資源。再次，“單獨(dú)二孩”政策實(shí)施后的第二批幼兒即將入園，不少幼兒園已經(jīng)感受到了新的入園壓力，隨著“全面二孩”政策后出生的幼兒逐步入園，資源不足的問題將更加突出。因此，增加資源供給，滿足廣大人民群眾基本的學(xué)前教育需求，仍是今后一個(gè)時(shí)期發(fā)展學(xué)前教育的第一要?jiǎng)?wù)。

目前看來，東部人口移人地區(qū)的狀況特別值得關(guān)注。2017年江蘇昆山市總?cè)丝?55萬，其中戶籍人口86萬，僅占1/3。學(xué)前教育實(shí)際需要學(xué)位9.18萬個(gè)，而幼兒園設(shè)計(jì)規(guī)模1808個(gè)班級(jí)，吸納幼兒6.3萬人，學(xué)位缺口達(dá)2.8萬個(gè)，約815個(gè)班級(jí)。隨著人口持續(xù)東遷，這個(gè)矛盾將進(jìn)一步加劇。按現(xiàn)有政策，供地、建設(shè)、編制的供應(yīng)幾乎已到極限。各級(jí)政府必須深人研究，調(diào)整政策，創(chuàng)新機(jī)制，否則勢(shì)必導(dǎo)致大班額和無證園的產(chǎn)生。

公辦及公辦性質(zhì)的幼兒園占比偏低。根據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)公辦及公辦性質(zhì)的幼兒園占比35.7%，民辦園占比64.3%。這與第三期學(xué)前教育行動(dòng)計(jì)劃提出的2020年普惠性資源達(dá)到80%的目標(biāo)仍存在較大距離。普惠性資源不足是形成新的選擇性“入園難”的主要原因，甚至有可能導(dǎo)致“入園貴”。由于資源不足，許多適齡幼兒進(jìn)入無證園。據(jù)對(duì)29個(gè)省份的調(diào)查，約有5.9萬所無證園，在園幼兒達(dá)422萬。一些省份無證園超過8000所，個(gè)別縣無證園竟然是有證園的6倍。因此，資源不足是教育質(zhì)量和安全的重要影響因素。

（二）經(jīng)費(fèi)投入明顯不足，家庭支出偏高

我國(guó)學(xué)前教育投入水平偏低。經(jīng)合組織（OECD）國(guó)家投向早期教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)平均為GDP的0.7%。其中智利、丹麥、愛沙尼亞、斯洛文尼亞、芬蘭、冰島、瑞典等國(guó)家的學(xué)前教育財(cái)政性投入占本國(guó)GDP的1.0%以上。聯(lián)合國(guó)教科文組織數(shù)據(jù)顯示，2010-2014年間，可獲得有效數(shù)據(jù)的早期教育經(jīng)費(fèi)約占國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的6.77%-7.27%。而據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占GDP比例和學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例分別為0.15%和4.22%。

此外，家庭分擔(dān)學(xué)前教育成本的比例偏高。根據(jù)教育部財(cái)務(wù)司《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒2016》數(shù)據(jù)測(cè)算，到2015年，我國(guó)已有25個(gè)省級(jí)行政區(qū)家庭分擔(dān)比例超過50%。美國(guó)人類發(fā)展服務(wù)部曾經(jīng)將兒童保教收費(fèi)的合理比例定位為相當(dāng)于家庭收入的10%，但最近將此標(biāo)準(zhǔn)降低為7%。

（三）幼兒教師隊(duì)伍水準(zhǔn)不高，待遇地位較低

首先，幼兒教師隊(duì)伍數(shù)量嚴(yán)重不足。我國(guó)幼兒園存在大班額運(yùn)行和缺配運(yùn)行的狀況，不少幼兒園的班級(jí)人數(shù)明顯甚至成倍高于國(guó)家規(guī)定，兩教.保沒有配備到位。隨著生育政策調(diào)整后出生的兒童逐漸人園，如果按照目前的師資培養(yǎng)規(guī)模和速度，到2020年將缺少教職工近200萬。

其次，幼兒園教師總體質(zhì)量偏低。2016年，幼兒園專任教師中，本科及以上為19.86%，專科為56.67%，高中及以下為23.46%，幼兒園專任教師以專科學(xué)歷及以下為主。此外，不具有幼兒園教師資格證的專任教師數(shù)量很大，一些地區(qū)持證幼兒園教師不足“半。

再次，幼兒園教師待遇低，缺乏尊嚴(yán)感和職業(yè)榮譽(yù)感。不少公辦園編制不足，甚至一個(gè)園就1-2人有編制，非在編教師收入不足在編教師的一半。在我們的調(diào)查中，公辦非在編幼兒教師收入不足在編幼兒教師收入60%的縣（區(qū)）占總體調(diào)查樣本的75%，有些縣市的公辦非在編幼兒教師收入僅為在編幼兒教師收入的約30%。教師待遇低，隊(duì)伍不穩(wěn)定，無證教師比例大，更難于吸引優(yōu)秀的生源報(bào)考學(xué)前教育專業(yè)。

（四）學(xué)前教育質(zhì)量不高，安全隱患較多

由于受師資質(zhì)量、家長(zhǎng)觀念及小學(xué)超前教育等因素的影響，一些幼兒園還存在“小學(xué)化”現(xiàn)象，違背幼兒的身心發(fā)展規(guī)律和學(xué)習(xí)特點(diǎn)，以小學(xué)生的作息時(shí)間、學(xué)習(xí)內(nèi)容及學(xué)習(xí)方式要求幼兒，注重特長(zhǎng)教育、提前教育及強(qiáng)化訓(xùn)練，讓幼兒死記硬背，把大量時(shí)間用在符號(hào)化的學(xué)習(xí)上，嚴(yán)重影響學(xué)前教育質(zhì)量。

我們通過對(duì)近十年新聞媒體曝光并確認(rèn)的165起幼兒傷害事件的研究發(fā)現(xiàn)，涉事的民辦園占93.8%，公辦園占6.3%，其中未注冊(cè)民辦園占5.56%.英國(guó)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)：兒童保育質(zhì)量中，質(zhì)量最低的服務(wù)是由私立部門提供的，而質(zhì)量最可靠的則是公共部門。因此，加強(qiáng)公共投入是提升保育質(zhì)量的關(guān)鍵。

二、學(xué)前教育立法應(yīng)解決的主要問題

學(xué)前教育存在的問題，僅僅依靠行政手段已經(jīng)很難得到有效解決。必須采用法律的手段加以有效解決。學(xué)前教育立法應(yīng)重點(diǎn)解決以下幾個(gè)問題。

（一）對(duì)學(xué)前教育價(jià)值認(rèn)知和科學(xué)普及問題

目前，公眾和各級(jí)政府部門對(duì)學(xué)前教育價(jià)值或重要性的認(rèn)識(shí)是不夠清晰和一致的，在一些關(guān)鍵問題上還缺乏法律意義上的明確認(rèn)識(shí)。比如，學(xué)前教育到底有多么重要？學(xué)前教育對(duì)幼兒的終身發(fā)展、對(duì)群眾和民生以及對(duì)國(guó)家和民族到底意味著什么？為什么對(duì)學(xué)前教育必須高度重視、大力投入、積極推動(dòng)和強(qiáng)力維護(hù)？為什么說發(fā)展學(xué)前教育是國(guó)家和各級(jí)政府的基本責(zé)任和義務(wù)？一些地方對(duì)學(xué)前教育的管理和投入隨意性太大，專業(yè)管理人員缺失，沒有制度化的學(xué)前教育投入，沒有真正把發(fā)展學(xué)前教育當(dāng)作政府的重要責(zé)任。這些問題的出現(xiàn)，根源是對(duì)學(xué)前教育價(jià)值的認(rèn)識(shí)不清晰。

在厘清學(xué)前教育價(jià)值的基礎(chǔ)上，認(rèn)識(shí)學(xué)前教育的規(guī)律、按照規(guī)律發(fā)展和管理學(xué)前教育是科學(xué)普及學(xué)前教育的關(guān)鍵。學(xué)前教育最核心的規(guī)律是幼兒身心發(fā)展規(guī)律，這是學(xué)前教育規(guī)律的源頭。幼兒身心發(fā)展的規(guī)律，催生幼兒教師勞動(dòng)的規(guī)律。幼兒的身心發(fā)展規(guī)律和學(xué)習(xí)特點(diǎn)決定了他們不能學(xué)習(xí)很多高深知識(shí)，更多是在生活化和游戲化的教育中逐步積累新經(jīng)驗(yàn)。因此，幼兒教師必須關(guān)注幼兒的現(xiàn)實(shí)生活，同時(shí)深入觀察自己所面對(duì)的每一個(gè)幼兒的行為表現(xiàn)，分析他們的發(fā)展特點(diǎn)和需要，有針對(duì)性地為每一個(gè)幼兒提供適宜、可選擇、有趣味的環(huán)境和材料，以便引發(fā)幼兒與同伴、環(huán)境的相互作用。幼兒教師勞動(dòng)的規(guī)律，還表現(xiàn)在兒童處在身心發(fā)展的重要階段，生活能力和自理能力還比較弱，特別需要老師周到的照顧和親切呵護(hù)。幼兒教師勞動(dòng)的規(guī)律，呼喚學(xué)前教育管理的規(guī)律。幼兒教師的工作是保育和教育相結(jié)合的。幼兒教師的勞動(dòng)具有針對(duì)性、適宜性和創(chuàng)造性。因此，幼兒教育的管理應(yīng)充分考慮幼兒教師的工作規(guī)律，了解幼兒教師的基本素養(yǎng)，尊重幼兒教師的人格尊嚴(yán)，為幼兒教師進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造條件。

（二）對(duì)學(xué)前教育的投入和保障問題

對(duì)學(xué)前教育的投入就是對(duì)未來的投入。因此，學(xué)前教育投入需要的不只是經(jīng)費(fèi)，還需要遠(yuǎn)見和立場(chǎng)。學(xué)前教育是社會(huì)公共服務(wù)，是公益事業(yè)，政府對(duì)學(xué)前教育負(fù)有重要的責(zé)任。政府的職能之.就是促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，為廣大人民群眾提供便利的服務(wù)。正是從這個(gè)意義上說，學(xué)前教育也是民生工程，涉及千家萬戶的利益，提供普惠公益的學(xué)前教育就是重要的民生事項(xiàng)。各級(jí)政府都擔(dān)負(fù)著對(duì)學(xué)前教育的投入責(zé)任。對(duì)學(xué)前教育的投入應(yīng)該納入各級(jí)政府的經(jīng)常性財(cái)政預(yù)算，財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該達(dá)到基本與世界接軌的比例，確保基本學(xué)前教育資源的有效供應(yīng)、學(xué)前教育運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的基本落實(shí)。政府與家庭合理分擔(dān)學(xué)前教育成本，確保學(xué)前教育的健康發(fā)展。

推進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展是一項(xiàng)綜合性工作，需要政府多個(gè)部門的協(xié)同配合，各自發(fā)揮自己的職能作用，給學(xué)前教育的發(fā)展提供多方面保障。長(zhǎng)期以來，我國(guó)學(xué)前教育實(shí)行的是政府主導(dǎo)，教育、發(fā)改、財(cái)政、規(guī)劃、土地、建設(shè)、衛(wèi)生、公安、編辦等政府各部門協(xié)同管理的模式。政府各部門共管學(xué)前教育具有協(xié)同性和整體性的同時(shí)，帶來了分割、推諉、牽制等弊端，往往導(dǎo)致管理效率下降，學(xué)前教育發(fā)展受到影響。學(xué)前教育立法應(yīng)從根本上解決這個(gè)問題。

（三）對(duì)學(xué)前教育責(zé)任的落實(shí)和追究問題

發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任單單有認(rèn)識(shí)是不夠的，必須有法律的約束和監(jiān)督。誰(shuí)擁有發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任？學(xué)前教育的責(zé)任主體有哪些？學(xué)前教育責(zé)任的具體行為有哪些？如何維護(hù)學(xué)前教育的公益普惠？如何確保學(xué)前教育的投入？如何確保學(xué)前教育有質(zhì)量地運(yùn)行？如何加強(qiáng)學(xué)前教育的管理？這些問題不是沒有答案，在國(guó)家的相關(guān)文件中都有具體要求，責(zé)任主體和責(zé)任行為是很明確的。但是，無視責(zé)任和推卸責(zé)任的現(xiàn)象大量存在，責(zé)任不落實(shí)的現(xiàn)象大量存在。這意味著政策的制約性已經(jīng)明顯不足，必須從法律層面加強(qiáng)對(duì)落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任的約束。

為了有效落實(shí)學(xué)前教育責(zé)任，就需要進(jìn)行學(xué)前教育的責(zé)任追究。我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展不平衡，總體上說存在沿海和內(nèi)地、城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的差異，長(zhǎng)期以來這種差異被看作是經(jīng)濟(jì)上的差異導(dǎo)致的。但具體看，內(nèi)地不乏學(xué)前教育發(fā)展的先進(jìn)個(gè)案，沿海也有不少學(xué)前教育發(fā)展明顯滯后的個(gè)案。分析這些個(gè)案，可以清晰地發(fā)現(xiàn)，對(duì)學(xué)前教育的認(rèn)識(shí)和責(zé)任落實(shí)是發(fā)展學(xué)前教育的重要影響因素。目前，還有一些地方學(xué)前教育資源嚴(yán)重不足，無證園和無證教師大量存在，幼兒園班額大大超過國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。這些問題的責(zé)任是很明確的，但誰(shuí)在承擔(dān)責(zé)任？又有誰(shuí)在追究責(zé)任？追究了誰(shuí)的責(zé)任？一些地方政府已經(jīng)將學(xué)前教育發(fā)展納入政府責(zé)任書和政府責(zé)任考核的內(nèi)容之中，這是一個(gè)進(jìn)步，但那僅僅是影響整體履職的成績(jī)，難以達(dá)成真正意義上的法律責(zé)任追究。如果缺乏責(zé)任落實(shí)和追究的法律環(huán)境，學(xué)前教育的健康發(fā)展是難以實(shí)現(xiàn)的。

三、學(xué)前教育立法的聚焦點(diǎn)

我國(guó)學(xué)前教育正處在特殊的歷史階段，面臨特殊的問題和挑戰(zhàn)。學(xué)前教育立法應(yīng)聚焦核心，切中要害，突出關(guān)鍵。

（一）提升社會(huì)認(rèn)知

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“增進(jìn)民生福社是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會(huì)公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。”要強(qiáng)化學(xué)前教育是社會(huì)公共事業(yè)，是重要的公共服務(wù)，是重要的民生事項(xiàng)的觀念。學(xué)前教育是我國(guó)國(guó)民教育體系的有機(jī)組成部分，是基礎(chǔ)教育的重要階段。學(xué)前教育將影響兒童的終身發(fā)展，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國(guó)家和民族的未來。學(xué)前教育是我國(guó)人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的起始環(huán)節(jié)，投入學(xué)前教育就是為國(guó)家的未來投資，就是構(gòu)筑國(guó)家未來的財(cái)富和競(jìng)爭(zhēng)力。正如聯(lián)合國(guó)教科文組織前總干事馬約爾所言：“我們留下一個(gè)怎樣的世界給兒童，很大程度上取決于我們給世界留下怎樣的兒童。”西方國(guó)家高度重視學(xué)前教育，把學(xué)前教育看成是看不見的、保護(hù)未來的“軍隊(duì)力量”。例如，美國(guó)《先行計(jì)劃法》《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法》等法案，甚至《國(guó)防法案》都強(qiáng)調(diào)了早期教育對(duì)于兒童、家庭和國(guó)家的重要性，體現(xiàn)了搶占未來制高點(diǎn)的新智慧，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)發(fā)展早期教育的決心和意志。可見，要站在國(guó)家戰(zhàn)略的高度上，去規(guī)劃和推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)。

（二）規(guī)約政府責(zé)任

發(fā)展學(xué)前教育是政府的重要責(zé)任。學(xué)前教育法應(yīng)以法律的手段規(guī)約政府對(duì)發(fā)展學(xué)前教育的責(zé)任，并通過執(zhí)法檢查等形式督促落實(shí)。政府對(duì)學(xué)前教育的主要責(zé)任應(yīng)該是：第一，科學(xué)規(guī)劃責(zé)任。科學(xué)規(guī)劃是解決“入園難”和“入園貴”的關(guān)鍵。科學(xué)把握學(xué)前教育需求，按照就近、公益原則規(guī)劃學(xué)前教育發(fā)展，是政府的重要責(zé)任。第二，建設(shè)監(jiān)督責(zé)任。根據(jù)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，政府需要承擔(dān)起必要的建設(shè)責(zé)任。在城市，政府要通過土地劃撥等形式監(jiān)督小區(qū)配套幼兒園建設(shè)，并確保將小區(qū)配套幼兒園的辦學(xué)選擇權(quán)掌握在教育主管部門，優(yōu)先舉辦公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園。確保公辦幼兒園的比例保持在50%以上。公辦園的品質(zhì)是我國(guó)辦園過程中長(zhǎng)期積淀和發(fā)展起來的，其質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)是顯而易見的，當(dāng)前保持公辦園的數(shù)量，不只是為了體現(xiàn)公益性，還在于發(fā)揮其引領(lǐng)和輻射作用。第三，投入責(zé)任。學(xué)前教育的質(zhì)量主要不是取決于房舍，而是取決于運(yùn)轉(zhuǎn)過程。必要的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、設(shè)施設(shè)備、圖書玩具以及合格并敬業(yè)的教師隊(duì)伍，對(duì)學(xué)前教育的質(zhì)量起著非常重要的作用。加強(qiáng)投人就是保持幼兒園的優(yōu)質(zhì)運(yùn)轉(zhuǎn)，就是真正促進(jìn)兒童的健康成長(zhǎng)。第四，管理責(zé)任。學(xué)前教育是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，涉及園內(nèi)外多層次的復(fù)雜關(guān)系，涉及各類育人責(zé)任的落實(shí)及成效，必須加強(qiáng)管理，確保有效運(yùn)行和各類人員積極性的充分調(diào)動(dòng)。

（三）確保教師待遇

幼兒園教師是專業(yè)人員，經(jīng)過了專業(yè)訓(xùn)練，擁有專業(yè)的知識(shí)、能力和倫理，具有不可替代性。教師是學(xué)前教育質(zhì)量的核心影響因素。要強(qiáng)化幼兒園教師的專業(yè)準(zhǔn)人，確保師資隊(duì)伍的質(zhì)量。幼兒園教師面對(duì)3-6歲的兒童，需要多方面的專業(yè)能力和全科的知識(shí)結(jié)構(gòu)，需要?jiǎng)?chuàng)造性生成課程，整日制、不間斷的工作需要付出大量艱辛的勞動(dòng)。要充分理解幼兒教師勞動(dòng)的特殊性和重要性，全面落實(shí)《教師法》，確保幼兒園教師與義務(wù)教育階段教師獲得同樣待遇。要降低幼兒園教師的流失率和應(yīng)屆學(xué)前教育師范畢業(yè)生的換崗率。要通過立法，讓廣大幼兒園教師有尊嚴(yán)地生活和工作，為幼兒園教師創(chuàng)造一個(gè)安心工作、積極有為的良好工作氛圍。