對資金或價值轉移服務商反洗錢監管的思考

程璞

[摘 要] 近年來，全球資金或價值轉移服務（下稱MVTS）行業快速發展的同時不斷暴露出行業風險，尤其是給現有的反洗錢政策提出了新的挑戰。基于資金或價值轉移服務商概述，通過梳理FATF《資金或價值轉移服務風險為本工作指引》提出的洗錢和恐怖融資風險，及降低洗錢和恐怖融資風險的國際監管經驗，對優化我國資金或價值轉移服務反洗錢監管措施提出啟示：建立許可或注冊登記管理制度；充分了解MVTS行業及服務商面臨的洗錢風險；發布MVTS行業指引，規范和指導MVTS服務商反洗錢履職；積極開展MVTS行業的反洗錢工作培訓；切實加強信息共享和信息互換；逐步將代理商納入反洗錢監管范圍。

[關鍵詞] 反洗錢；資金或價值轉移服務；監管；啟示

[中圖分類號] F831.1 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）05-0139-03

近年來，全球資金或價值轉移服務（下稱MVTS）行業快速發展，一方面給公眾（特別是低收入群體）帶來了安全，方便和可承受的金融服務，切實推進了普惠金融的發展；另一方面由于其隱匿、快速等特性增強了在資金轉移方面的洗錢風險。基于上述特點，金融行動特別工作組（下稱FATF）2012年在更新的《四十條建議》中，明確了對MVTS的反洗錢監管要求。2016年2月，FATF發布《資金或價值轉移服務風險為本工作指引》，詳細提出了對MVTS行業在國家層面的反洗錢監管措施。這對我國方興未艾的MVTS行業來說，如何在復雜的新形勢下消化和吸收新四十條建議的要旨，有效借鑒國際經驗，通過新思路、新技術，更好的推進和規范我國MVTS行業的發展，彌補國內反洗錢規制的不足，具有十分重要的意義。

一、資金或價值轉移服務商的概述

（一）資金或價值轉移服務的定義

資金或價值轉移服務是指接受現金、支票、其他貨幣性工具或其他儲值工具，并用通訊、信息、轉賬的方式，或通過MVTS服務商參與的清算網絡，以現金或其他形式向受益人支付相應數額的金融服務。這些服務進行的交易可能涉及一個或多個中介機構，以及一個進行最后支付的第三方，并可能包含新型支付方式。這些服務通常與特定地理區域有聯系，有各種特定詞匯對其進行描述，如哈瓦拉①（Havala）、漢帝（Hundi）和飛錢（Fei-chen）。

（二）資金或價值轉移服務的特征

1.低成本。資金或價值轉移服務對于需要快速匯款給他人的客戶來說具有低成本的優點。

2.使用范圍廣。可經常在銀行業務受限或無銀行業務的地方使用。

3.運營形式多樣。資金或價值轉移服務商以不同形式運營。MVTS服務商可以是具有出口受限的小型組織（例如雜貨店，藥店或便利店），也可能包括郵局、銀行或其他實體的區域聯合體，這些實體可以是分支機構或代理商。

4.不同的付款方式。付款方式因司法轄區不同而不同，可能包括現金、支票、匯票、支付卡、手機錢包、銀行存款或其組合。

（三）資金或價值轉移服務商的結算方式

按結算方式可分為四種類型。

1.大多數持牌或注冊MVTS服務商在銀行持有賬戶，以便在國內和國際上處理轉賬和結算代理賬戶。

2.通過電匯結算，通常是通過國際銀行系統處理。

3.通過第三方支付服務商進行結算。

4.MVTS服務商和代理商間的結算可以通過現金速遞，凈額結算或其他機制進行，而匯款人和收款人之間不需要直接電匯。

（四）世界各地有各種各樣的MVTS商業模式

不是所有的MVTS服務商都是相同的，從小型獨立企業到大型跨國公司的規模大小各不相同。按提供MVTS的機構類型分為三種：一是提供MVTS的銀行機構；二是提供MVTS的非銀行機構；三是代理商。

1.提供MVTS的銀行機構。提供銀行服務的機構，包括接受公眾存款和其他償還資金；貸款；發行或管理支付手段。

2.提供MVTS的非銀行機構。通過代理或網絡提供MVTS服務，不接受公眾存款和其他應付資金的任何自然人或法人（包括HOSSP）。在非銀行MVTS服務商的市場中，服務商的規模和復雜性差別很大，采用了各種商業模式。服務商可以包括國際MVTS服務商、郵局、微型金融機構、移動網絡運營商、支付機構、匯款運營商等。MVTS服務商通常專門從事零售、商業和批發業務。

3.代理商。國際MVTS服務商擁有在多個司法管轄區的廣泛的代理網絡。代理商可包括與MVTS服務商直接簽訂合同關系的小型獨立實體。代理網絡可在代表其已經建立的實體網絡（例如通過一系列零售店）運行的代理，與MVTS服務商建立合同關系的分層結構上運行。根據有關國家的法律規定，代理商可能需要許可或注冊。有些代理商可能是金融機構或有義務的實體，有些則可能只提供金融服務作為輔助業務。

二、資金或價值轉移服務商的反洗錢監管

FATF建議26規定②，各國應建立對MVTS服務商實施反洗錢與反恐怖融資監管的有效機制。根據FATF建議釋義26要求，監管者應在清晰地了解國內洗錢和恐怖融資風險，具備現場和非現場手段，獲取與確定MVTS服務商風險狀況所有相關信息的基礎上，將更多的監管資源分配到洗錢和恐怖融資風險較高的領域。

（一）了解洗錢和恐怖融資風險

1.MVTS行業洗錢風險評估。為更好地開展MVTS行業風險評估，監管機構應清晰了解MVTS市場、結構及其行業在金融體系中的地位，以及本國的經濟狀況。為識別和評估洗錢和恐怖融資風險，監管機構應利用一系列資源，包括但不限于司法轄區或行業洗錢風險評估、國內或國際類型分析及監管方面的信息、金融情報中心的反饋信息。同時，各國應確保風險評估的時效性，并建立向所有相關的主管部門和自律機構、金融機構、特定非金融行業和職業提供風險評估信息的機制。

2.MVTS服務商洗錢風險評估。（1）對于單個MVTS服務商，監管機構應考慮MVTS服務商的產品和服務、業務模式、公司治理結構、財務和賬戶信息、銷售渠道、客戶狀況、地域狀況、經營業務所在國家，以及反洗錢與反恐怖融資合規狀況的風險水平。監管機構還應考慮現有的監管措施，包括風險管理政策質量、內部監管機制運行情況等。其他反洗錢與反恐怖融資有關的信息包括管理的適當性以及合規狀況。（2）在對MVTS服務商開展審慎監管的國家，還可獲取審慎監管信息。當監管職責分屬兩個獨立機構時，審慎監管者和反洗錢與反恐怖融資監管者可相互合作、信息共享。（3）在了解MVTS服務商有效應對其面臨的洗錢和恐怖融資風險程度時，可從其他渠道獲取信息，如其他監管機構（包括國外監管機構、支付系統和支付工具監管機構），金融情報中心和執法機關。

（二）降低洗錢和恐怖融資風險

FATF建議③規定，監管機構應將更多的監管資源分配到風險較高的領域。監管機構應根據MVTS行業及單個MVTS服務商面臨的風險狀況，確定開展風險評估的頻率和強度，并重點關注高風險領域。監管機構調整監管手段如下：

1.調整反洗錢與反恐怖融資監管類型。監管機構應采取現場和非現場手段，掌握所有相關風險和合規信息。監管機構在對MVTS服務商開展監管時，可采取現場與非現場監管適當相結合的方式。對高風險狀況不能僅使用非現場監管手段。對低風險MVTS服務商可采取非現場監管手段，如通過交易分析或問卷調查。

2.調整現行反洗錢與反恐怖融資監管的頻率和性質。監管機構應根據識別的風險、定期檢查記錄和監管情況，調整反洗錢與反恐怖融資檢查頻率。其他還應考慮地域、客戶群、現金密集程度、賬戶數量、代理商的性質和數量、收入、不合規記錄、管理上的重大變化及收購等因素。

3.調整反洗錢與反恐怖融資監管的強度。監管機構應根據識別的風險，結合對MVTS服務商政策和程序的有效性評估，確定適當的評估范圍和等級。強化監管措施包括：對系統和文件開展詳細測試；確定MVTS服務商開展了充分的風險評估；建立了合理的報告和記錄保存政策和程序；開展內部審計；與特殊業務條線上的操作員工、高級管理層和董事會成員進行面談；開展反洗錢與反恐怖融資評估等。同時，根據FATF建議④27和35⑤規定，監管機構還應當擁有足夠的權力，在MVTS服務商違反反洗錢監管規定時實施懲罰。

三、對MVTS反洗錢控制措施的啟示

（一）建立許可或注冊登記管理制度

根據FATF建議14和26規定，我國應建立許可或注冊登記管理制度，全面加強對MVTS服務商的許可或注冊登記方面的管理，確保MVTS服務商在其主管部門進行許可或注冊登記，并受到有效系統的監測。

（二）充分了解MVTS行業及服務商面臨的洗錢風險

人民銀行要全面了解高、中、低風險業務條線，尤其要全面了解高風險業務條線，能對反洗錢與反恐怖融資控制措施的適當性和有效性做出正確評價。一是在履行職責時，應考量MVTS服務商采取的風險為本的控制措施。對MVTS服務商為遵守法律和監管框架規定而需要采取的措施，應將其監管要求明確傳達到位；對MVTS服務商間的反洗錢與反恐怖融資措施開展對比分析，支持人民銀行對MVTS行業措施整體強度的深入了解。二是實施風險為本監管方法，應重點關注MVTS服務商在風險評估時，是否合理、公平地測定本行業的風險、單個MVTS服務商的商業環境。三是確保MVTS服務商采取的反洗錢與反恐怖融資合規措施和風險管理政策要符合監管規定，能適當、有效地管理和降低風險。

（三）發布MVTS行業指引，規范和指導MVTS服務商反洗錢履職

MVTS行業反洗錢工作起步較晚，MVTS服務商識別相關洗錢和恐怖融資風險的能力或經驗有限，因此根據FATF建議34⑥規定，我國要在充分了解洗錢風險的基礎上，根據實際情況發布MVTS行業的反洗錢工作指引，指導MVTS落實國家有關打擊洗錢和恐怖融資的措施。同時，要加強監管部門間的溝通聯系，聯合發布工作指引，確保對法定義務的解釋一致。

（四）積極開展MVTS行業的反洗錢工作培訓

人民銀行應加強對反洗錢監管業務人員的工作培訓，重點關注在MVTS服務商風險評估質量評價、審查方面的培訓，確保監管人員對MVTS服務商的風險評估質量、反洗錢與反恐怖融資控制措施的充分性和恰當性作出適當評價。

（五）切實加強信息共享和信息互換

1.加強MVTS行業間公共部門和私人部門間的信息交換。在MVTS服務商缺乏經驗，或沒有能力開展有效的風險評估時，公共部門可采取風險提示等形式分享風險信息，幫助MVTS服務商更好地開展風險評估。根據FATF發布的工作指引，公共和私人部門間可分享的信息類型包括：（1）洗錢和恐怖融資風險評估。（2）洗錢者或恐怖融資者濫用MVTS的類型。（3）對可疑交易報告的反饋和相關報告。（4）非機密情報。在特定情況下，按照保密協議，有關部門可與MVTS行業或單個企業共享特定保密情報。（5）按照FATF建議6⑦定向金融制裁要求，應凍結國家、個人或組織的資產或交易。

2.加強與其他監管部門間的信息互換和情報交流。切實加強在銀行業和MVTS行業主管部門間、人民銀行和MVTS主管部門間，金融情報中心和MVTS主管部門間的開展國內合作和情報交流，對有效開展MVTS行業監管非常重要。

（六）逐步將代理商納入反洗錢監管范圍

MVTS服務商通過代理商在多個司法轄區開展業務。當代理商本身不屬于金融服務行業時，使用代理商會產生漏洞。因此，應逐步將代理商納入反洗錢監管范圍。一是將代理商納入許可或注冊登記管理。二是應逐步完善對MVTS行業的反洗錢監管框架，確定各相關行業的主管部門，明確人民銀行與各主管部門間的職責，在督促MVTS行業履職反洗錢義務的同時，要求MVTS行業對其代理商行為負責，逐步將代理商納入反洗錢監管范圍，并對其合規情況開展監測。

[參考文獻]

[1]金融行動特別工作組.評估反洗錢/反恐怖融資工作合規和體系有效性的方法[EB/OL].FATF網站，（2013-02-22）[2018-02-10].http：//www.fatf-gafi.org/publications/mutualevaluations/key/fatfissuesnewmechanismtostrengthenmoneylaunderingandterroristfinancingcompliance.html.

[2]金融行動特別工作組.打擊洗錢、恐怖融資與擴散融資的國際標準：FATF建議[EB/OL].2012，FATF網站，（2012-02-16）[2018-02-10].http：//www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/fatf-recommendations.html.

[3]金融行動特別工作組.資金或價值轉移服務風險為本工作指引[EB/OL].FATF網站，（2016-02-23）[2018-02-10].http：//www.fatf-gafi.org/publications/fatfrecommendations/documents/rba-money-or-value-transfer.html.

[4]童文俊.貨幣服務商洗錢風險分類與管理研究[J].金融縱橫，2013（10）：19-24.