制造同意：廣西精準扶貧獲取公眾支持的策略研究

徐燦清

[摘要]精準扶貧是攻克扶貧堅實堡壘的一種新戰略。自2013年習近平主席提出“精準扶貧”以來，廣西的精準扶貧工作取得了一定的成效，但由于社會公眾消極認知扶貧、濫用扶貧資金以及農村青年勞動力外流等問題的存在和公眾對扶貧工作的偏激態度阻礙了精準扶貧工作的開展，尤其是農戶消極認知政府的扶貧工作更是增加了扶貧的難度。故而，從上述問題切入，引用邁克爾·布洛維“制造同意”的論證，轉變公眾認知態度、完善扶貧程序以及鼓勵民眾積極參與扶貧等，以此來實現扶貧部門微妙強制與公眾自愿妥協之間的平衡，從而試圖探索制造出公眾對政府精準扶貧工作的“同意”的方法。

[關鍵詞]制造同意 精準扶貧 民眾支持

[中圖分類號]F120.4 ? [文獻標識碼]A ? ?[文章編號]1009-4245（2018）02-0031-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.02.007

一、基本概念闡述

（一）制造同意

“制造同意”是一個社會學的概念，源于美國社會學家邁克爾·布洛維（Michael Burawoy）的著作《制造同意——壟斷資本主義勞動過程的變遷》。布洛維采用人類學民族志的觀察方法，圍繞“為什么工人這么努力工作”這一核心問題，在資本主義工廠展開田野調查研究。調查結果表明，“恰恰是工人自發的同意與資本主義微妙的強制，二者的結合塑造了生產行為”。 [1 ]

近年來，“制造同意”概念也逐漸被運用到公共管理研究領域。譬如，張永宏、李靜君運用“制造同意”來分析基層政府維穩工作，張緊跟把“制造同意”的概念運用到廣州市政府對鄰避事件的處理當中。他們認為，基層政府相對權威的強制主導與民眾自發同意兩者之間在某種程度上形成了一種平衡，這是地方政府創新治理的一種新嘗試，運用政府的權威實行微妙的強制，并巧妙地結合民眾的自愿性來實現相互妥協。在公共管理領域引入了“制造同意”，給“制造同意”提供了一個向更廣泛的范疇深度拓展的平臺。把此概念應用到民眾支持精準扶貧領域，則應該主要從民眾行為表現、心理認知這兩個方面進行分析，強調政府強制與民眾自愿性之間的平衡關系的關鍵性作用，以此降低扶貧成本、提高扶貧效率。 [2 ]

（二）精準扶貧

作為一種扶貧政策框架，精準扶貧是我國以全面實現小康社會為根本目標、根據傳統的扶貧實踐以及現存貧困問題的特點而逐步建立起來的。簡單地說，精準扶貧就是根據不同貧困地區、不同貧困戶的具體情況，采用因時、因地制宜的差別化、有針對性的方式對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。 [3 ]在精準扶貧政策施行過程中，要把精準識別放在首要地位，把精準識別作為工作核心，充分發揮精準管理精準考核是重要手段。

（三）農村空心化

農村空心化概念，不同的學科視角對其有不同的學科定位。我國學者主要從地理學、經濟學以及社會學的角度對其進行了研究，而本文主要從社會學的角度來分析廣西精準扶貧獲取民眾支持所遇到的農村空心化難題。綜合社會學視角的定義，本文認為農村空心化指的是農村的青年勞動力資源不斷向城市以及其他發達地區流動，以此造成農村人口結構嚴重失衡，農村地區的農林畜牧業、科教文衛事業人力資源匱乏的狀況。 [4 ]

二、廣西政府精準扶貧獲取民眾支持遇到的難題

（一）農戶消極參與

由于對扶貧工作思想認識上的偏差，以及農戶自身的知識水平的局限，他們難以理解甚至絲毫不關心扶貧部門的決定與做法，以至于相當一部分民眾對扶貧部門的扶貧工作不理解也不配合，更不愿意主動參與其中。農戶往往只關心自身的利益，更關注的是是否能從中得到錢，而對于扶貧部門的建檔立卡、收入統計、走訪調查、公務公示等做法既不關注也不關心，表現十分冷漠。另外，由于傳統“輸血式”扶貧方式的影響根深蒂固，大部分貧困戶把扶貧資金當作救助金，他們認為精準扶貧、脫貧是扶貧干部的工作，與己無干，對于扶貧干部、第一書記的走訪調查態度消極。近年來廣西所倡導的參與式扶貧效果也差強人意，真正的貧困戶由于自身冷漠的態度而在扶貧工作中缺位，非貧困戶也不愿意參與其中，民眾的參與度不高，政府仍然是扶貧的主體。這就有可能會導致真正的貧困戶被“邊緣化”，而富人戴上“貧困帽”，出現“扶富不扶貧”的亂象，最終導致扶貧工作的高成本、低效率。 [5 ]

2015年重新精準識別工作中，重新識別出50萬戶的家貧困戶，根據審計署2015年10月份披露的審計公告顯示，僅馬山縣的建檔立卡戶扶貧對象，就有3119人不符合貧困認定標準。而2014年度，馬山縣又將未達到脫貧標準的608戶、2272人認定脫貧，這些數據的造假和虛報與農戶的消極參與、扶貧部門的“一言堂”有著緊密的因果聯系。 [6 ]

（二）農戶心態偏激

扶貧政策穩定性和持續性的缺失、政策執行人員角色的缺位與沖突、扶貧面子工程泛濫以及幫扶執行人員的惰政懶政、弄虛作假，都使得政府的公信力大為削減，民眾對扶貧部門的工作倍感質疑，從而導致部分農戶對扶貧工作產生了極端心理和抵觸情緒。毋庸置疑，在這樣的心態驅使下，一方面，對于扶貧工作農戶會表現出一種“事不關己”、冷漠的態度，部分農戶甚至會認為扶貧認定對象是有權戶、關系戶的專屬，他們會產生扶貧補償“朝中無人寸步難行”的偏見;另一方面，部分農戶對扶貧補償則是打著“占小便宜”的算盤，為了拿到扶貧資助，相當一部分人會不斷地到政府機關上訪，無休止地胡攪蠻纏。顯而易見，這些偏激的做法勢必會擾亂信訪秩序、造成社會的不穩定。

（三）扶貧資金濫用

中央財政專項財政撥款是扶貧資金的主要來源，社會各界的力量也是扶貧資金重要來源渠道。廣西的經濟發展水平較低，政府財政相對緊張，且廣西的地域差異比較大，貧困人口眾多，當前的扶貧資金對于龐大的貧困開支無疑是杯水車薪。然而，由于對扶貧資金和項目的監管、引導不到位，扶貧資金濫用現象隨處可見，有限的扶貧資金不能發揮其應有的效用。精準扶貧所設置的專項貼息貸款，初衷是為了給有需要的貧困戶脫貧提供啟動資金。誠然，很多養殖戶與種植戶充分利用了這項資金政策，并收到良好的效果。但是，這個貼息貸款對于因病因殘、因勞動力缺乏而致貧的農戶，它的價值性就難以體現出來。這些貧困戶把扶貧資金用在了買房購車甚至是賭債還錢上，而不是投資脫貧。扶貧貸款的濫用，無異于飲鴆止渴、涸澤而漁。

（四）農村空心化

隨著城鄉二元體制的廢除、城鄉一體化進程的加快，農村青壯年勞動力流向城市的趨勢日益趨緊，廣西農村的人才流失、資金短缺、土地荒蕪、資源浪費等問題日益凸顯，農村空心化越來越嚴重。青壯年外流，農村只剩下空巢老人、留守兒童等老弱婦孺群體，農戶對精準識別工作參與度不足，給扶貧對象的精準識別工作造成極大的困難。同時，農村青壯年勞動力缺失，諸如產業扶貧之類的參與式扶貧也會因為缺乏勞動力資源而舉步維艱。另外，由于空巢老人、留守兒童的大量存在，農村的社會保障與社會治安也必然面臨巨大的壓力。農村空心化所導致的這些問題使精準扶貧工作遭遇更大的阻力。 [7 ]

三、廣西精準扶貧獲取民眾支持的路徑選擇——制造同意

（一）轉變民眾認知態度

1.論證精準扶貧的合理性——普及精準扶貧的科學與公平性。首先，從國家的維度來看，中共中央、國務院2013年印發《關于創新機制扎實推進農村精準扶貧開發工作的意見》以來，黨中央、國務院以及各級地方政府也相繼出臺了一系列精準扶貧政策條例，這就表明了黨中央以及國務院對于扶貧開發的堅定決心。如今廣西扶貧進入脫貧攻堅的“啃骨頭”階段，中央以及廣西當地黨政部門絲毫不松懈，給扶貧工作提供堅實的政策保障，而“精準”更是彰顯了扶貧政策的合理性與必要性。其次，從貧困對象的維度來看，精準識別充分體現了公平公正。精準識別是精準扶貧的基礎與前提，通過建檔立卡、貧困村與貧困戶識別、貧困標準制定等工作，通過貧困申請、評議、公示、核驗等步驟，以精準的方式精確地確定貧困對象，與傳統的“撒胡椒面”式的識別方法相比更加科學合理，對貧困戶也更公平。最后，從貧困區域的維度分析，在不違背國家精準扶貧的政策規范的前提下，廣西地方政府可以根據自治區差異而實行差別化的政策，這對區域扶貧也具備一定的公平性。

因此，從以上三個方面進行論證，向廣大民眾科普精準扶貧的合理與科學性，對于轉變他們的認知態度具有必要性與可行性。

2.為政府“去污名化”①——重塑地方政府公信力。地方政府公信力，是指在處理社會事務的過程中，地方政府與社會公眾之間的相互信任關系，即政府對社會公眾的信用與社會公眾對政府的信任之間的動態平衡關系。

第一，轉變政府角色。政府公信力的削減與政府職能的轉變密切相關，政府職能轉變不到位將直接造成政府公信力的削弱。由于一些政策執行人員懶政惰政、弄虛作假的做法，使政府公信力受到了重創。這就需要政府根據精準扶貧進程階段性的特點來轉變政府的角色，摒棄“官本位”的封建特權思想，強化公共服務的職能。第二，暢通信息溝通與反饋渠道。近年來，廣西的經濟取得了長足的發展，農民的素質逐漸提升，他們對公共事務的參與意識也日益提高，越來越要求政府將信息公開化。因此，在精準扶貧政策執行過程中，應該把人民利益放在首位，對于扶貧法規、方針政策的修訂應通過政府官方平臺擴大傳播，對于扶貧工作人員濫用扶貧資源、弄虛作假、貪污腐敗的行為應及時披露，加強與民眾的信息互通。第三，提高公務員誠信素質。由于政府系統內部的自律機制尚未成熟，單靠扶貧執行人員的自身覺悟與自我約束力來規約自身的行為，仍然容易導致行政人員在各種威逼利誘的情況下鋌而走險，從而滋生扶貧腐敗與行賄受賄。行政人員的腐敗之風嚴重地損害了政府的形象，使民眾對政府不信任。 [8 ]因此，應該通過誠信量化考核、民主監督等方式來加強對行政人員的誠信素養培訓。

3.轉變貧困戶觀念——引入“教育式、適度競爭式”扶貧。推進精準扶貧的順利進行，應重視貧困戶整體素質的提高，注重農村的人才引進，加大對農戶培訓的力度，不斷提升農民的農業創收水平。在政策與資金上給予人才培養以更多的支持，為農村——尤其是空心化農村培養優秀的扶貧人才與脫貧勞動力。“授人以魚不如授人以漁”，僅僅依靠政府財政支持，廣西乃至全國的貧困程度將會不降反升。這對于改變農戶的觀念、打消他們所謂的“占便宜”的想法有至關重要的作用。應該讓貧困戶意識到政府的所做不是“施舍”，而是幫扶，讓他們有危機感與緊迫感，讓貧困人口成為自食其力的勞動者。扶貧先扶智，這才能從根本上解決貧困問題。

（二）完善扶貧程序機制

民眾之所以對政府的扶貧工作不支持、不關心很大一部分原因在于民眾認為缺乏民意表達的基本程序，扶貧信息沒有得到正當、合理的公開。比如扶貧、脫貧標準的制定，扶貧對象的認定程序，扶貧物資的運用等，大部分民眾都不甚了解。為此，進一步完善扶貧程序機制勢在必行。 [9 ]

1.公開基本操作流程。精確識別、精確幫扶、精確管理、精確考核構成了精準扶貧的完整過程。精確識別是精準扶貧的首要工作，在精準識別過程中需要嚴格按照貧困戶申請、群眾評議、公告公示、抽查核驗的程序進行，向廣大民眾公開識別標準;精確幫扶是核心要義，精確幫扶在“五個一批”脫貧工作中將發展生產、異地搬遷、生態補償、發展教育、社會保障的基本操作過程通過政府網站、村務公示欄、村道標語等形式向群眾公開;精確管理是保障，“六個精準”首先要對“資金精準使用”透明化;精準考核是重要手段，針對脫貧成效，對扶貧對象、扶貧干部的考核應該以動態化的“退出—進入”機制依據。從精確識別到精準考核，每個環節均應該向民眾公開，讓扶貧工作在陽光底下進行，嚴防“馬山事件”重演。

2.優化精準扶貧政策執行的組織設計。首先，在大部制的思路下整合精準扶貧的相關職能部門。廣西的精準扶貧想要獲得民眾的支持，需將職能相近、業務相似的扶貧部門進行集中整改合并，精簡機構，簡化部門之間交叉、重疊的工作，優化資源利用率，避免部門之間相互推諉、踢皮球現象產生，提高扶貧工作效率。其次，在大部制改革的同時，也要明確扶貧部門的職責分工。明確各扶貧單位責任與職權，精準、明確地分配工作，理清各扶貧部門之間的權責關系，對精準扶貧工作進行科學管理，確保扶貧工作有效地開展。把精準扶貧的各個責任、每項職能落實到具體的扶貧工作人員身上，使得每個幫扶人員都處于最為精確、科學的配置狀態，從而從制度上遏制懶政惰政、扶貧角色缺位的現象。

3.推進精準扶貧精細化管理的流程再造。精準扶貧精細化始終貫穿在扶貧過程中，所以應該不斷優化、不斷改進精準扶貧的流程。

第一，在科學技術瞬息萬變的今天，高新信息技術對于精準扶貧的流程再造具有非同凡響的意義。我們應該充分發揮信息技術的作用，確立信息化的精準扶貧流程。比如在廣西各市縣、各鄉鎮政府網站中開設政府郵箱，傾聽廣大民眾心聲，使政府精準扶貧工作更加民主化、透明化，貼近公民的真實訴求。

第二，建立標準化的扶貧工作評估機制。首先，從國家的整體層面上設立精準扶貧的基本標準，廣西各地方扶貧機構因地制宜，根據各地區——尤其是少數民族地區特點來細化扶貧標準，減少各級扶貧單位之間的重復性支出。其次，建立扶貧工作成效的技術評估標準，降低精準扶貧工作的隨意性和盲目性。

（三）鼓勵民眾積極參與

由于“馬山事件”的影響巨大，廣西的精準扶貧工程想要獲取民眾的支持，扶貧部門與民眾的理性對話則顯得尤為關鍵。2013年習近平書記提出“精準扶貧”以來，我國國家層面以及各地方的主流媒體都在宣揚精準扶貧的科學性與合理性，但是扶貧過程中暴露出來的種種問題使民眾對于這項工作產生了質疑。倘若媒體只描繪精準扶貧的美好藍圖，可能會使民眾對扶貧工作更加反感。因此，廣西區政府扶貧部門應該根據民眾的意愿不斷做出調試，與群眾開展持續的互動。

1.積極聽取民意。想要聽到民眾心聲就應該在扶貧全程中尊重民意、體察民情，扶貧項目的設計、規劃、實施、監管以及考核都應該吸納廣大民眾參與其中，匯聚群眾的力量與智慧，為群眾量身定做扶貧方案。如此一來，既能確保扶貧項目得到民眾的支持，又能提升扶貧工作程序的透明度，這也有利于重塑政府的公信力。一方面，要充分尊重民眾的意愿。要獲取民眾支持，扶貧工作切忌急于求成，政府不能進行過多的行政干預，應充分發揮貧困戶的知情權、參與權;另一方面，要鞏固農民在扶貧中的主體地位，從而激發民眾參與扶貧脫貧工作的積極性。同時，切實遵行“實行優先，先干先支持，后干緩支持，不干不支持”的原則。 [10 ]

2.推進民意的組織化和制度化表達。精準扶貧政策的有效施行離不開民主協商，離不開剛性的制度保障，離不開廣大民眾尤其是農戶的積極參與，而民意的表達需要借助特定的組織、制度化的文件，這樣才更容易進入政策的議程。因此，一方面，成立扶貧公眾咨詢監督委員會極具必要性。利用咨詢監督委員會這個平臺，對貧困地區、貧困戶進行實地調查與摸底，加強農戶與扶貧部門的溝通，充分收集民意、聽取民聲，使民眾的聲音以更強有力的形式表達出來。另一方面，鼓勵貧困地區的核心人員通過聽證會、專題討論的形式參與到地方政府對于農村精準扶貧規劃案的起草與制定中來，使精準扶貧方向能最大限度地表達群眾的心聲，從制度上確保民眾心聲的有效表達，鼓勵民眾積極參與到扶貧工作當中。

四、結論與討論

布洛維在《制造同意——壟斷資本主義勞動過程的變遷》中論證了生產行為的產生源于工廠工人自發的同意與資本家微妙的強制之間的平衡，是工人自愿與國家運作不知不覺地塑造了這種“同意”。

在對獲取民眾對精準扶貧支持的分析中，從三個角度提出了發展路徑：首先通過傳播精準扶貧的科學合理性、為政府“去污名化”以及競爭與教育扶貧的形式，以此轉變民眾對精準扶貧的認知態度;其次，從公開扶貧程序、優化扶貧機構與流程再造等途徑來不斷完善扶貧操作程序，營造民眾對扶貧政策的同意;再次，積極聽取民眾心聲，充分尊重民意。其中，轉變公眾認知態度與“去污名化”營造了民眾對扶貧政策目標的認知性同意，程序上的完善營造了民眾對政策目標的同意，而聽取民意則將民眾完全納入了政府主導的扶貧政策過程中。在如此的路徑選擇下，不僅有利于精準扶貧制度的不斷完善，而且還增強了民眾參與扶貧的積極性，獲取了民眾的大力支持。因而，從“制造同意”角度切入，在民眾的“冷漠”與政府的扶貧目標中找到平衡點，可以更好推進精準扶貧的進程。

[參考文獻]

[1]邁克爾·布洛維.制造同意——壟斷資本主義勞動過程的變遷[M].北京：商務印書館，2008.

[2]張永宏，李靜君.制造同意：基層政府怎樣吸納民眾的抗爭[J].開放時代，2012（07）：5-25.

[3][6]劉軍林.我國精準扶貧政策分析——基于公平與效率角度[J].合作經濟與科技，2017（04）：163-166.

[4][7]林孟清.推動鄉村建設運動：治理農村空心化的正確選擇[J].中國特色社會主義研究，2010（05）：

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[8]陳霞，侯西安.重塑政府公信力的路徑探析[J].長春理工大學學報（社會科學版），2015，28（03）：6-9+27.

[9]張緊跟.制造同意：廣州市政府治理鄰避沖突的策略[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2017，70（03）：111-120.

[10]張巖.我國精準扶貧政策的困境及對策研究[D].廣西大學，2016.

責任編輯：黃傳英