治理少數民族就業難問題的法律對策

劉莉

[摘要]促進民族平等和民族團結是黨和國家堅持不懈的目標，貫徹落實十三五精神，要切實踐行“中華民族一家親”理念。然而，在就業領域，少數民族就業難問題已成為一種常見的社會現象。民族平等作為我國憲法根本原則，保障各民族合法權益，使各民族共享經濟發展成果是其內在要求，治理少數民族就業難問題已成為一項刻不容緩的重要任務。本文在梳理少數民族就業難現象的基礎上，進一步分析少數民族就業難問題的形成機制，探討治理少數民族就業難問題的法律對策。

[關鍵詞]少數民族 就業問題 法律對策

[中圖分類號]D911.01 ? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009-4245（2018）02-0036-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.02.008

少數民族就業問題乃是關系我國就業全局的重要部分，也是加強民族團結、實現民族共榮的關鍵環節，若處理不當將對社會和諧穩定造成不利影響。良好的就業狀況是各民族同胞加強交流與交融的重要途徑，也是關系全國就業大局的重要環節。日益突顯的少數民族就業難問題，一方面侵犯了少數民族同胞的公平就業權，使得少數民族同胞無法共享社會經濟發展成果。另一方面，伴隨著低就業、失業、半失業現象的是大量的社會閑散困頓人員，客觀上加劇了社會不穩定因素。隨著近年來少數民族人員就業環境的進一步惡化，治理少數民族就業難問題顯得十分必要而迫切。促進民族平等和團結，應立足民族地區的經濟發展現狀化解就業矛盾，切實治理少數民族就業難問題。

一、少數民族就業難問題概況

（一）民族地區經濟落后制約就業崗位

少數民族聚居地多位于我國邊疆地帶。這些邊疆地區較全國而言經濟發展水平整體落后，位于這些地區內部的少數民族地區較所在地區而言又屬相對落后。隨著高等教育的快速擴張，求職人數的激增更是使得民族地區就業市場不足的短板日益顯現。以新疆維吾爾自治區為例，南疆與北疆相比，在經濟發展水平以及居民就業情況等方面均處于劣勢，北疆漢人較多，而南疆為少數民族聚居地。少數民族地區就業崗位受落后經濟的限制表現為：一是少數民族地區企業總數少，各個地區的企業數量差異較大，如2015年烏魯木齊市企業法人單位數為53956個，而南疆中心城市喀什地區企業法人單位數為7692個，企業總數少，地區差異較大，提供的崗位有限。 [1 ]二是工業基礎較弱，以中小企業為主，大型企業較為缺乏，提供的崗位在福利、待遇以及社會地位等方面均不如行政、事業單位，對少數民族就業人員的吸引力和容納力均不足。三是三次產業就業比例不合理，普遍存在以農業、畜牧業為主的第一產業就業比例較大，而第二、第三產業就業人員比例過低的情況。如新疆2015年第一產業比重為6.4%，卻吸納了44.08%的就業人員。 [2 ]可見，第二、第三產業在就業崗位上仍有開拓的空間。

（二）少數民族大學生就業形勢嚴峻

自1998年高校擴招以來，我國高校大學生人數逐年快速增長，再加上整體經濟環境的不穩定，大學生就業日益困難。在大學生就業難的大環境之下，少數民族大學生在民族地區教育水平、文化背景等多方面因素的限制下，在就業過程中面臨著更多阻礙。近年來的大學生就業統計數據和相關研究數據均反映出少數民族大學生的就業率與同屆漢族大學生就業率相比存在較大的差距，且這種差距在2009年后尤為明顯。 [3 ]具體來說，少數民族大學生的就業現狀可以歸結為如下幾點：一是少數民族大學生初次就業率低，相比漢族大學生而言首次找工作的難度更大，少數民族大學生更容易因為刻板印象受到不公平的對待。二是少數民族大學生找到滿意的工作需要耗費更多的就業成本，這個就業成本不僅包括花費更長就業周期的時間成本上，還包括了為順利就業而接受用人單位提出的更為苛刻的就業條件以及為爭取滿意的工作崗位所付出的各種經濟支出等，給其家庭造成了一定負擔。三是少數民族大學生返鄉比重逐年增長，相較過去幾年，少數民族大學生愿意留在一、二線城市發展的意愿越來越少，反而是愿意回鄉發展的意愿較為強烈。第四，少數民族大學生的整體就業素質與市場上的用人單位之間的需求普遍存在差異，就業崗位往往專業不對口。

（三）少數民族就業領域分割現象顯著

以烏魯木齊市為例，根據烏魯木齊市第六次人口調查統計結果顯示，少數民族人員從事的行業存在如下一些特征：在黨政機關負責人職位上，維吾爾族、漢族、哈薩克族、回族、蒙古族等民族的領導干部的比例是穩定、合理的，在專業技術人員、辦事人員和有關人員職位上，大部分是少數民族比重大于漢族。 ?[4 ]然而，在涉及市場競爭自由的行業，少數民族就業職位則不占據優勢。近年來，政府針對少數民族就業扶持制取得了良好的效果，但在涉及市場自由競爭的行業，少數民族人員則明顯表現出了整體競爭力的不足。有學者依據烏魯木齊市第六次人口調查統計結果并運用集中度指數、區位商指數對烏魯木齊市少數民族行業結構進行進行定量研究發現，整體上除維吾爾族外的其他少數民族行業結構都存在不均衡現象，其中尤以哈薩克族失衡現象最為突出，少數民族人口在民族傳統行業、公共部門分布最為集中。 [5 ]此前也有學者對民族地區城鎮少數民族人口的就業分布與特征進行了調研，發現少數民族低收入組群體所占比例更高，而漢族則在高收人組中占比更髙，分性別的結果也與此一致，證明了在民族地區的勞動力市場中，存在一定的收入分割現象。 [6 ]少數民族人員的就業機會相較漢族更少，就業分布主要集中于層次較低的行業，收入水平相對落后。

二、少數民族就業難問題的形成機制

少數民族就業難的形成有其復雜的機制，往往是多種因素共同作用的結果。

（一）社會歷史因素導致少數民族整體就業能力不足

我國少數民族地區經濟的落后、教育水平不足、家庭資源的匱乏以及少數民族風俗習慣的差異、語言溝通的困難，均導致少數民族人員在涉及就業能力的關鍵點上處于劣勢。少數民族人員適應現代城市生活的過程中有很多困難，在面對激烈的市場競爭時，技能往往較為缺乏。雖然也有部分少數民族人員受到了良好的教育并掌握了過硬的就業技能，但是從整體上來看，少數民族人員在就業能力上存在著先天的不足使他們在就業市場中處于不利地位。即使是少數民族就業人員中最具競爭力的大學生群體，也表現出整體就業能力的欠缺。具體來說，首先是語言能力上的先天弱勢，少數民族大學生漢語言應用能力相對弱于漢族學生，在擇業過程中往往有自我展示和自我推薦能力不足的情況，且難以勝任對漢語言能力要求較高的職業，限制了其可選擇的就業范圍。其次是專業素養較為薄弱。一方面，相對落后的教育水平導致少數民族大學生的數理化基礎較差，進入高校后專業學習表現往往落后于漢族學生。如教育部2015 年公布的全國各省市自治區的公共財政教育支出的均值為789.74億元，而少數民族聚居的西北五省區中，除陜西省接近均值外，其余省份均遠遠低于均值。 [7 ]另一方面，高校專業設置的不合理、專業教學偏重理論導致大學生學習的專業課程與社會實際需要脫節，實踐能力較弱，無法應對專業工作。有研究表明，文史類專業大致占我國民族類院校專業總數的75%，而理工類專業只占25%，失衡的專業結構不僅限制了少數民族學生的就業選擇，也使得人才供需失衡，造成部分行業供過于求，出現大量剩余勞動力。 [8 ]

（二）市場效率考量導致企業難以消除對少數民族的刻板印象

少數民族人員在面對涉及市場自由競爭的行業時往往競爭力不足，就業比例更低。企業作為以盈利為第一目標的市場主體，其在就業招聘過程中考慮的不僅僅是如何找到最符合職位要求的勞動者，而是如何在最短的時間內，以最少的成本找到最可能符合職位要求的勞動者。企業希望勞動者是易管理的、可預期的、可控制的，在一定的標準之內，沒有不可把控的風險。企業出于市場效率的考量，在就業招聘時不會花費過多的時間和精力去充分了解每一位應聘者的就業能力、行為習慣、為人處事等真實情況。是以，在就業市場中，處于優勢地位的用人單位往往對自己的求職者不完全了解，兩者處于信息不對稱的狀況。企業出于成本的考慮，在面對招聘過程中這種信息不完全的情況時，傾向于將某一群體的刻板印象或是偏見斷定為這一群體中每個差異個體所具有的特點。對少數民族群體來說，常常被冠以語言能力不足、工作適應能力差、難以相處、不易管理等刻板印象。在效率的驅使下，這些刻板印象成為企業在招聘時遵循的潛在的篩選標準，直接拒絕某一群體成為企業規避用工風險的最直接、最省事的方式。這就造成了企業故意拒絕為少數民族人員提供就業機會，或者即使錄用卻給予少數民族就業者不公平就業待遇的現象。

（三）擇業觀念落后導致少數民族人員就業選擇縮減

少數民族人員在就業觀念上較為落后保守也是造成其就業困難所不可忽視的成因之一。首先，基于語言、文化、生活習俗、宗教信仰等多方面影響，少數民族人員往往具有較強的地域觀念和鄉土情結，這使得他們在選擇工作崗位時并非以好的就業機會為導向，而更看重就業崗位的地域性，大部分少數民族人員更愿意留在家鄉工作。但是民族地區經濟普遍落后，所能提供的工作機會和就業崗位有限，造成民族地區好的就業崗位競爭激烈，供不應求。其次，少數民族人員在擇業時，存在就業期望與現實脫節的情況，“高不成低不就”的現象較為普遍。舉例來說，類似保潔、建筑類行業往往用人需求較多，但少數民族地區，一般難以招到本地工人，反而更容易招到漢族工人。再次，少數民族大學生在擇業偏好上青睞行政、事業單位，認為這些單位更有保障。這種偏好一方面反映出少數民族人員在擇業時追求安穩的意愿較為強烈，對政府的就業扶持政策有一定的依賴性，面對更有市場競爭性的行業時競爭力不足，積極性不高。另一方面也反映出少數民族人員就業觀念較為傳統，仍保留著國家行政、事業單位崗位更為優越和體面的思想。此外，少數民族人員在就業過程中有選擇創業意愿的比重也遠低于漢族人員。少數民族人員在就業觀念上所設的條件客觀上縮減了其可選擇的就業范圍和就業崗位，從而加劇了少數民族人員就業難的現象。

三、治理少數民族就業難問題的法律對策

（一）完善少數民族就業臨時法律措施

發展民族地區經濟水平是一個需要長期努力的過程，鑒于民族地區不管是在自然因素還是社會因素上均存在較大的發展限制，其經濟發展難度更大、速度更慢。為保障少數民族人員的平等就業權，實現民族平等和社會公平，有必要通過差別化的政策導向來減輕民族之間事實上的不平等，在原本的少數民族就業政策框架內實施一系列臨時法律措施。具體來說，一方面，要進一步完善民族優惠措施，在教育培訓上，考慮到少數民族地區教育水平的落后，為少數民族人員設置合理的加分舉措，使他們能夠有機會獲得更好的教育，從而提升他們整體的就業能力。在就業優惠措施上，可以在特定行業，專門為少數民族人員設置更低的就業門檻，提供更專業全面的入職培訓等。另一方面，進一步完善少數民族就業配額制。在國家機關和國有經濟單位，少數民族人員就業比例較高，即是國家在這些單位落實了就業配額制取得的良好效果。①盡管如此，在市場化程度較高的企業，少數民族人員比例仍然過低，應進一步加強企業的社會責任感，通過為企業稅收和貸款方面提供優惠政策等方式鼓勵相關企業維持一定比例的少數民族員工。如果因政策的比例規定導致被優待族群勞動力求大于供，那么不合格人員將被錄用，降低工作效率，雇主必須另外雇傭合格人員，這將增加成本。 ?[9 ]因而在給予少數民族就業優惠政策時應充分考慮該優惠措施的合法性、合理性、必要性，嚴格遵循比例原則加以實施，避免對其他民族人員造成實際不利的后果，避免就業優待引發更大的族群沖突。

（二）健全少數民族人員就業保障制度

我國憲法從原則上規定了公民的平等權，還規定了公民的勞動、休息和社會保障的權利，同時也強調了少數民族、婦女等特殊群體的平等權利。《勞動法》《促進就業法》《職業教育法》《公務員法》《勞動合同法》等也有就業保障的相關規定。《中華人民共和國民族區域自治法》也有關于保障少數民族就業的相關規定。2007年頒布的《就業促進法》專門設置了《公平就業》一章來突出反就業歧視的重要性，增加了就業歧視原因，擴大了就業歧視范圍。盡管部分地方政府出臺了促進少數民族就業的相關規范性文件，但我國并沒有一部統一的、全面的少數民族就業保障法律來系統地規制和保障少數民族就業問題。零散的規范性文件在少數民族就業保障主體、保障方式、保障程序、監督機制上均較為缺失。但考慮到制定一部統一的法律需耗費較長的時間，可以采用先制定統一的行政法規等方式以盡快規制日益突出的少數民族就業難問題，保障少數民族就業權益。具體來說，可以從以下幾個方面來健全少數民族就業保障制度：

1.明確民族地區發展職責分工。大部分少數民族地區經濟發展落后，尤其是工業經濟發展薄弱，基礎條件落后，缺乏自我發展后勁，處于先天發展不足、后天發展乏力的被動局面，有的少數民族地區基本處于單純依賴中央和國家扶持的不可持續狀態。 [10 ]從本質上來說，要緩解少數民族就業難現象，創造更多就業崗位以及提升少數民族整體就業能力，發展民族地區經濟是必然選擇。要明確少數民族地區經濟發展中各方主體的責任，合理發揮多元化主體的優勢。政府領導牽頭，保證充足且合理的財政投入，實事求是地根據民族地區客觀情況選擇最為適宜的發展路徑。立法機關為少數民族地區經濟提供全面的法律保障，完善相關法律法規，明確界定少數民族地區經濟過程中的違法行為的法律責任。司法機關要嚴格懲治少數民族經濟發展過程中出現的各類違法行為，讓每一個違法責任人員都得到應有的法律制裁。企業和各類社會組織應該培養自己的使命感，增強社會責任心，為少數民族地區經濟發展貢獻必要的人力、物力、財力。

2.樹立少數民族正確就業觀念。一方面，要通過教育引導等方式促使他們自身思想素質的提高，以使其內在觀念產生轉變。社區、高校可以加強對少數民族人員的就業觀念培訓，調整他們的就業預期，并引導他們在就業過程中充分發揮主觀能動性。此外，政府應通過媒體宣傳、文化交流活動等方式，增進各民族的交往，加深民族之間的了解，消除社會公眾對少數民族人員的刻板印象，為少數民族營造包容、理解、開放的社會環境，從而減輕他們擇業時對于工作地域的顧慮。另一方面，各地城市應出臺相關政策為少數民族流動人員提供專門的就業指導及心理輔導等支持，同時為少數民族人員提供平等的就業機會和社會福利，從制度上保障少數民族人員在家鄉以外的城市能夠安居樂業，從而打破他們對就業地域的顧慮。

3.構建職業技能教育培訓體系。就業能力的高低與教育培訓有密切的關系，提高少數民族地區教育水平，加大教育投入、發展少數民族人員職業技能培訓是提高少數民族就業能力的關鍵。在當前的經濟水平下，要通過建立健全的職業技能培訓體系，開展一系列有效的職業培訓竭力提升少數民族人員自身的就業能力，提高他們在就業市場的競爭力，逐漸消除社會對少數民族整體就業能力不足的顧慮。民族地區應根據本地區少數民族就業人員受教育水平以及本地區經濟發展需求，盡可能使職業培訓與企業用工需求對接，建立與市場相適應的職業技能培訓體系，以少數民族人員所在地的社區為單位，將少數民族就業人員職業技能培訓落到實處。

4.健全少數民族就業救濟程序。有必要為基于誤解、刻板印象等原因受到就業單位差別待遇的少數民族人員提供完善的就業救濟程序，以提升少數民族人員在自由競爭市場上的就業率。由于訴訟救濟成本上需耗費更多的時間和資源，實際上不利于忙于找工作的少數民族就業人員獲得快速救濟。因此，出于成本和效果的考量，健全少數民族就業救濟程序應重點完善企業內部監督方式和行政救濟方式。一方面，政府應督促企業加強內部監督管理。一般來說，企業是發生差別待遇的重要場所。因此，如果設置專門針對少數民族就業人員的差別待遇的內部申訴程序可以將能更好地了解具體情況，盡可能地將爭議降到最小。在美國，企業也是促進就業公平的重要責任主體，許多企業通過舉辦培訓等方式讓自己的員工關注相關法律，并提供了相應的違法處理程序。針對差別待遇的情況，有些私人雇主有正式的調節預案，并有專門的調解人來解決糾紛。 [11 ]另一方面，要拓寬少數民族就業人員的行政救濟途徑。遭受就業差別待遇的少數民族人員可以向勞動監察部門投訴，要求它們對實施差別待遇的人員給予相應的處置。另外，基于其身份的特殊性，還可以向人民政府宗教事務行政主管部門投訴。如果不服上述機關作出的處理，或者處理爭議的行政機關及人員有瀆職的行為的，遭受差別待遇的少數民族人員可以進行申訴、行政復議。勞動行政主管部門和勞動監察部門職權分散、事務龐雜，職責重點放在了各類勞動爭議的解決上，無暇主動對就業歧視問題加以監督，同時勞動行政主管部門和勞動監察部門解決就業差別待遇的專業知識和經驗儲備也不足，在處理相關案件時缺乏專業性。因此，可以先在勞動行政部門或勞動監察部門內增設一個由具有就業差別待遇糾紛處理經驗的專業人員組成的專業處理小組，專門受理少數民族就業差別待遇的申訴。

[參考文獻]

[1]1-18各地區非公有制企業法人單位數[EB/OL].（2017-03-16）[2018-1-22].http：//www.xjtj.gov.cn/sjcx/tjnj_3415/2016xjtjnj/zh/201707/t20170714_539424.html.

[2]3-12主要年份按三次產業分的就業人員[EB/OL].（2017-03-16）[2018-1-22].http：//www.xjtj.gov.cn/sjcx/tjnj_3415/2016xjtjnj/rkjy/201707/t20170714_539455.html.

[3]孫嬙，王向然，朱娜，殷繼明，楊圣敏.新疆少數民族大學生就業問題的調查與分析[J].西北民族研究，2012（04）：5-18.

[4]烏魯木齊市人口普查辦公室.烏魯木齊市2010年人口普查資料[M].烏魯木齊：新疆人民出版社，2012.

[5]高永輝，溫晶晶.城市少數民族人口的行業結構分析——以烏魯木齊市為例[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2017，37（03）：39-44.

[6]馬骍.民族地區城鎮少數民族人口的就業分布與特征——基于CHES2011數據的分析[J].民族研究，2015（06）：26-36+123.

[7]教育部 國家統計局 財政部關于2015年全國教育經費執行情況統計公告[EB/OL].（2016-11-4）[2018-1-22].http：//www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/

201611/t20161110_288422.html.

[8]白亮，萬明鋼.西部地區少數民族大學生就業問題研究——基于教育供給側的分析[J].高等教育研究，2016，37（07）：21-26.

[9]馬戎.民族平等與群體優惠政策[J].中南民族大學學報（人文社會科學版），2015（06）：1-15.

[10]和麗貴.良性互動的民族關系是國家穩定和發展的重要基礎[J].學術探索，2014（08）：11-16.

[11]閻天.反就業歧視法國際前沿讀本[M].北京：北京大學出版社，2009.

責任編輯：梁衛軍