關于深化行政執法體制改革的幾點思考

顧文潔

摘 要：隨著我國社會主義市場經濟的不斷深入發展和社會的不斷進步，改革行政管理體制的要求也愈來愈迫切。同時，與行政管理體制緊密相連的行政執法體制的改革與深化問題，也日顯突出。特別是在全面推進依法行政、加快法治政府建設的背景下，行政執法體制改革和深化就成了人們普遍關心的主要問題之一。

關鍵詞：行政執法；行政管理；體制；改革

行政執法體制改革，是目前我國推行行政改革和依法行政中需要解決的主要問題。深化行政執法體制改革，需要認真總結經驗，把握行政執法體制與行政管理體制的關系；同時進一步加強理論研究，強化理論對實踐的指導。

一、行政執法體制與行政管理體制的關系

行政執法體制與行政管理體制有著十分密切的關系。行政管理體制其概念的內涵和外延要大于行政執法體制，可以理解為是后者的上位概念。同時，兩個概念之間有著相當大的重合性，行政執法體制以行政管理體制為本體，并受到行政管理體制制約和規定，不可能單獨存在。因此，深化行政執法體制改革是行政管理體制改革的重要內容，總體上應當符合行政管理體制改革的目標、要求、基本原則與大體走向，同時行政執法體制又有其特殊性，還要遵循依法行政的各項要求，體現法律實施的客觀規律。

二、深化行政執法體制改革是實現社會公平正義的需要

1.完善行政執法體制是實現社會公平正義的保障。行政執法的一個顯著特點就是直接面對的是人民群眾。行政執法行為處在法律規則與行政管理、行政機構體系與公眾、行政權力與公民權的結合點上。行政執法與構建社會公平正義關系密切。加強和完善行政執法工作，會更好地推進社會公平正義的建設，“讓百姓在每一個案件中感受到公平正義”，切實保障社會公平正義的實現。

2.完善行政執法體制是構建社會公平正義的必然選擇。在構建社會公平正義的諸多要素中，法治處于核心地位，行政執法是法治的關鍵。行政執法體制改革也必然會影響社會公平正義的實現。反過來，社會公平正義也對行政執法提出新要求，行政執法必須以構建社會公平正義為目標，必須有利于社會公平正義的實現。因此，加快行政執法體制改革，完善現行行政執法體制是實現社會公平正義的必然選擇。

三、當前行政執法體制改革存在的問題

1.多層執法、重復執法導致的行政執法效能不高。從我國政府機構設置上看，基本上強調每個部門上下對口，導致相同的機構重復設置，但是并沒有對中央和地方、地方各級政府之間的執法權限作出明確劃分，因此上下級對口的行政執法部門對同一違法行為往往都具有管轄權。例如鄭州市“饅頭辦”事件就是因市、區兩級饅頭辦都有管轄權導致多層執法、重復執法的典型案件。與此同時，各執法部門上下自成系統，地方政府的綜合管理職能常常被條塊分割，“條塊”矛盾突出。加之執法環節過多、程序繁瑣，使得行政相對人難以適從，對政府的行政執法行為產生質疑，最終導致行政執法效能大打折扣。

2.權責不清、多頭執法導致的行政執法資源分散。我國行政執法分工過細、協調配合機制不健全，導致執法職能分散。不同的執法部門之間職責不清，權限不明，諸如在食品安全、城市管理等領域存在著一個違法行為，多個部門有執法權的現象，執法部門林立、職能趨同，與社會事務綜合管理的趨勢不相適應。由于部門權限設置上的交叉，以及職責劃分、崗位設置不合理，導致行政執法權橫向交叉嚴重，導致執法混亂。這種九龍治水的現象，極容產生兩個弊端。其一，為交叉執法、重復執法，其后果是增加制度性交易成本，降低行政執法的效能；其二，為相互推諉、“無人執法”；其后果是權責缺失，出現“執法真空”，效率低下。

3.體制不暢、制度缺失導致的行政執法監督乏力。從橫向上看，執法權分散于不同的職能部門，不同的執法部門之間各自為政、自成體系、封閉循環，缺乏有效的外部監督和制約。從縱向上看，不同層級的執法部門權限劃分不清，而且上下級對口部門大多是業務上的指導關系，上級部門沒有對下級部門執法行為進行監督的權力。從制度上看，對執法人員開展有力監督的籬笆扎得還不夠緊密，一些執法人員不作為、亂作為，甚至以權謀私、徇私枉法沒有得到應有、及時追究查處。

四、深化行政執法體制改革的路徑

1.整合執法職能，推進綜合執法。科學合理配置行政執法權力，是深化行政執法體制改革的根本任務。在部門職能交叉、問題突出的領域要積極整合執法職能，推進綜合執法。一是要簡政放權，通過推行權力清單，削減政府權力，縮減執法環節，減少政府對微觀經濟事務的管理和干預，優化發展環境；二是整合政府職能，將不同政府部門相同或者相近的職能進行整合，相對集中執法權，將分散的執法職能集中到一個部門，既重視解決權責交叉、多頭執法的問題，也關注降低政府成本、提高執法效能；三是推進綜合執法，要按照十八屆四中全會《決定》要求，“重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內”推行綜合執法，可以嘗試在行政處罰、行政許可領域推行跨部門綜合執法，探索“一個窗口對外”、“一站式服務”等綜合執法方式，更好地適應時代和社會的發展需要。

2.下移執法重心，減少執法層級。明晰不同層級執法部門的事權和職能，嚴格依照《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》提出的“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則”，科學合理地配置執法權力和執法力量。在行政執法體制構建上，轉變過去不同層級政府部門之間行政執法權限差別較小、“上下一般粗”的格局，搭建不同政府部門之間在行政執法權力和行政執法力量上自上而下的“正三角形”框架。削減省市兩級政府的執法權力和執法力量，將執法重心向基層政府轉移，上級部門側重指導，下級部門側重執行。在行政執法權向基層執法轉移的過程中，把機構改革、政府職能轉變調整出來的人員編制重點用于充實基層執法力量。

3.加強隊伍建設，提高執法水平。行政執法人員是行政執法的實施者。行政執法質量的好壞、行政執法水平的高低取決于執法隊伍素質的高低。深化行政執法體制改革不可忽視的一個方面就是執法隊伍建設。一方面要在執法人員中實行執法資格準入制度，只有具有一定的行政執法知識并取得執法職業資格的人員才能夠進入到行政執法隊伍中來，確保執法質量和水平；另一方面要加大行政執法人員的培訓和考核力度，嚴格規范執法行為，持續提高執法人員的法律素養和執法水平。

4.完善制度建設，健全監督機制。一切有權力的人都容易濫用權力，從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須要用行為約束權力。行政執法權作為一項與人民群眾聯系密切的權力，政府需要堅持兩點論與重點論。對一切行政執法權都要納入各種監督視野之內，對一些敏感、特殊、重要的行政權力必須重點監管。要圍繞執法公開、責任追究、外部監督等行政相對人關心的問題做文章，構建起相互制衡、相互監督、相互聯系的，完整、科學、有效的監督運行機制。一是要完善行政執法信息公開制度，推進陽光執法，讓行政執法全程在陽光下運行，防止執法腐敗；二是要建立執法責任追究制度，對行政執法行為進行及時考評，切實做到“有權必有責”，對執法過程中的失職、瀆職行為進行及時責任追究，不斷督促執法人員依法履職；三是要加強行政機關的外部監督，強化國家權力機關、司法機關和社會監督，多方聯動，增強監督的威懾力，促進執法人員公正嚴格執法。

建設法治政府既是我們的宏偉目標，更是我們面臨的十分緊迫的任務，艱巨而復雜，迫切需要進一步深化行政執法體制改革，切實轉變其職能，真正建立起符合法治政府要求的行政執法體制、權力運行機制，真正使行政執法有利于解放和發展生產力，有利于經濟社會的健康發展，真正做到執法為民、利民。

參考文獻

[1]姜慧.著力深化行政執法體制改革.2016.

[2]王小華.深化行政執法體制改革加快推進法治政府建設.2017.