公共管理的公共性與社會性分析

江溟

摘要：公共管理的根本價值在于公共性，并以其作為實踐的基礎，而社會性作為公共管理的緣起和最終落腳點，其二者之間相互聯系、相互影響、辯證統一。正確地把握公共性與社會性之間的矛盾關系，有助于我國公共管理的改革和進一步發展。

關鍵詞：公共管理；公共性；社會性；辯證統一

中圖分類號：D630 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2018）006-00-01

從一般意義上來說，公共管理是指以人民政府為主體的公共管理主體為解決公共管理難題，提供公共服務，運用權力對公共領域事務進行執行、監督，維護公民公共權益的過程。由此，公共性作為貫穿公共管理全過程的基本特征，被廣泛地作為因素考量應用、實踐于各公共管理領域。另一方面，公共性來源于社會性，在公共管理的過程中又將社會性（群體性）這一特征進行升華。在公共管理基礎理論中，兩者的內涵和聯系有待進一步探討。

一、公共性的概念與內涵

公共性作為公共管理的本質特征，具體來說，其主要包括公共管理主體的公共性，公共管理目標的公共性，公共管理手段的公共性。

（一）公共管理主體的公共性

從根源上看，國家、政府等管理主體都是人民的代表，代表最廣泛人民群眾的根本利益，為了人民的利益而負責管理公共事務，并對人民負責。另一方面來看，國家、政府所作的公共管理，涉及廣泛的公共事務領域，這一點也是公共管理區別于私人管理的最本質特征。而從法律角度來看，公共管理的公共性要求國家、政府等管理主體在人民賦予的權力范圍內依法管理、依法行政，不得超出其職權范圍。換言之，國家、政府等管理主體的職權本質上是人民的意志所決定的，其主體的誕生、運行、管理、終止都在公共群體的監督下執行，只有管理主體依法行使其職權，不違反法律的規定，才能使其公共權力的具備合法性和合理性。①

（二）公共管理目標的公共性

公共管理作為一種管理模式，是為了追求其管理目標的實現。其目標也具有公共性，一般來說，其目標應體現出平等、公正、公平、民主等基本價值，符合我國社會主義核心價值觀的基本要求，注重實現政府和人民的友好溝通，相互理解，并承擔起為社會公眾謀福祉的管理責任。

相反地，私人管理作為一種私人化、自由化、經濟化的管理模式，其目標主要是為某一群體或個人謀求利益的最大化。在目標的公共性層面來看，公共管理有別于私人管理，以實現公共利益，解決社會矛盾，追求社會公平的價值實現，而這一點也是公共管理所應有的本質和存在的根本價值。

（三）公共管理方式的公共性

公共權力公民所賦予公共管理主體，使其在公共管理領域實現公共管理目標的基礎，也是公民對公共管理主體實施監督的合法性來源。目前，針對公共管理所提出的各種改革和完善從某一程度上來看，都是對其管理手段公共性的強化，例如，強調權力的制約和監督，避免對于公共利益的侵害。通過手段的公共性強化和權力的監督性，來完善公共管理過程中的一系列制度的構建，以實現公平公正的價值追求。

二、社會性的內涵與起源

社會性是公共管理的起源，也是公共管理存在的基礎。在早期公共管理理論缺失的時代下，公共性和社會性的概念和內涵是模糊不清的。早期，柏拉圖針對國家和社會二者的概念就提出了這樣的論斷：國家起源于人類生活的自然需要，國家就是達到正義和公道的手段，②這實質上是由于柏拉圖并未清晰地對國家和社會二者的概念加以區分和辨別。此后，亞里士多德認為，國家起源于社會，是自然發展的結果，才第一次真正從兩者的關系和矛盾角度，區分了國家與社會的概念。③在19世紀后，社會和國家的概念才逐漸被分離，社會概念從國家概念中被凸顯，這也就是公民社會和市民社會概念誕生之緣由。

社會性是公共管理的最終落腳點。社會性是公共性的普遍性代表，公共性是社會性的特殊體現。公共管理發展到極致最優的體現就是公共性和社會性相輔相成、渾然一體。社會主義先驅者——馬克思、恩格斯所創立的科學社會主義學說，我們可以將其理解為建立社會主義，換言之，這也就會實現了公共性的最高目標——即公共性與社會性相輔相成、渾然一體的共產主義階段。

三、公共性與社會性的矛盾關系

事實上，大多數公共管理學者都認可的觀點即社會性是公共性的源泉，這兩者在某些方面具有一致性，而社會性則是公共性的特殊體現，是一般與特殊、個體與整體的關系。

從概念內涵來看，社會性包括“公”與“私”兩個方面，即“公”代表公共權力行使的范圍，“私”則代表在狹義的社會領域中例如非營利組織、公民個人的活動范圍。在一定的時期，公共權力行使的范圍要遠大于私權利行使的范圍。而在時代不斷發展的今天，社會群體的力量不斷壯大，呈現出能夠與政府在公共管理領域實現合作、共同治理的態勢，其也展現了社會性的不斷上升。

從實踐層面來看，公共管理公共性和公正性的衡量標準之一即為社會性。公共管理自誕生之初到運作、監督和終止的每一個階段，都會與公民的日常生活發生密切聯系，聯系程度越高，其社會性就越強，公共性就越明顯，反之亦然。例如，公共管理的過程中傾聽民意，解決民生問題，實實在在地將令公眾為難的社會問題，如停車難、看病難、受教育難等問題落實，其印證了政府公共管理的社會性提升，也體現了公共管理的本質。

從發展趨勢上看，隨著國家和社會的不斷進步和發展，民主科學自由平等理念的深入人心，政府公共管理的公共性和社會性要求將不斷提升，即公共性和社會性將趨于同向，達到最終目標的社會性共產主義。

公共性與社會性從混淆到統一，體現了公共性和社會性相互聯系、相互影響的歷史演進過程，也是未來我國公共管理發展的必由之路。因此，我國公共管理發展應將公共部門的管理活動更貼近社會、貼近公眾，不斷提升公共性和社會性的標準，使得公共管理服務更趨向民主、公共管理領域更貼近民生，公共管理目標更維護民權，真正為廣大公眾的合法權益和實際需求考慮和服務，積極地邁向政府職能社會化的光明道路。

注釋：

①王樂夫.公共管理學：原理、體系與實踐[M].北京：中國人民大學出版社，2007：50-54.

②岳云強.論公共管理的公共性與社會性[J].天中學刊，2006（12）.

③亞里士多德.政治學[M].北京：商務印書館，1965：3.