探析PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用

劉景嬋 馬寶珠

[摘要]PPP模式適用于社會資本與政府合作建設(shè)運營的公共基礎(chǔ)項目，最終實現(xiàn)利益共享、風險共擔的目標。農(nóng)業(yè)的發(fā)展不僅需要PPP模式，而且適合PPP模式。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，無論是從農(nóng)業(yè)發(fā)展的自身方面還是從國家政策來看，PPP模式都有著廣闊的應(yīng)用前景。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)，高標準農(nóng)田建設(shè)，田園綜合體建設(shè)，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)等都可應(yīng)用PPP模式。

[關(guān)鍵詞]PPP；農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)；政策分析；應(yīng)用現(xiàn)狀

[中圖分類號]F283；F323.3 [文獻標識碼]A

1 PPP模式的內(nèi)涵及優(yōu)點

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP，即Public-Private-Partnership的縮寫，其字面意思是“公私合作模式”，是一個舶來品，并沒有明確的定義。這意味著促進民間資本與政府合作，共同設(shè)計、投資、建設(shè)、運營公共基礎(chǔ)項目，最終獲得合理回報。

1.2 PPP模式的優(yōu)點

PPP模式主要用于公共服務(wù)和公共基礎(chǔ)設(shè)施項目。PPP模式主要有以下三個優(yōu)點：首先，私營機構(gòu)提供公共部門設(shè)施和服務(wù)的投資，融資，建設(shè)，運營和維護，并獲得合理的回報，實現(xiàn)私營組織“逐利”的目的。其次，私營組織為政府緩解資金壓力，以便政府將有限的財政資金投入到其他重點民生項目中，達到資源有效配置的效果。再次，私營組織和政府共同參與PPP項目，實現(xiàn)“利益共享，風險共擔”的雙贏目標。

2 PPP模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)用的可行性

2.1 農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要大量長期投資

2.1.1 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量長期投資。農(nóng)村基本設(shè)施主要包括：橋梁、鐵路、公路、水庫等。基本設(shè)施建設(shè)的建設(shè)周期長，前期投資大，后期維護費用高，而地方政府財政預算有限，長此以往，建設(shè)鐵路、公路的事項被擱置，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)交通閉塞，經(jīng)濟滯后。

2.1.2 高標準農(nóng)田建設(shè)需要大量長期投資。一直以來我國對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)設(shè)備的投資較少，導致我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備老化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機械化水平低，生產(chǎn)力水平很難提高。如今開展的土地整治活動，需要大量長期的投資，以便建設(shè)配套設(shè)施，形成規(guī)模化農(nóng)業(yè)，建造集中連片、穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、生態(tài)友好、旱澇保收的高標準農(nóng)田，建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.1.3 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園需要大量長期投資。聚集現(xiàn)代化生產(chǎn)要素，發(fā)揮自身特色，加大資金投入，開發(fā)新技術(shù)，將“產(chǎn)品+技術(shù)+服務(wù)”融入農(nóng)業(yè)“生產(chǎn)、加工、流通”中，推進農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，建立創(chuàng)新機制的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。

2.1.4 田園綜合體建設(shè)需要大量長期投資。田園綜合體指建造綜合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、休閑旅游、田園社區(qū)，發(fā)展特色小鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村綜合模式。近幾年，隨著人們對“天然氧吧”、“天然度假村”的青睞，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游成為當今旅游發(fā)展的主要方向，大量城鎮(zhèn)居民把鄉(xiāng)村旅游當作一種愛好乃至習慣。加大資金投入，大力發(fā)展符合農(nóng)村供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革、新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展的田園綜合體，從而實現(xiàn)中國鄉(xiāng)村現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)新型化、社會經(jīng)濟綜合發(fā)展的一種可持續(xù)性模式。

2.1.5 農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展需要大量長期投資。綠色農(nóng)業(yè)主要包括：畜禽糞污資源化利用、農(nóng)作物秸稈綜合利用、無公害處理病死畜禽、高效處理污水。截止到2017年底，僅污水處理方面，農(nóng)村水污染物排放量占全國水污染物排放量超過50%，污水處理率在10%～20%。大量的污水廢物無法得到處理，造成當?shù)厥称钒踩蜕鷳B(tài)環(huán)境的嚴重破壞。由此可見，我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展落后，急需大量的資金投入，建造現(xiàn)代化污水處理設(shè)備、規(guī)模化大型沼氣、排污工程。

2.2 農(nóng)業(yè)發(fā)展方向符合PPP模式的投資需求

2.2.1 農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的需求大。隨著生活水平的日益提高，人們對“綠色”、“健康”的需求也隨之增大，加之農(nóng)產(chǎn)品消費具有不可替代性，從而促使農(nóng)業(yè)市場容量增大，形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的潛在市場購買力，帶來長期穩(wěn)定的收益保障。這一優(yōu)勢正是符合了PPP模式的長期收益特點。

2.2.2 農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資收益率較高。即投資利潤率高，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在達到一定生產(chǎn)能力后每年的年凈收益總額與投資總額的比率高于社會平均投資收益率。投資于農(nóng)業(yè)并非是暴利行業(yè)，它的收益是一個長期的、穩(wěn)定增長的過程。將PPP模式應(yīng)用其中，達到長期收益的效果。

2.2.3 休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的持續(xù)升溫。休閑娛樂及配套設(shè)施是一次性投入，長期收益的項目。推廣PPP在生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用，不僅能緩解政府對本項目的土地費用和基礎(chǔ)設(shè)施維護等方面的投入壓力，而且能提高PPP的投資回報，延長項目使用周期。同時，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游可以開發(fā)農(nóng)業(yè)資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；帶動農(nóng)村商業(yè)、服務(wù)業(yè)的發(fā)展，提高農(nóng)民的收入和生活水平；拉近城鄉(xiāng)居民距離，有利于推進城鄉(xiāng)一體化。所以，休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游項目符合PPP的投資選擇。

2.3 國家政策鼓勵ppp模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用

中國的農(nóng)村土地制度之前只允許農(nóng)民擁有土地使用權(quán)，關(guān)于使用權(quán)是否可以轉(zhuǎn)讓并未明確，導致社會資本不敢過多進入，農(nóng)村土地要素的分配一直是社會各界關(guān)注的焦點。目前我國大力提倡社會資本參與PPP項目，關(guān)于改革的思路已經(jīng)越來越清晰。

2016年1月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《促進農(nóng)村工業(yè)一體化指導意見》。意見指出：積極引導社會資本、外商進入農(nóng)業(yè)，建設(shè)用地審批手續(xù)在合法合規(guī)的前提下，高標準農(nóng)田、生態(tài)公益林等連片地區(qū)可用一定比例的土地開發(fā)鄉(xiāng)村旅游度假村等營業(yè)項目。

2017年2月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制的指導意見》（國評發(fā)[2017]17號）：鼓勵農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施向民間資本開放，拓寬農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目融資渠道，支持民間資本投資。對具有一定效益的建設(shè)投資主要依靠政府和社會資本，積極引導農(nóng)民投入，例如供水，污水和垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施。對經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要以企業(yè)為主，例如農(nóng)村供電、電信等。

2017年9月，《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》指出，應(yīng)深化農(nóng)業(yè)供給方面的體制改革，引導社會資本積極參與PPP項目，共同建設(shè)、運營、維護農(nóng)村基礎(chǔ)公共服務(wù)。

3 PPP在農(nóng)業(yè)應(yīng)用中初見成效

3.1 農(nóng)村鐵路建設(shè)方面

2015年底，蘭渝線廣元至重慶段通車，引入四川愛眾集團等社會資本，采用PPP模式建設(shè)，投資億元，在武勝縣政府的嚴格管控下，高質(zhì)量、嚴要求地建成。鐵路PPP項目的建成不僅緩解了政府資金壓力，更讓一個窮鄉(xiāng)僻壤變成了如今的經(jīng)濟樞紐，貨運業(yè)務(wù)的開通也將為武勝站年貨運量帶來巨大的市場。

3.2 生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)領(lǐng)域

2017年7月入選國家發(fā)改委PPP項目庫的淮北市金西域生態(tài)休閑農(nóng)業(yè)項目，總投資1.8億元，占地面積33.33hm2，于2016年底正式簽約開工，分三期建設(shè)。社會資本投資占總投資量的50%。合作前每年高岳辦事處支付給農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)費用1000元/667m2，現(xiàn)由社會資本方每年按年支付流轉(zhuǎn)土地租金，首年每100元/667m2元，租金每三年遞增10%，減輕了政府負擔土地費用。此外，項目帶動周邊經(jīng)濟的迅速發(fā)展，解決當?shù)?60多人就業(yè)，增加農(nóng)民收入。

4 PPP模式有待解決的問題

如今我國尚未針對PPP形成完善的法律體系。首先，缺乏國家層面的相關(guān)立法，多為部門和地方法規(guī)，法規(guī)層次較低。項目出現(xiàn)問題時，無法可依。其次是相關(guān)部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)之間不配套，使各政府職能部門不協(xié)調(diào)，項目實施機構(gòu)無所適從，同時造成行政管理的低效，有損公信力。

此外，農(nóng)業(yè)PPP項目從投資到運營將會面臨很多風險：金融風險、信用風險、宏觀環(huán)境、質(zhì)量風險、成本風險、獲準風險等，每一個風險都會對PPP項目的實施構(gòu)成威脅。

[參考文獻]

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