土地增減掛鉤項目縣級工作機制研究

趙暉 孟婷婷 高貴芳 馬鵬 盧英濤 李環

[摘要]土地增減掛鉤試點工作承鄉接城、助推發展、造福農民，是一項促進城鄉統籌發展的好政策，在緩解建設用地壓力、加快城鎮化的同時，有力促進了城鄉土地資源、資產、資本有序流動和互補互助，較好回答了新農村建設“錢從哪里來”、“人往哪里去”等瓶頸問題，給項目區農民群眾帶來了實實在在的實惠。這一政策已由最初的解決城鎮建設用地不足矛盾，演進為統籌城鄉發展的基礎性綜合性政策平臺。增減掛鉤項目的拆舊、復墾等基礎工作集中在縣級人民政府，面臨的困難與挑戰最為嚴峻，縣級工作機制直接決定了項目的成敗。介紹了蒙陰縣土地增減項目縣級折舊、復墾、安置情況，并對其“三選”、“三心”、“三公”等經驗進行總結，以此為其它地方的土地增減掛鉤工作提供參考。

[關鍵詞]增減掛鉤；縣級；工作機制

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

增減掛鉤掛鉤試點是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊（農村建設用地減少）與擬用于城鎮建設的地塊（城鎮建設用地增加）等面積組成項目區，通過建新拆舊、土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，實現建設用地總量不增加，耕地面積不減少、質量不降低，城鄉用地布局更合理的目標。增減掛鉤拆遷、復墾等基礎工作都集中在縣級人民政府一級。近年來，蒙陰縣堅持把土地增減掛鉤作為提升發展基礎、改善群眾生活的落腳點和著力點，得民心、順民意，通過夯實群眾參與這一基礎，緊抓安置區建設這一關鍵，做好勞動力就業這一保障，強調拆遷復墾這一根本，突出提升幸福指數這一目的，堅決做好整村申報、整村建設、整村入住、整村拆遷、整村復墾等工作，高標準規劃，快節奏建設，大力度推進，工作成效顯著。

1 背景

臨沂市蒙陰縣位于山東省東南部，東與沂水縣、沂南縣相臨，西與新泰市接壤，南以蒙山與費縣、平邑兩縣為界，北與沂源縣毗連。全縣南北長65.4km，東西寬45.8km，土地總面積1605km2。自2009年實施土地增減掛鉤以來，全縣共立項57個項目，拆舊總面積412.8hm2，安置區面積99.8hm2，涉及56個村，5988戶，20958口人。截至目前，順利驗收52個、投資4.5億元，新建住宅小區39個，惠及群眾5988戶、2萬多人。2013年，實施土地增減掛鉤項目20個，完成拆舊面積145.5hm2，節余指標106.7hm2。

2 蒙陰縣增減掛鉤項目縣級拆舊、復墾、安置做

法探索

土地增減掛鉤是一項系統的工作，在選址、宣傳發動、簽協議、舊房評估、定安置戶型、補交差價、拆遷、開工、搬遷、復墾的各個環節，環環相連、環環相扣、層層遞進，任何一個環節的成功、細致與否，影響著后續環節的開展，關系著整個項目建設的成敗。實施過程中，每個鄉鎮甚至每個村的具體做法也不盡相同，但從總體上說，能夠成功實施的項目，在做法上有以下共同特點。

2.1 項目村選擇成熟科學

選村是項目實施的第一步，村選好了，對后續工作的開展至關重要。在選村過程中主要堅持了以下做法：一是村民具有較強的搬遷愿望，征求意見效果好，大多數村民不滿意現有的居住條件，希望搬到更適宜居住的地方，具有項目實施的群眾基礎。二是項目村領導班子堅強，有能力、有水平、責任心強、無私心、百姓認可度高，工作執行力強，能夠對項目實施起到強有力的推動作用。村選領導小組、拆遷小組、理財小組充分發揮了家族威望高、資歷高的老群眾、老干部、致富能手等人的重要作用。

2.2 宣傳發動廣泛深入

一是做到多層面宣傳。縣級層面，通過廣播、電視、報紙、網絡等多種途徑宣傳土地增減掛鉤的政策、措施，積極轉變群眾思想觀念。鄉鎮層面，采取召開工作探討會、項目調度會、群眾交流會，工作人員包村入戶等形式廣泛發動，層層造勢，讓土地增減掛鉤政策宣傳到位、深入人心。村級層面，充分發揮農村基層組織作用，廣泛召開全體村民大會，進行宣傳發動，以村干部、老黨員、致富能手、大學生、機關人員等核心層、中間力量為突破口，不斷擴大共識。二是組織村民代表外出參觀考察。絕大多數項目村組織村民到其他鄉鎮或縣外參觀考察安置區建設效果，讓村民親身感受到搬進新居帶來的好處，通過實地查看，現身說法，特別是讓老百姓面對面交流，打消了群眾疑慮，進一步堅定了實施項目的信念。三是多方配合共同做工作。有的鄉鎮通過協調村民在鎮直、縣直企事業單位工作的親屬幫助做思想工作；有的鄉鎮針對老家在農村但不愿實施項目的企事業單位人員，通過其單位組織協調做工作，都取得了不錯的效果。

2.3 簽訂協議、收取保證金扎實穩妥

宣傳發動之后緊接著簽訂協議，這是反映群眾參與情況的具體體現。在具體操作中，有的鄉鎮簽兩次協議，第一次是初步協議，第二次簽正式協議同時收取保證金；有的鄉鎮只簽一次協議同時收取保證金。不論采取哪種形式，都堅持了以下原則：一是同意實施土地增減掛鉤項目的戶數不得低于總戶數的90%，低于這個比例不實施。二是保證金收取必不可少。收取保證金對于避免出現同意搬遷的戶再反悔至關重要，同時收取的保證金可折抵新房的購房款。各個鄉鎮也把及時足額收取保證金作為項目實施的一項硬性規定。高都鎮對所有搬遷戶按照居民選擇的房屋類型收取搬遷保證金，二層樓每戶收1萬元，普通平房收5000元，老年房收2000元。

2.4 房屋打價、補交差價公正合理

由于村情不同，各項目村在入戶丈量，房屋價格評估過程中所采取的方式各有差異，但都是本著力求公平的原則實施，最終得到群眾普遍能夠接受的價格。在具體主導上，大多數村房屋價格評估過程是由村民主導，少部分由鄉鎮派出工作組實施，村民進行監督。具體實施上主要采取了三種形式：一是房屋打價采取“一刀切”的形式，不論房屋質量好壞，按平方多少作為補償標準。二是劃分級別，按檔估價。組織黨員、村民代表等組成評估小組，將所有人打出的價格取平均計算房屋價格。三是成立評估小組，按建筑成本評估定價。從房屋用料、地基、是否有圈梁等方面，根據房屋建造價格進行評估打價，總體上讓利于老百姓，不讓老百姓吃虧。房屋丈量估價之后，各村再根據計算出的建筑成本向村民收取房屋差價款。為了加快房屋差價收取速度，部分村對早繳納的戶進行獎勵。

2.5 安置補償、規劃建設科學完善

開工前，需要妥善處理好三項工作。一是安置區征地。一部分村通過反包的方式對安置區土地承包戶進行現金補償，一部分村則通過超面積土地置換的方式對承包戶進行補償，還有部分村從復墾土地中重新分配。二是對地面附屬物進行補償。對安置區地面上的建筑物、附屬物包括經濟作物進行了合理補償，切實保障了村民的財產權。三是選擇好的施工隊伍。進展順利的增減掛鉤項目都通過公開招標選擇了實力強、信譽好、有墊資能力的施工單位，既保證了施工進度，又保證了建筑質量。同時，一些工程量大的項目選擇了多個施工隊伍共同施工，通過相互競爭加快了施工進度。開工之后，嚴把質量關。項目村聘請了專業施工監理和審計單位，組織村民成立監督小組，自覺到工地監督施工質量。有的村民直接參與房屋建設，既是施工者也是監督員，有效保證了施工質量。

2.6 定戶型、選分房陽光操作

定戶型上，在充分考慮群眾意愿和承受能力的基礎上，對戶型、樣式、面積等因素，通過全體村民大會、全體黨員大會充分醞釀，舉手表決，目前全縣實施的土地增減掛鉤項目在戶型上形成了瓦房（老年房）、二層、多層（4+2）、平房（以后可加二層）等多種形式，在面積上涵蓋了40m2、50m2，140m2、170m2、210多m2的多種類型。在選分房時，各項目村基本都按照繳納剩余房屋差價款的順序抓鬮選房，村書記、主任在內的人員也不例外，通過現場寫、現場抓、現場標的形式，做到了人人平等、群眾監督，確保了過程公平公正。

2.7 拆舊、搬遷扎實迅速

有的項目是原址安置，有的項目是異地安置，造成了拆遷、搬遷具體操作各不相同。村民能否及時搬遷，是影響項目實施的關鍵因素。為此，各鄉鎮采取了不同方法加快搬遷速度。如聯城鎮抽調工作人員義務幫助村民搬家；舊寨鄉實施全鄉會戰，組織全鄉43個行政村，全體參與，輪流排班，每天安排各村支部書記帶領至少10人的專業隊伍進行現場支援，協助搬家，既加快了項目進度，切實幫助農戶解決了搬遷困難， 也對土地增減掛鉤項目起到了宣傳作用。

2.8 土地復墾、產業發展有序銜接

土地復墾是項目驗收的關鍵環節，也是確保節余土地發揮功效的重要前提。相比其他環節，土地復墾難度小、群眾期盼高，只要資金充足，人員、機械到位，進展相對順利。由于部分拆遷區條件差，土地復墾需要從別處運土，進行客土造地，給工作帶來了一定難度。在聯城鎮小山口村土地復墾中，提前預留了充足的復墾資金，復墾時在保證充足運輸車輛的同時，充分發揮了廣大搬遷戶的積極性，由村集體組織了群眾進行土地平整、磊墻砌壩，保障了土地復墾質量。針對土地高效利用問題，土地復墾后有的項目村計劃發展藍莓、有機西紅柿種植等產業，對下一步壯大村集體經濟，帶動村民增收致富以及彌補社區日常開支和維護費用，將起到積極作用。

3 蒙陰縣增減掛鉤項目縣級工作機制的經驗總結

3.1 做好了“三選”

一是選人。包括兩個層面：鄉鎮街區層面，協調了懂業務、肯吃苦、會做群眾工作的領導班子，靠在項目上搞宣傳、抓指導、抓督促，能夠凝聚工作人員合力，共同做好各項工作。村級層面，村集體班子堅強，有能力、有水平、責任心強、無私心、百姓認可度高。成立監理、理財、打價小組時不以黨員、村干部為主，主要發揮家族威望高、群眾威信好的人員作用。二是選村。充分考察村情、村風、村貌，對節余指標、群眾愿意、地理位置、資源情況、民風是否淳樸等因素綜合考慮。在實施過程中，以尊重群眾意愿為前提，群眾不愿意搬遷的村不實施，村情村風村貌不好的村不實施。三是選施工隊伍。把有資質、能墊資作為選取施工隊伍的兩條基本原則。首先要有資質，房屋質量村民關心，百姓關注，如果出現問題，將直接影響工程進度，影響順利竣工，也影響群眾以后生活。其次能墊資，房屋建設工程量大，資金額度大，雖然政府撥付資金越來越合理，越來越及時，施工企業具有一定的墊資能力不可或缺。垛莊鎮皇營社區項目從10多家建筑公司中，挑選了臨沂冠華、蒙陰建安、費縣天同、臨沭金大陸等4家建筑公司12個項目部參與建設。并與他們簽訂了包含施工進度、施工質量等方面的合同，按進度、質量撥款，獎優罰劣，形成了你追我趕比質量、比進度的建設局面。

3.2 做到了“三心”

一是耐心。土地增減掛鉤需要群眾拆屋、掏錢，有很多村民不積極、不主動、不情愿。鄉鎮包村干部苦口婆心做工作，三番五次到群眾家里、到地頭，講政策、明事理、論好處，不厭其煩地幫助群眾轉變思想。二是細心。鎮和村里的工作組對社區規劃、戶型樣式、房屋補償、拆遷獎勵、安置區選址、住房分配等各項相關事項，廣泛宣傳、深入介紹，消除群眾心中的顧慮，凝聚群眾共識。三是關心。在新房搬遷、取暖過冬、幫助拆遷等方面，鄉鎮及時給錢、給物、給幫助。對老弱病殘等特殊困難戶，區別對待，給予特別照顧，單獨規劃建設一部分平房和老年房，少交或不交差價款也能住上新房子。

3.3 堅持了“三公”

一是公平。在打價過程中，大多數項目村按照補償標準對磚混、磚木、土木結構的主房、配房、豬欄、敞篷和院外建筑進行了價格核算，做到了群眾各方面的財產合理補償。二是公開。在項目實施過程中，對房屋丈量結果、舊房價格、選房順序和選房結果進行張榜公示，讓社區建設的每個環節都置于群眾的監督之下，做到了全程公開公正和規范運作。三是公正。在資金使用方面，加強資金管理，設立專門賬戶，對項目資金統一管理，專款專用，專賬核算。有的鄉鎮由監督委員會、村兩委成員、管理區、分管負責人、鎮長等全部簽字確認，對工程建設情況給予認可后才給予資金撥付，從而有效的保證了工程資金全部用于工程建設。

3.4 資金撥付做到了及時、足額、規范

改進資金撥付方式，提高了前期資金撥付比例，采取了2-4-3-1資金撥付方法，根據各項目區的建設進度，及時撥付資金，在有限的資金條件下，發揮了積極作用，保障了項目順利實施。提高資金補助標準，由2010年的每667m25萬元，提高到現在的每667m216萬元。暢通資金回收渠道，依托縣土地儲備中心、縣城市資產運營公司，設立土地經營專戶，整合各類土地資源和市政公用資產，建立縣鄉一體的土地投融資平臺，解決了融資難的問題。蒙陰縣出臺了《土地增減掛鉤項目資金使用管理辦法》，加強了項目資金使用管理。分梯次確定補助資金，改變過去“一刀切”的資金補助辦法，增強了鄉鎮街區節余土地指標的積極性。

3.5 各層面真督、真幫、真扶

縣委、縣政府主要領導高度關注，多次調度，并帶領包扶部門到項目工地現場辦公，及時解決各種難題。包扶項目的縣級領導切實履行好督導包扶職責，帶領包扶單位全力靠上做工作，幫助鄉鎮出主意、想辦法，協調解決項目推進過程中遇到的困難和問題。督導組強化督導，深入項目一線，將項目進度、施工質量安全等作為督導工作重點，強化對施工企業和監理單位的管理，確保了施工管理和工程質量不出問題。項目所在鎮街的負責同志轉變思想觀念，強化主體責任意識，對影響項目進度的各個環節，竭盡全力、想方設法，逐一解決到位，全力加快了項目安置區建設和拆舊復墾進度，確保了按時間節點完成各項工作任務。項目單位完善相關建設手續，嚴格落實建設工程管理程序，規劃、住建、水利等部門進一步簡化辦理手續，降低收費標準，全力搞好服務，齊心協力推動了項目順利開展。

4 結語

山東省是農業大省，農村建設用地粗放和浪費問題突出。據統計，山東省農村居民點用地占到全省建設用地的79%以上，人均達到290m2，遠超150m2的國家規定標準。目前山東省農村建設用地待整治規模達97.33多萬hm2，可增加建設用地理論潛力36萬hm2，現實潛力近16萬hm2，相當于5個中等縣的耕地規模。特別是隨著工業化、城鎮化進程的加快，近些年農村每年向城鎮轉移勞動力達100多萬人，改造整治“空心村”和閑置住宅的潛力很大。蒙陰縣作為臨沂市乃至山東省增減掛鉤項目實施較順利的縣區，其縣級工作機制完備，有很強的實際操作性和推廣價值。

[參考文獻]

[1] 劉建生，鄖文聚.新型城鎮化背景下長江流域土地整治策略選擇[J].中國發展，2015（2）：51-56.

[2] 岳遠攀，吳曉菊.新型城鎮化，耕地紅線如何堅守[N].聯合日報，2013-11-06.

[3] 郁俊莉，孔維，宗一鳴.新型城鎮化建設中“安居難題”解決的理念、機制與路徑研究—以天津華明示范鎮“宅基地換房”實踐為例[J].中國行政管理，2015 （10）：119-123.