轉型高校內部治理結構優化的路徑選擇
——主體性視角

徐正林

（麗水學院黨委辦公室/校長辦公室，浙江 麗水 323000）

引導部分新建地方本科高校向應用型轉型是學界、政界的共識。近年來，高校轉型已從學界呼吁、政策引導轉向為有關高校的主動選擇。這一轉變的主要原因是大學主體性的逐步重建和大學領導者的治校理政理念的深刻變革，大學必須是自我發展的主體，大學的人才培養和科學研究必須面向未來，面向行業產業，面向區域經濟社會發展，面向受教育者的職業生活。辦學定位的戰略調整必須有與之相契合的內部治理結構作支撐，高校轉型與高校內部治理結構優化相伴相生，相輔相成，學校內部治理結構決定著轉型的成功與否。

一、高校轉型與高校內部治理結構優化

當前，高校轉型的目標導向尤為明晰：即轉為應用技術型本科高校。轉型后高校的服務面向主要是行業產業和區域經濟社會發展。推動高校轉型的內部力量與高校內部治理結構密切相關。關于大學內部治理結構的概念界定并無統一認識，李旭炎等認為我國大學治理結構是一個歷史變遷的過程，既有強制性制度變遷，也有誘致性制度變遷。張德祥也有類似觀點。姚加惠認為高校內部治理結構是指黨委、以校長為首的管理人員以及社會上的合作辦學者、教師、學生等學校利益相關者參與學校重大事務決策的結構和過程，并科學合理地協調校內外不同利益群體和力量進行有效合作，實現學術自由和以人為本的大學理念，從而提高運行效率，建立現代大學制度，進而完成學校的使命[1]。該定義基于利益相關者理論，統籌考慮了關乎學校發展的各種內外部力量，是切合轉型高校內部治理結構情境的定義。按照這一定義，轉型高校內部治理結構優化可以從決策者決策方式優化、利益主體利益表達優化、權力分配方式優化和治理協調方式優化四個維度進行理解。

二、主體性視角的內涵解讀

主體性是現代哲學的重要概念，它是以目的性、自主性、自覺性和能動性為特征并通過主體的實踐與其他主體間的交互關系中加以體現的。目的性是實現主體性的內在依據，自主性是實現主體性的前提條件，自覺性是實現主體性的本質要求，能動性是實現主體性的外在顯現[2]。主體性視角即是以一種有目的的能動，自主的能動和自覺的能動來看待轉型高校的內部治理結構優化問題。高校內部治理結構優化的主體是大學，大學本身具有主體性，詳見表1。

表1 大學主體性的具體表現

三、大學主體性與高校內部治理結構之關系

我國大學有著自身獨特的治理模式，它彰顯了典型的“中國特征”：即大學的內外部治理與國家的政治體制、經濟體制及其變革密切相關；國家政治、經濟與社會的發展變化深刻影響著高等教育政策的變革，而國家高等教育政策變革又主導著大學內部治理的變革；我國大學內部治理變革是一個由局部到整體的過程，即由“以大學內部領導體制探索為中心”轉向“以大學內部管理體制改革為重點”，最后走向“以完善中國特色現代大學制度為主旨”的系統建設[3]。大學的主體性強調大學本身作為高校內部治理的主體，從世界一流大學內部治理體系研究結論來看，有些大學內部治理體系的完善體現了國家意志，有的大學內部治理體系的完善完全是大學內部組織的自主選擇。我們在強調國家政治、經濟和社會政策對大學內部治理結構產生重要影響的同時，更側重從大學本身來考慮，把國家意志作為轉型高校內部治理結構優化的重要外部影響因素。以大學本身為主體，通過理析轉型高校內部組織結構現狀和內部權力結構特征，探尋高校內部組織結構各要素間的協調關系和權力運行機制，不斷完善內部激勵措施，可以增強大學發展的內生動力。

大學內部組織結構主要由四大系統組成，即黨組織系統（以黨委書記為首），行政系統（以校長為首）、學術系統（以學術委員會主任為首）、社群系統（以工會主席和學生會主席為首），四大系統對應的權力結構即是政治權力、行政權力、學術權力和民主權力。四大系統之間并不是截然分開的，各系統之間也會有交叉重合，四種權力時而沖突，時而調和，一定程度上存在對立統一關系。

黨組織系統（僅以中國共產黨黨組織系統為例）主要包括黨員代表大會、黨委會、黨委常委會，黨委職能部門（黨委辦公室、紀委辦公室、黨委組織部、黨委宣傳部、黨委統戰部、黨委學工部、機關黨工委）和各二級黨組織以及基層黨支部等組成。黨組織系統主要通過會議、理論學習、宣傳報道等形式傳達學習中央、省委等上級有關文件和會議精神，認真貫徹落實上級黨組織的路線、方針、政策及最新指示、決議等，發揮黨管思想、管干部、管人才、管“三重一大”決策事項等集體決策優勢，高校黨組織系統的運作模式與地方黨組織系統運行模式具有高度的相似性。

行政系統是以學校法人代表為首，包括校長—副校長—處長（院長）—副處長（副院長）—科長（系主任）—科員（院系行政人員）等一套嚴密的官僚組織系統。按照《高等教育法》賦予校長擬定學校發展規劃，制定具體規章制度和年度工作計劃并組織實施；組織教學活動、科學研究和思想品德教育；擬訂內部組織機構的設置方案，推薦副校長人選，任免內部組織機構負責人；聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分；擬訂和執行年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校的合法權益；章程規定的其他職權等。行政系統是一套完整的權力運行系統，相應級別的行政管理人員的工作職責十分明確，運行體系成熟，強調行政工作效率，但往往會與學術系統產生沖突。

學術系統的組成主要包括校院兩級學術委員會、學位委員會、教學指導委員會、基層學術組織等，主要成員為教授（研究員）、副教授（副研究員）等學術人員。學術權力的大小往往與教授個人的學術水平、學術威望、學術頭銜、學術資歷以及所在學科在學校的地位所決定，學術成員之間沒有上下級關系，學術組織機構一般較為松散，學術事務決策具有較強的專業性，學術權力經常會與行政權力發生沖突。

社群系統組成人員特指除上述三個系統中的其他教職員工和學生外，還包括重要校友、社會公眾及學校捐贈者、合作辦學者。社群系統民主權力的行使主要通過教職工代表大會、學生代表大會、直接建言獻策、簽訂合作協議和新聞輿論等來實現。民主權力包括民主管理權力和民主監督權力，民主權力的履行除定期的教職工代表大會、學生代表大會之外，主要體現在學校的日常運行和師生的日常工作、學習。

創新大學轉型高校內部治理體系，實際上就是優化大學四大系統的運行機制和四種權力運行的協調機制，減少系統間以及權力間的沖突與摩擦，使之相互協調，和諧共生，共同服務于應用型人才培養，面向行業產業的科學研究和學科建設，以高水平高質量應用為主的社會服務，不斷傳承并創新區域文化、大學文化，開展國際交流與合作，服務于地方經濟社會發展和行業產業需求。

四、主體性視角下轉型高校內部治理結構優化的路徑選擇

從主體性視角審視轉型高校內部治理結構優化問題，可以發現高校內部治理結構優化實際上是高校內部權力結構及運行機制的優化，高校因其具有較強的自主性、能動性和自覺性，它不斷對自身進行完善、優化是可能的、可行的。轉型高校的服務面向是行業產業和區域經濟社會發展，主要培養應用型人才，但不能否認應用型人才也必須要有一定學術功底的要求，應用型人才也必須要有強烈問題意識，研究意識。轉型高校內部治理結構優化的路徑遵循治理理念先行，治理體系轉變，治理能力增強，治理重點突出，治理效果明顯的軌跡。

1.治理理念從管理轉向治理

管理與治理一字之差，內涵卻千差萬別。對大學治理與大學管理進行比較可知，從目標上來看，大學治理強調實現學校內各利益相關者責權利的平衡，大學管理則強調實現學校教學科研等既定目標；從導向上來看，大學治理側重戰略導向，規定大學的基本架構，確保管理處于正確的軌道上，大學管理則側重于任務導向，即通過具體的管理操作完成大學任務；從主體來看，大學治理偏重利益相關者，大學管理則偏重管理者和被管理者；從客體來看，大學治理偏重人和組織，大學管理則偏重人、財、物、信息等各類資源；從實施基礎來看，大學治理偏重內外部的顯性、隱形契約和市場機制，大學管理則偏重行政權威、學術權威；從實施手段來看，大學治理偏重內部治理機制、外部治理機制、激勵約束機制，大學管理偏重計劃、組織、指揮、協調、控制；從溝通方式來看，大學治理強調一種自上而下和自下而上雙向關系，大學管理強調自上而下的單向關系即上級管理下級[4]。大學管理和大學治理沒有孰優孰劣之分，什么層次的大學，什么時候辦的大學在實際辦學過程中，究竟是選擇管理還是治理，取決于學校發展的現實需要，管理和治理都是實現辦學目標的手段，二者各有優劣，受傳統慣習和管理者綜合素質的影響，轉型為應用技術型辦學定位的本科高校的治理理念亟需從管理轉向治理。

2.治理體系從傳統轉向現代

“一部大學發展史就是一部大學治理變遷史，政策在我國大學治理變遷中發揮著重要作用。我國的大學治理變遷史就是一部典型的國家政策主導下的大學治理變遷史。”[5]我國高等教育的發展主要是近代以來對西方近代大學的移植、借鑒，對原蘇聯高等教育的模仿、抄襲和自身不斷的實踐、探索與調適，它既有對傳統書院文化的借鑒，又有對革命文化的繼承，是典型的高等教育“后發外生型”發展模式，治理體系烙上了深深的傳統印跡。張德祥教授認為，1949年至改革開放期間，我國高等教育主要是政治權力的行政主導，政府對大學的管理類似于對其他社會機構的管理，大學的內部治理實際上是以探索以學校內部領導體制為中心；改革開放至2009年，改革政策在中國大地全面鋪開，大學的內部治理以改革內部管理體制為重點；2010年至今，以中共中央、國務院頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》為標志，大學的治理體系開始由傳統轉向現代，中國特色現代大學制度正式進入政策文件。現代的大學治理體系是系統性的、全面的，涵蓋了黨委領導（政治權力）、校長負責（行政權力）、教授治學（學術權力）、學術自由（學術權力）、民主管理與監督（民主權力）等多個方面[6]。高校向應用型轉型的時代背景與中國特色現代大學制度的時代背景趨于一致，內部治理體系從傳統轉向現代正當其時。

3.治理能力從弱小轉向強大

我國高校受制于傳統治理體系的型塑，治理理念未深入人心，學校領導層和中層干部層均偏重于管理，習慣于等靠要，特別關注具體事務的細枝末節，沒有國家政策、上級文件、經費劃撥，學校工作就停滯不前，主體性嚴重不足，自我發展意識不強，自我突圍動力不足，自身治理能力較弱。2010年以來，國家從宏觀政策導向上為高校提高自身治理能力作了進一步規范和引導。從2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》，到2012年《教育部關于全面提高高等教育質量的若干意見》，到2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，到2014年《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》，到2015年《關于引導部分地方本科高校向應用型轉變的指導意見》《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》，到2016年《教育部關于學習宣傳貫徹實施新修訂的教育法和高等教育法的通知》，到2017年《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》，均對高校完善內部治理體系，提高治理能力作了明確規定。政策語言從“完善治理結構”、“加快高等教育治理體系和治理能力現代化”到“放管服結合，讓大學擁有更大辦學自主權”等的轉變，既是國家對高校的宏觀政策導向，也是國家對高校提升自身治理能力的殷切期待。高校增強自身的治理能力既可借鑒國家民主決策屈群策、集眾思、廣納言、合議決、告四方的民主決策機制，也要盡可能地將管理重心下移，簡政放權，放管結合，優化服務，充分發揮二級教學單位和基層學術組織的活力，充分激發教職工和學生參與學校治理的熱情，有意識的引導社會力量參與學校事務管理，顯著增強自我治理能力。

4.治理重點從治教轉向治學

教學是學校的中心工作，長期以來，大學管理者、教師和學生均對教學存在一定的誤解，以為大學的教學以教師的教為主，對大學教學工作的管理和重視主要是對教師和教師教學工作的管理和重視。筆者認為，產生這種認識偏差的原因可能與國家對高校進行的數輪教學評估工作有關。在高等教育外延式發展階段，教學工作評估有利于保障高校的教學基本條件，有利于保障大學的人才培養質量。在高等教育大眾化的今天，繼續堅持并完善教學工作評估制度仍然十分必要。但是從高校內部來看，從學生發展來看，高校的“學”比“教”更重要，“學”充盈于大學的各個角落，“學”是大學存在的目的，“教”是實現“學”的手段。大學的治理重點應該妥善處理“教”與“學”的關系，“教”既指教學活動，也指代教師，“學”既指學習活動，學術活動，也指代學生。離開了教師，教學活動和學術活動就無法開展，學生的學習活動也會受到嚴重影響。因此，大學治理重點的轉向應該是以學生的學習活動和教師群體為中心，兼顧“學”和“教”兩個主體，特別是“學”這個主體，牢固樹立抓教學就是抓人才培養質量保障，抓教學工作就是抓師資隊伍建設的意識，進一步濃郁大學校園里的教書育人、科研育人、服務育人、實踐育人和文化育人的氛圍，突出強調學生的學習效果和師資隊伍建設水平。

5.治理效果從量變轉向質變

轉型高校內部治理結構優化的效果要從簡單的量的變化向內涵底蘊的質的轉變來體現。治理效果好的轉型高校并不是以規范校園管理的文件發得多，行政機構削減多，政治權力、行政權力對學術事務干涉少，教師與行政管理人員沖突少，師生投訴事件少等可見的顯性量化指標來衡量。學校質的變化是指學校領導層、普通教職工、學生和校園整體的文化價值取向的變化。學校領導自覺堅守大學管理的主責主業，甘于奉獻，不謀私利，一心為公，兢兢業業，努力為學校事業發展焚膏繼晷，夙興夜寐，殫精竭慮；教師自覺專注于教育事業，不受外物干擾，努力鉆研學問，著述論道，繁榮科學，培育人才，主動對接地方經濟社會發展和行業產業需求，及時調整團隊和個體的學術研究方向，做到學有所用，研有所需；同時，作為教師，自覺努力做到有理想信念，道德情操，扎實學識，仁愛之心；自覺努力做學生錘煉品格的引路人，學習知識的引路人，創新思維的引路人，奉獻祖國的引路人；自覺努力堅持教書和育人相統一，言傳和身教相統一，堅持潛心問道和關注社會相統一，堅持學術自由和學術規范相統一；學生自覺做到熱愛知識，崇尚真理，一心向善，追求完美，勤奮務實，學生不再是為分數而學習，不再是為獎學金而學習，不再是為短期的職業選擇而學習，學習是為了提升自身綜合素質，為了增強服務國家和社會的能力，為了發展中國學術和弘揚普遍真理，為了服務社會和造福人民。與此同時，整個校園也呈現出一片欣欣向榮、昂揚向上的和美景象。這才是轉型高校內部治理優化后的理想效果。

注釋：本表是在參照宣勇著《政府善治與中國大學的主體性重建》一書第54頁表2-1 大學主體性的具體表現的基礎上修改完善而成。

[1]姚加惠.福建應用技術型本科高校內部治理結構研究[M].廈門:廈門大學出版社，2016.

[2]宣勇.政府善治與中國大學的主體性重建[M].北京：人民出版社，2016.

[3][5][6]張德祥,黃福濤.大學治理：權力運行制約與監督[M].北京：科學出版社，2016.

[4]李福華.大學治理與大學管理[M].北京：人民出版社，2012.