民辦學校“關聯交易”的規制與自治

董圣足

（上海市教育科學研究院民辦教育研究所，上海200032）

所謂“關聯交易”，通常是指基于關聯關系而發生的交易行為。關聯交易一直是公司治理研究領域的顯性問題。其實，不僅公司領域廣泛存在關聯交易問題，在教育行業尤其是民辦學校中，也或多或少存在“關聯交易”。隨著《中華人民共和國民辦教育促進法》（以下簡稱《民促法》）的修訂和國家層面有關民辦學校分類管理改革的推進，在我國舉辦營利性民辦學校已經沒有法律和政策障礙。當前，一些大型民辦教育集團通過所謂的“VIE模式”①在境外資本市場上市，其所控制的學校與上市主體之間所進行的諸多基于購買服務的關聯交易逐漸浮出水面。[1]與此同時，在分類管理改革前，以非營利性法人形式存在的不少民辦學校，其舉辦者在辦學實踐中也存在通過“關聯交易”規避相關法律、從學校獲取灰色回報的現象。這已經成為民辦教育宏觀治理中的一個盲區和難點。本文試圖從理論和實踐層面梳理民辦學校關聯交易的內涵與特征、樣態及影響，并在深入剖析關聯交易成因的基礎上，就如何實現民辦學校關聯交易的規制及自治提出相應的對策措施，旨在為構建完善的民辦學校治理制度提供參考和借鑒。

一、法律視閾下關聯交易的內涵與特征

（一）關聯交易的內涵

關聯交易是市場經濟中普遍存在的一種商業現象。在民商法范疇里，關聯交易是指發生在具有特定關聯關系的當事人之間的交易。因此，要弄清楚什么是關聯交易，必須先從法理上厘清什么是“關聯關系”。在法律層面，我國《公司法》對關聯交易及關聯關系進行了相對明確的界定。全國人大常委會2013年12月28日發布的現行版《公司法》，在其總則第21條中單列了涉及關聯交易的條款。該條款規定：“公司的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員不得利用其關聯關系損害公司利益。違反前款規定，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任。”而對于什么是“關聯關系”，《公司法》附則第216條第四款也做了清晰界定。所謂的“關聯關系”，是指“公司控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員與其直接或者間接控制的企業之間的關系，以及可能導致公司利益轉移的其他關系”。該法附則第216條前三款還分別對公司高級管理人員、控股股東及實際控制人的法律用語作了界定②。

基于《公司法》的總括性規定，財政部在其頒布的《企業會計準則第36號——關聯方披露（2006）》（以下簡稱“36號準則”）中，對有關關聯關系、關聯交易及其信息披露事宜，作了更加細化的規定，認為“關聯交易就是指關聯方之間轉移資源、勞務或義務的行為，而不論是否收取價款”。而上海和深圳證券交易所的《股票上市規則》，都在第九章和第十章相關條款里，對“關聯交易”作了相同或相似的規定。“上市公司的關聯交易，是指上市公司或者其控股子公司與上市公司關聯人之間發生的轉移資源或者義務的事項，包括以下交易：（一）第9.1條規定的交易事項③；（二）購買原材料、燃料、動力；（三）銷售產品、商品；（四）提供或者接受勞務；（五）委托或者受托銷售；（六）在關聯人財務公司存貸款；（七）與關聯人共同投資；（八）其他通過約定可能引致資源或者義務轉移的事項。”

“36號準則”還就“關聯方”如何構成作了相應規定：“一方控制、共同控制另一方或對另一方施加重大影響，以及兩方或兩方以上同受一方控制、共同控制或重大影響的，構成關聯方。”同時，“36號準則”明確規定了構成企業關聯方的十大主體，分別是：（1）該企業的母公司；（2）該企業的子公司；（3）與該企業受同一母公司控制的其他企業；（4）對該企業實施共同控制的投資方；（5）對該企業施加重大影響的投資方；（6）該企業的合營企業；（7）該企業的聯營企業；（8）該企業的主要投資者個人及與其關系密切的家庭成員；（9）該企業或其母公司的關鍵管理人員及與其關系密切的家庭成員；（10）該企業主要投資者個人、關鍵管理人員或與其關系密切的家庭成員控制、共同控制或施加重大影響的其他企業。

除了《公司法》和“36號準則”外，中國證監會和相關證券交易機構發布的《公開發行證券的公司信息披露內容與格式準則第1號——招股說明書（2015年修訂）》《上海證券交易所股票上市規則》《深圳證券交易所股票上市規則》《深圳證券交易所創業板股票上市規則》以及《全國中小企業股份轉讓系統掛牌公司信息披露細則》等部門規章或制度，都對上市公司涉及關聯交易的問題作了相應規定。

通過以上制度文本的梳理分析，可以看到，從關聯交易構成要素上看，關聯交易的發生需同時具備兩個條件。一是關聯主體的存在。關聯交易是發生在特定關聯主體與公司之間的交易關系。我國《公司法》將這種關聯主體的范圍界定為“與企業具有直接或者間接控制關系的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員”。二是關聯交易安排的存在。主要是關聯主體與公司之間發生的直接交易關系，諸如買賣、租賃、貸款、擔保等合同關系；此外，還包括可能導致公司利益轉移的其他協議或者安排，如共同董事、管理報酬、公司機會以及同業競爭等情形。

（二）關聯交易的特征

1.普遍性

關聯交易普遍存在于我國上市公司，且遍布各個行業。據上海證交所研究中心一份分析報告顯示，以2005年滬市上市公司為樣本，幾乎所有樣本都有關聯交易發生。其中，制造業上市公司所發生的關聯交易次數最多，占到全部樣本的61.68%；而關聯交易次數最少的是傳媒和金融行業，只占全部關聯交易的0.36%，其主要原因是這些行業的經營獨立性較強，對關聯方依賴較少。[2]

2.多樣性

在企業日常生產經營管理中，關聯交易在類型和表現形式上十分多樣：既有有形的交易，也有無形的交易；既有經常性的交易，也有偶發性的交易。“36號準則”和上交所、深交所上市規則所定義的大類關聯交易多達十幾種，其中尤以“購買商品、銷售商品、資產股權性交易、租賃、擔保抵押以及提供資金”等關聯交易行為最為普遍[3]。

3.兩面性

企業關聯主體中大量存在的關聯交易，對被關聯企業既有積極作用，也有消極作用。積極作用在于關聯交易可減少交易成本和談判成本、提高合同執行效度和公司績效等，可作為集團公司實現利潤最大化的基本手段[4]；消極作用在于關聯人在利己動機的誘導下，有可能會違背等價有償的商業條款，導致不公平、不公正的關聯方交易發生，進而損害公司及其他利益相關者的合法權益。

4.隱蔽性

出于各種功利動機，同時為了規避合法性審查，現實當中很多關聯交易，如公司控股股東或實際控制人操縱利潤和公司管理層“掏空”企業資產等行為，以及企業關聯方之間所發生的轉移資源或義務事項，通常都帶有很大的復雜性和隱蔽性，這給公司內部治理和外部監管都帶來了很大難度。由于交易信息的不對稱性，即便是交易形式上的平等，也難免會掩蓋實質上的不平等。

正是因為關聯交易具有上述特征，我國相關法律法規及行政規章都對企業（尤其是上市公司）的關聯交易行為做出了諸多限制性規定，在監管層面上強制要求相關主體進行關聯信息的披露，并在企業自治層面對關聯交易審議程序等提出了具體規范（相關規定將在后文中加以引述）。

二、民辦學校中的“關聯交易”及其負面影響

（一）民辦學校“關聯交易”的樣態

我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，投資辦學是中國民辦教育發展的基本特征。囿于原有教育法律不允許舉辦營利性教育，以及出于規避稅收等多重因素的考量，即使在《民促法》修訂前允許出資人從辦學結余中獲得合理回報的情況下，不少民辦學校舉辦者仍在學校章程和辦學許可證上作了“不要求取得合理回報”的違心選擇，但卻在辦學過程中采取各種關聯交易或類似關聯交易的方式，從學校套取各種收入、獲取灰色回報。對照財政部“36號準則”的總體框架，結合實踐調研和案例分析，民辦學校中“關聯交易”的具體樣態可以概括為以下八大方面：

1.民辦學校與關聯方之間的固定資產租賃行為

由于很多民辦學校在開辦之初沒有將與辦學相關的校產過戶到學校法人名下，不少舉辦者（出資人）在財務處理上，都將登記在舉辦者公司或個人名下的房屋及大型設備等固定資產以租賃方式提供給學校使用，然后由學校向舉辦者公司或個人支付相應的房屋租賃費，而租賃的價格往往都由舉辦者自行決定。

2.民辦學校與關聯方之間的商品（服務）購買與銷售行為

這種行為多體現在舉辦者聯合或單獨在校外成立信息公司、后勤公司或教材研發組織，學校向其購買各種服務并支付費用。譬如，有的民辦學校圖書館所有電腦設備由舉辦者家屬所辦公司提供，學校采取分期付款方式予以結算；又如，相當一部分民辦學校的宿舍管理及食堂經營等業務由舉辦者所掌控的后勤公司負責運營。

3.民辦學校與關聯方之間的資金借貸行為

按照《物權法》和《擔保法》的相關規定，作為非營利性質的民辦學校，其土地及固定資產都不得設定貸款抵押或向外提供擔保。遇到學校建設和流動資金短缺，舉辦者公司或個人一般多會以學校信譽作為背書，向金融機構或社會乃至教職工和學生家長進行融資，所借入的資金則由學校使用并支付相應的利息。現實中，也發生過不少舉辦者公司無償占用融入資金而將高額利息攤入學校財務費用的案例。

4.民辦學校與關聯方之間的勞務購買行為

由于缺少行業規則和外部監管，不少名義上的非營利性民辦學校，其舉辦者、實際控制人及部分董事普遍存在從學校支取高額年薪的情況。更有甚者，在舉辦者的操控下，一些非營利性民辦學校還要為舉辦者本人或其利益相關者的高昂職務消費埋單，如配置豪華轎車、購買昂貴禮品、支付招待費用等；有的學校甚至還存在制作空頭勞動名冊、簽訂虛假勞務合同、給舉辦者家屬發放“空餉”的現象。

5.民辦學校與關聯方之間的代理、協議及許可行為

這種行為多表現在由舉辦者公司或其親屬全權代理學校物資采購等事項，或在VIE架構下，由舉辦者成立的管理公司與下屬學校簽訂托管協議并收取相應的管理費。還有一種情形是，舉辦者旗下的房地產公司及其他相關企業，采用帶資建設（BOT）、分期付款等方式給學校改擴建校舍、融資租入設備等，再由學校支付相應款項。

6.民辦學校與關聯方之間的局部資源使用行為

這種行為多表現在舉辦者所在公司或個人，利用學校各種有形或無形資產，面向社會從事商業開發或提供服務活動。譬如，有的舉辦者依托學校專業辦實體，開辦汽車修理廠、駕校或教育培訓機構等，然后與學校分享相應的收益。但是，現實中也存在舉辦者無償使用學校校舍及設備，而收入則歸入舉辦者個人或其實體賬下的情況。

7.民辦學校與關聯方之間的擔保及抵押行為

這種行為多表現在部分民辦學校利用非教育教學資產，為舉辦者所在公司或其他企業從事融資擔保和抵押活動；也有舉辦者所在公司為學校貸款提供擔保服務的情形。這些擔保或抵押活動所產生的相關財務費用，一般多由資金使用者自行承擔，但也有在賬務處理上向學校轉移融資費用的個案發生。

8.民辦學校與關聯方之間的其他成本調節行為

這種行為多發生在以“多塊牌子、一套班子”模式運作的集團化辦學機構中。由于集團化辦學機構在同一場所同時舉辦多所不同類型的民辦學校，舉辦者可以根據自身需要，在不同學校之間分攤相關管理費用，人為調節辦學成本，從而實現財務避稅或其他經濟目的。

此外，相關資料還顯示，個別采取VIE架構運作的上市實體或其代表機構與其協議控制的學校之間存在虛假交易的情況，并且一般通過“業務咨詢”或“信息服務”等購買服務的方式來進行。

（二）民辦學校“關聯交易”所帶來的負面影響

如前所述，關聯交易本身是一個不帶有價值判斷的中性概念。在法律層面，關聯交易只是公司法人市場行為中的一種獨特的交易方式。而從制度經濟學的角度來看，雖然關聯交易在市場經濟條件下廣為存在，但它與市場經濟“市場競爭”的基本原則卻不相吻合，即關聯交易并不是在完全公開競爭的條件下進行的，這樣客觀上可能給企業帶來或好或壞的影響。正因如此，自1997年以來，財政部、證監會和國家稅務總局等部門針對關聯交易的規范問題所發布的各種規定，有近20項之多。總的來看，民辦學校中的“關聯交易”與公司法人等市場主體所發生的關聯交易，并無本質差異。當然，受教育公益屬性的影響和約束，民辦學校中存在的“關聯交易”行為也與一般市場主體的關聯交易有所不同，其利益沖突主要是舉辦者“投資-回報”上的利益訴求與學校法人及師生公共利益之間的沖突，而不是公司所有者與其雇傭的管理者之間的沖突或控制股東（多數股東）與非控制股東（少數股東）之間的利益沖突。

應該看到，與企業關聯交易一樣，民辦學校中的一些“關聯交易”也有其正面的價值和意義。但就所導致的實際結果而言，一些灰色“關聯交易”的持續發酵，則給民辦學校的外部治理和自身運行造成了許多負面影響。

1.損害學校及師生的合法權益

在信息不對稱環境下，民辦學校與舉辦者及其代表機構之間所存在的一些關聯交易，由于交易程序缺少透明性和教育價格缺少公平性，事實上都或多或少造成了民辦學校資金資源的流失，虛增了學校的辦學成本，擠占了學校的法人財產，降低了包括教師薪酬在內的有效教學投入，最終勢必會影響教育質量，并犧牲廣大受教育者的基本權益。

2.干擾民辦學校的分類管理改革

各種灰色關聯交易的存在，規避了非營利性民辦學校不能對舉辦者（出資人）“分紅”的管制。這不僅使得有關非營利法人的法律規定“形同虛設”，也使得相當一部分所謂的“非營利”民辦學校舉辦者，既可以憑“非營利”之名獲得稅收減免及財政扶持等政策便利，又可以憑“左手與右手簽訂協議”和各種關聯交易方式獲得“超額利潤”，這就在某種程度上導致宏觀層面所推導的民辦學校分類管理失去了現實意義。[1]

3.增加民辦學校的潛在辦學風險

在一些灰色“關聯交易”中，存在舉辦者所在公司或個人無償占用（挪用）學校學費的現象，甚至有利用學校平臺面向社會融資后再從事商業投資的情況發生。一旦公司或個人“資金鏈”斷裂，就會讓民辦學校的運行陷入極其危險的境地。實踐中，像溫州育才教育集團、遵義中山中學、八義集高中等學校的破產及財務危機事件頻有發生。[5]此外，部分采取VIE架構在境外資本市場上市的營利性教育企業，為了維持資本市場對其估價的預期，通常都采取快速并購學校的方式，以實現規模擴張和業績增長；而這些教育企業的實際控制人則多會采取各種財務上的關聯操作，在協議控制的民辦學校中轉移上市主體的成本，從而也會增加所控制民辦學校的運行風險。

三、民辦學校“關聯交易”產生的動因分析

與企業等市場主體不同，受歷史和現實因素制約，我國各級各類民辦學校與其舉辦者（辦學者）之間在日常經營管理中出現諸多主體不平等、程序不透明、價格不公允的灰色“關聯交易”行為，實則有其特定原因。

（一）民辦學校舉辦者“投資”意向明顯，而宏觀層面長期缺乏“投資-回報”制度設計，導致“關聯交易”成為舉辦者獲取經濟回報的主要方式

對非營利性民辦學校資產狀況的實證調查顯示，在隨機選擇的640所樣本學校中，由個人和民營企業出資辦學的比例高達95%，而在未來營利/非營利辦學類型的選擇上，有77%的舉辦者有意選擇投資辦學且希望保全產權并取得經濟回報，只有4%的舉辦者有意選擇捐資辦學。由此可見，現階段，我國民辦學校舉辦者投資辦學且要求獲得經濟回報的意向十分明顯。然而，由于修訂前的《民促法》未對學校剩余財產的處理做出明確、具體規定，只是說“按照有關法律、行政法規處理”，導致民辦學校舉辦者（出資人）對投入學校資產的最終歸屬產生疑慮，加上政策層面遲遲未能出臺具有可操作性的“合理回報”具體辦法，使得舉辦者投資辦學的信心和熱情受到很大影響，[6]并由此導致許多民辦學校舉辦者轉而通過“關聯交易”方式從學校獲得灰色回報。當前，按照修訂后的《民促法》相關規定和有關民辦教育新政的精神，要求獲得辦學收益的民辦學校舉辦者（除了義務教育階段外）從法理上講均可選擇登記為營利性民辦學校。然而，在現有存量民辦學校轉設程序、財務清算、剩余資產獎補以及義務教育階段學校如何拆分等關鍵問題上，當前各地配套政策規定仍然不夠明確，同時現有地方政策設計對營利性民辦學校并無太多利好因素。這就導致大部分有營利傾向的民辦學校多持觀望態度。可以預見，在外部規制尚不到位的情況下，今后一個時期，與學校間進行各種“關聯交易”安排，仍將會是舉辦者獲得隱形“投資回報”的主要方式。

（二）民辦學校外部監管制度還存在不少“短板”，對于關聯交易的規范性措施明顯缺失，導致一些灰色交易乃至違法操作得不到及時管束

雖然過去一段時間宏觀層面推出了一系列針對民辦學校的管理制度，各級各類民辦學校的辦學行為得到了較大程度的規范，但是在涉及舉辦者與民辦學校之間“關聯交易”的規范問題上，相關制度供給仍顯不足，監管短板還大量存在。突出表現在以下三大方面：一是民辦學校準入門檻和設置標準不甚明確。新修訂的《民促法》明確了對各級各類民辦學校都要實行前置許可制度。但是，目前除了民辦高校外，其他各級各類民辦學校仍然缺乏統一的設置標準，尤其沒有對舉辦者的適格條件做出相應規定。這就使得一些不具備辦學實力而功利性過強的舉辦者，通過舉債等方式進入了教育領域，埋下了灰色套利的根源。二是對民辦學校的財務監管力度有待加強。目前，不少地方尚未建立起相應的民辦學校年度財務、決算報告和預算報告報備制度，沒有依法敦促民辦學校將學費收入的主要部分用于教育教學活動，同時對民辦學校資金異常流動及其他不合理的支出缺少相應的預警及干預機制，對于民辦學校的年度檢查及財務審計工作很大程度上仍流于形式。這些都導致民辦學校的灰色交易行為難以得到有效監督和及時防控。三是辦學信息強制公開機制亟待建立。由于監管力量薄弱，加上技術手段落后，當前相關部門尚未建立起針對民辦學校的辦學信息強制公開制度及相應的信息公開平臺。民辦學校與關聯方之間的交易行為，很多時候仍處在一種暗箱操作、任意作為的狀態，得不到外界及輿論的監督。這也是一些民辦學校與關聯方之間灰色乃至違規交易“泛濫成災”的一大原因。

（三）我國民辦學校法人治理制度發育不良，普遍缺乏自治能力，導致學校層面對各種灰色關聯交易行為難以形成有力制衡

由于法人財產沒有落實到位，加上法人治理結構不健全，當前很多民辦學校普遍存在“內部人控制”現象，尚未形成決策-執行-監督三位一體、既相互協調又相互制衡的法人治理體系。一是法人財產制度沒有得到確立。由于缺少剛性措施，實踐中民辦學校法人財產權的落實情況并不理想，很多民辦學校實際上都處于“輕資產”乃至“空殼”狀態。這也導致利益相關方可以通過資產租賃和物業經營從學校套取相關費用，“做空”學校結余。更有甚者，由于教育資產多在舉辦者所在企業或其個人名下，不少校產被用于貸款抵押或為別的債務提供擔保，潛藏著巨大的財務風險。二是科學的法人治理機制尚未形成。目前相當一部分由民間力量舉辦的民辦學校沿襲企業管理模式，其在內部治理上多由“老板”掌控，不少學校董事會（理事會）形同虛設，一些舉辦者或其代表不按章程規定和教育規律行事，不恰當地介入學校事務當中，學校財務、人事、基建及后勤管理等關鍵崗位多由舉辦者家族成員把控，從而扭曲了多元參與和共治共管的法人治理機制，使得包括各種灰色關聯交易在內的失范行為不僅得不到有力制約，反而推波助瀾、越演越烈。三是內部監督機構難以發揮有效制衡作用。一方面，民辦學校還沒有建立起完整的獨立于學校決策機構和執行機構的監督機構，尚未形成可以與由舉辦者主導或控制的決策機構相制衡的監督機制。另一方面，不少民辦學校黨的機構不健全或被虛置化，與董事會、學校行政的關系不協調，黨組織的政治核心和監督保障作用難以有效發揮，致使有的民辦學校違規違紀辦學，乃至發生一些偏離社會主義辦學方向的錯誤行為，得不到監督和糾正。[6]

四、民辦學校“關聯交易”問題的解決之道

鑒于民辦學校“關聯交易”的樣態多元、成因復雜，現階段對于這些關聯交易，既不能一棍子打死，也不能放任不管。在民辦教育新法新政背景下，正確看待和對待民辦學校中普遍存在的“關聯交易”現象，首先需要理清和把好“合理”、“合規”和“公平”的邊界。允許規范、正常、公允的關聯交易存在，某種程度上有利于穩定舉辦者（出資人）的投資規劃和辦學預期，保護和調動相關利益主體的積極性。與此同時，需要從外部規制和內部自治兩個維度，多方聯動、多管齊下、多措并舉，規范和調整民辦學校與關聯方的各種交易行為，保障民辦學校以及廣大師生的合法權益，促進各級各類民辦教育事業健康發展。

（一）穩妥推進民辦學校分類管理，建立健全舉辦者激勵機制

第一，嚴格堅持法定分類標準，按舉辦者是否要求獲得辦學收益，對民辦學校實施非營利性和營利性分類管理、分類扶持。在大力倡導公益性辦學和重點扶持非營利性教育優先發展的同時，要正確看待并公平對待營利性教育，為其留足必要的發展空間，創設更好的制度環境。同時，要切實落實《民促法》和國務院文件規定的各項管理和規范措施，從源頭上堵住利益關聯者“以非營利之名行營利之實”的制度漏洞。

第二，堅持解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實，本著“老人老辦法，新人新辦法”的原則，采取更加靈活有效的措施，穩妥做好現有存量學校的過渡工作。比如，盡可能簡化民辦學校分類轉設程序，合理制定剩余資產的補償獎勵辦法，最大限度地減免各種制度性交易成本，甚至允許部分學校選擇轉型或退出辦學領域，等等。

第三，在舉辦者履行了法定出資義務、不損害學校法人權益以及辦學風險可控的前提下，基于公平、透明、等價原則，允許民辦學校以融資租賃、帶資建設（BOT）等方式，從相關關聯方適當租賃（借入）部分土地、校舍、設備以及必要的流動資金，使得舉辦者（出資人）可以通過合法經營形式獲得部分收益，從而保護和提高其辦學積極性。

（二）完善民辦學校法人財產制度，深入做好資產過戶工作

第一，探索建立民辦學校最低注冊資本制度。參照國家針對金融、保險等特許行業所采取的管理辦法，相關部門對各級各類民辦學校的設立，可以探索建立最低注冊（開辦）資本制度，并且在開辦時對注冊資金實行實繳制，而不是認繳制。譬如，對于舉辦民辦本科高校和民辦高職（專科）院校，可以分別規定其最低注冊資本金（開辦資金）不低于3億元和2億元人民幣。只有建立起民辦學校最低注冊資本制度，才能筑牢學校穩定運行的安全底線。

第二，深入推進民辦學校法人財產過戶工作。根據《民促法》精神和國務院相關文件規定，各級教育行政部門會同財政、稅務等部門應當采取必要措施，包括簡化資產過戶程序、減免資產過戶相應規費④，以及將法人資產落實情況與政府專項資金扶持和招生指標分配相掛鉤等，盡快敦促并推動各類民辦學校將相關教育資產及時足額過戶到學校法人名下。只有真正確立民辦學校法人財產制度，才能從根本上杜絕舉辦者的灰色套利行為，保障民辦學校法人財產的完整性和安全性。

（三）盡快補齊相關制度短板，切實加大外部監管力度

第一，強化對民辦學校資產及財務管理工作的監督。借鑒上海等地的做法及經驗，利用信息化手段和財務專用平臺，對各級各類民辦學校實施學費專戶監管制度，加強對學校財務活動尤其是大額現金異常流動的監控力度，最大限度地降低各種灰色關聯交易可能帶來的財務風險。必要時，可以考慮對非營利性民辦學校實行收支兩條線管理，依法保障學費收入的主要部分用于教育教學活動。

第二，建立民辦學校關聯交易信息強制披露制度。參考和借鑒財政部“36號準則”的相關規定，強制要求民辦學校必須在財務報表中披露所有關聯方關系及其交易的相關信息。其中，無論是否發生關聯交易，民辦學校均應當在財務報表附注中披露其舉辦者所在單位或最終控制者的法人名稱、業務性質、注冊地以及注冊資本等相關信息。而民辦學校與關聯方發生關聯交易的，則應當在財務報表附注中披露該關聯方關系的性質、交易類型及交易要素。交易要素至少應當包括以下四個部分：交易的金額；未結算項目的金額、條款和條件，以及有關提供或取得擔保的信息；未結算應收項目的壞賬準備金額；定價政策。必要時，可將民辦學校關聯交易信息以適當的方式向全校、全行業乃至全社會公開，接受各方面的監督。

第三，健全違規關聯交易風險預警防范干預機制。建立政府部門間的聯動機制，加強對民辦學校不規范辦學行為的監管和治理，其中尤其要適時建立舉辦者變更行為的前置審查和事后報備制度。建立民辦學校財務運行狀況監測及財務風險預警機制，綜合運用學費專戶監管、經費預決算報備以及經濟合同審計等一系列措施，統籌治理民辦學校中廣泛存在的各種利益輸送、關聯交易和灰色套利問題。切實加大對各種失范辦學行為的查處及懲戒力度，特別是針對舉辦者抽逃出資、挪用辦學經費、侵害法人財產和惡意規避稅收等行為，相關部門要依法嚴格進行查處，追究當事人法律責任。

（四）健全民辦學校法人治理制度，強化關聯交易審核程序

第一，健全民辦學校法人治理結構，規范民辦學校辦學行為。當務之急，是要依法完善決策機制并建立相應的監督機制。必須優化決策機構人員構成，限制舉辦者及其代表在決策機構人員中的占比，對民辦學校人財物等關鍵崗位實施親屬回避制。與此同時，要全面加強民辦學校黨的領導和黨的建設，依法落實校長行政管理和教育教學領導權，探索實行獨立董事和獨立監事制度。研究表明，獨立董事在監管經營者業績和大股東的關聯交易上不遺余力。“上市公司董事會中獨立董事的比例越高，公司利潤操縱的可能性就越小。”[4]

第二，建立關聯交易決策審議程序，杜絕各種不規范操作。鑒于當下舉辦者“內部人控制”現象較為突出，為了從制度上約束灰色關聯交易行為，可以參考并借鑒滬、深證交所《股票上市規則》的相關規定，探索建立并逐步完善關聯交易決策審議程序，將標的在一定限額以上的關聯交易提交學校董事會進行決策表決。民辦學校董事會審議關聯交易事項時，關聯董事應當回避表決，也不得代理其他董事行使表決權。同時，可以通過學校章程的形式作出規定，這類董事會會議由過半數的非關聯董事出席即可舉行，并且董事會會議所作決議須經非關聯董事過半數通過。審議關聯交易事項時，一旦遇到出席董事會會議的非關聯董事人數不足3人的情形，民辦學校應當將交易報請其業務主管部門組織專家進行審議，并主動接受學校監事會及其專業機構的審計及監督。

注釋

①也即VIE結構，英文為Variable Interest Entities，直譯為“可變利益實體”，在國內被稱為“協議控制”，是指境外注冊的上市實體與境內的業務運營實體相分離，境外的上市實體通過協議的方式控制境內的業務實體，業務實體就是上市實體的VIEs（可變利益實體）。

②高級管理人員，是指公司的經理、副經理、財務負責人，上市公司董事會秘書，以及公司章程規定的其他人員。控股股東包括：其出資額占有限責任公司資本總額百分之五十以上或者其持有的股份占股份有限公司股本總額百分之五十以上的股東；出資額或者持有股份的比例雖然不足百分之五十，但依其出資額或者持有的股份所享有的表決權已足以對股東會、股東大會的決議產生重大影響的股東。實際控制人，是指雖不是公司的股東，但通過投資關系、協議或者其他安排，能夠實際支配公司行為的人。參見：《中華人民共和國公司法》附則第216條。

③根據滬深證交所《股票上市規則》第九章“應當披露的交易”第9.1條的規定，本章所稱“交易”包括下列事項：（一）購買或者出售資產；（二）對外投資（含委托理財、委托貸款等）；（三）提供財務資助；（四）提供擔保；（五）租入或者租出資產；（六）委托或者受托管理資產和業務；（七）贈與或者受贈資產；（八）債權、債務重組；

（九）簽訂許可使用協議；（十）轉讓或者受讓研究與開發項目；（十一）本所認定的其他交易。上述購買或者出售資產，不包括購買原材料、燃料和動力，以及出售產品、商品等與日常經營相關的資產購買或者出售行為，但資產置換中涉及的此類資產購買或者出售行為，仍包括在內。

④目前已經出臺的地方配套文件中，遼寧、上海和陜西都規定：民辦學校的舉辦者以不動產作為出資，因履行出資義務需要將有關不動產登記到民辦學校名下的，只繳納證照工本費和登記費。這一做法值得其他地區效仿和借鑒。