我國民辦高等教育國家政策法規演變研究
——基于1978年以來國家政策法規文本的歷史制度主義分析

劉 磊

（華中科技大學教育科學研究院，湖北武漢430074）

2016年11月至2017年1月，在不到三個月的時間內，國家連續頒發了四項重要的民辦教育法案。這些法案是我國民辦教育改革發展累積到一定階段的產物。歷史制度主義給民辦教育政策法規變遷研究提供了科學的視角和有益的啟示。從歷史制度主義的視角研究1978年以來我國民辦高等教育（以下簡稱“民辦高教”）國家政策法規文本的演變問題，對于增強國家立法和政策法規實施的科學性和合理性，具有十分重要的意義。

一、民辦高教政策法規演變的內容研究

民辦高教政策法規在內容方面的演變主要出現在角色層次定位、辦學規定、師生權益和學校資助以及屬性界定四個方面。歷史制度主義以“歷史否決點”作為制度變遷的分界點?！皻v史否決點”經常以標志性事件的方式出現，標志性事件從發生到完成的時期是制度變遷期。彼此相鄰的兩個“歷史否決點”之間的時期則是制度持續期。歷史制度主義將制度變遷分為四類：制度微調、制度置換、制度轉換和制度斷裂四類。研究民辦高教政策法規的演變，就是要在找到“歷史否決點”的情況下，總結歸納演變的階段性特征和類型（研究結果見表1）。

二、民辦高教政策法規演變的機制研究

（一）民辦高教政策法規演變的主要影響因素

1.主要行動者

歷史制度主義根據影響作用大小的不同，將影響制度變遷的因素分為“初級行為團體”和“次級行為團體”兩類?！俺跫壭袨閳F體”是變遷的創新者、策劃者、推動者；“次級行為團體”是變遷的實施者。分析發現，民辦高教政策法規演變的“次級行為團體”是國家和政府；“初級行為團體”則是利益代言人、舉辦者、專家學者和消費者。利益代言人主要指的是與民辦高教進行利益耦合并為其代言的立法委員、媒體記者、政府官員和社會名人等。社會人身份所具有的多重性和交叉性，使得利益代言人有時會與其他“初級行為團體”身份相重合。當“初級行為團體”成員積極為民辦高教利益代言時，就會從原有的身份中獨立出來成為利益代言人。從促進政策法規變遷的歷史作用看，舉辦者和利益代言人處于第一層次；專家學者和消費者處于第二層次；國家和政府處于第三層次。民辦高教政策法規演變是各方博弈權衡后達成的一種相對納什均衡?！凹{什均衡是一種策略組合，使得每個參與人的策略是對其他參與人策略的最優反應。”[1]12“一個博弈的納什均衡是一個全局狀態，沒有一個玩家可以執行一個動作來改變它的局部狀態并提高其自身增益。”[2]主要行動者為使自身利益最大化，利用各種資源、方法和策略相互博弈，最終形成一種相對納什均衡而使政策法規演變得以完成。

不同的主要行動者促進政策法規變遷的方式有所不同。利益代言人往往通過自己的學者身份、媒體工作者身份、政府官員身份等為民辦高教的利益集團代言，干預、引導和左右政策法規立法和執行。有學者指出，2002年沒能通過更為科學合理的草案，而出臺問題眾多的《中華人民共和國民辦教育促進法》，主要是因為利益集團代言人阻礙[3]22-32。民辦高教舉辦者的辦學態度、辦學目的和辦學行為往往決定了民辦高教的辦學狀況，而民辦高教的辦學狀況又反過來影響其政策法規演變。民辦高教辦學狀況良好，國家會出臺政策法規確認其合法性；但如果辦學問題嚴重，國家則會出臺政策法規整頓或取締之。這種“摸著石頭過河”的改革方法或許是“有限理性”下，面對不確定情況，國家和政府所能采取的最可行方法。專家學者身份本身就是符號性資源，其一言一行都會被標簽和賦予“專業性”。他們主要通過改變和塑造人們的認知觀念以及直接參與政策法規制定或審核的方式影響政策法規演變。民辦高教消費者的需要決定了民辦高教舉辦的規模、質量與類型。他們通過“表演式抗爭”和公訴等方式表達需要，促使國家和學校進行政策法規調整。作為“次級行為團體”的國家和政府，通過審查與確認政策法規變遷的合法性來影響政策法規變遷，也通過讓渡或收回政策法規變遷影響力制約“次級行為團體”發揮作用。

2.政策法規環境

民辦高教政策法規變遷深受制度環境和制度安排的深刻影響。諾思將“一系列被制定出來的規則、服從程序和道德、倫理的行為規范”稱為“制度安排”[4]225。“所謂制度環境，是指一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則。”[5]就兩者關系而言，制度環境決定和影響制度安排，制度安排在制度環境框架內進行。政策法規變遷必然在一定制度環境和制度安排下進行并受其約束。在國家進行“一化三改造”的制度安排和環境下，政策法規演變方向是消解民辦高教的合法性；在改革開放的制度安排和環境下，政策法規向重新確認民辦高教合法性方向發展；而在中共十四大報告促進個體經濟和私營經濟發

展的制度安排和環境下，政策法規導向必然是大力促進民辦高教發展。政策法規環境是政策法規所存在的經濟、政治和文化的歷史傳統和現實環境的總和，其在現實中最主要的表現就是已有政策法規的組合，其變化最終是由生產力與生產關系的發展決定的。

表1 民辦高教國家政策法規演變內容表

相比較國家主動出臺而言，我國民辦高教政策法規變遷，更多是現實環境和輿論氛圍倒催的結果。1978年以后，民辦高教的大發展促使1982年《中華人民共和國憲法》不得不確認其合法性。政策法規在被現實倒逼的同時，也改變著現實。1993年頒布的《民辦高等學校設置暫行規定》使得學歷民辦高校由1993年的18所變為1994年的1所。因此，政策法規變遷與環境改變就形成了一個相互促進和催動的循環系統。民辦高教往往與媒體“聯姻”或“共謀”，通過媒體“轉述”放大“事件”和“現象”的社會效應，營造政策法規變遷的輿論氛圍。

3.已有政策法規和社會需要

歷史制度主義把變遷中的政策法規同時看作因變量和自變量。已有政策法規對政策法規變遷的影響主要表現在三個方面。其一，作為上位法制約制度變遷。民辦高教政策法規演變一般要在上位法許可的范圍內進行，上位法對政策法規演變具有導向和制約作用。其二，作為路徑依賴對象制約制度變遷。1982年《中華人民共和國憲法》將民辦高教角色定位為“補充”，具有很強的路徑依賴作用，甚至在1999年《中華人民共和國憲法》定位“重要組成部分”后，仍舊發揮著重大影響。其三，作為政策法規供給與需要滿足的衡量依據影響政策法規變遷。歷史制度主義認為，制度變遷是由政策法規需要和政策法規供給的失衡導致的，而已有政策法規正是衡量失衡與均衡的主要依據。

社會需要是政策法規變遷的動力源。民辦高教發展和政策法規變遷主要由社會需要催動。其一，國家政治、經濟、文化、社會和生態文明建設的需要決定了民辦高教政策法規演變的方向、價值和內容。其二，受教育者的教育需要等決定了民辦高教政策法規演變的性質、方向、水平和速率等。1978年后，高等教育資源的極度匱乏與人民受高等教育需要的矛盾，刺激了民辦高教的產生。當然，社會需要是多方面的，限于篇幅，不再一一贅述。

（二）民辦高教政策法規演變方式和邏輯

1.誘致性變遷和強制性變遷

歷史制度主義將制度變遷的方式分為誘致性變遷和強制性變遷兩種。誘致性變遷是一種“自下而上”的演變方式，下層組織、單位或個人受新政策法規獲利引誘而成為政策法規演進的推動力?！皬娭菩宰冞w”是“自上而下”的變遷方式，政策法規演變的推動力在上層機構，最常見的是政府以命令和法律形式推進政策法規演變。從政策法規演變的軌跡來看，盡管民辦高教政策法規是由國家和政府出臺的，但政策法規演變的推動力量在下層。因此，我國民辦高教政策法規演變以誘致性變遷為主，強制性變遷為輔。為了應對不確定性和特殊性，我國民辦高教政策法規具有很大的宏觀性和模糊性。這給民辦高教行動者留下了可以自由裁量的巨大政策法規空間。民辦高教行動者有效利用政策法規空間，甚至通過一定程度的過度闡釋和故意曲解的方式違規違法辦學，待到辦出效果和影響時，再向政府和社會索要“合法性”。這是民辦高教政策法規演變的一種重要方式。而當民辦高教違規行為突破了國家政策法規的底線時，國家則會出臺政策法規要求取締或整頓，有些問題的持續存在還產生了多項相關政策法規。國家政策法規對于民辦高教跨區招生和濫辦學歷問題的取締或整頓就是很好的例子。國家和政府這種充分“觀望”和考量后再做決策的改革方式，有效避免了較大的改革失敗和失利情況的出現。

2.演變的“結果性邏輯”與“恰當性邏輯”

“結果性邏輯”與“恰當性邏輯”是制度主義分析制度演變的兩種邏輯。理性選擇制度主義強調“結果性邏輯”，意指制度變遷遵循個人效用和利益最大化邏輯。規范制度主義強調“恰當性邏輯”，意指制度變遷遵循個人行為恰當的最大化邏輯。民辦高教政策法規演進是兩種邏輯之間的博弈過程。2002年出臺的《中華人民共和國民辦教育促進法》的核心內容是“合理回報”，而正如有學者所指出的那樣：“在該法中作出‘合理回報’的規定原本就是完全錯誤的”[3]23。因此，這種政策法規變遷并未遵守“恰當性邏輯”，為了調動民辦高教辦學積極性，大力促進發展，該法出臺采用的是“結果性邏輯”。與之相反的是，2016年三項法案分類管理和區別對待營利性與非營利性民辦高教的做法，或許會降低營利性民辦高教辦學的積極性，但卻使得法案本身走向上科學化和恰當性道路，政策法規變遷采用了“恰當性邏輯”。當民辦高教發展效率低下時，需要跳出傳統認知，以“結果性邏輯”進行比較大的刺激；而當民辦高教發展公平問題突出時，則又必須要向“恰當性邏輯”轉化。兩種邏輯的博弈與調試在一定程度上反映了教育正義的“合目的與合規律”邏輯[6]。國家和政府在兩種邏輯之間的選擇是特定歷史條件下保障民辦高教順利發展的有效舉措。

3.演變的路徑依賴和路徑突破

路徑依賴和路徑突破是歷史制度主義分析制度演變的兩種方式。路徑依賴類似物理學中的“慣性”，一旦確定了某一路徑，制度就會沿著既定方向發展，并在發展過程中不斷自我強化，其凸顯了制度的穩定性。路徑突破是對以往制度“慣性”、理念、內容和運行規則等方面的改變或顛覆，是凸顯制度變化大小的指標。權力分配非對稱性、協同效應、學習效應和適應性預期是影響路徑依賴的主要要素。就我國民辦高教演變的歷史軌跡來看，改革開放是對1978年之前制度的極大顛覆，思想和制度的一致性被打破，國家層面的路徑依賴條件較為脆弱。1952－1978年，國家政策法規不允許民辦高教存在，民辦高教沒有形成自己的體制和利益集團。權力非對稱性造成的追加成本下降不足以形成強大的路徑依賴，民辦高教時常出現出人意料的跳躍性，比如，2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》提出“合理回報”。但受傳統理念和當前主流觀念的影響，協同效應和適應性預期還是會使政策法規演變在某些方面表現出一定的路徑依賴性。我國民辦高教基本上是“摸著石頭過河”式的發展，學習效應并未在路徑依賴中起到重大作用。因此，權力分配非對稱性和學習效應缺失一定程度助長了路徑突破，而協同效應和適應性預期則導致了路徑依賴。我國民辦高教政策法規演變在很大程度上是路徑依賴與路徑突破間博弈與調試的結果。

“不以營利為目的”和“公益性”是我國高等教育的一貫宗旨，具有強大的路徑依賴作用。2002年《中華人民共和國民辦高等教育促進法》的“合理回報”和2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》的“營利性”對它們進行了路徑突破。但這種突破不是“快刀斬亂麻”式的割裂，而是表現出了依賴與突破之間小心翼翼的博弈與調試。主要表現在：其一，“合理回報”就是營利性，就不是“不以營利為目的”[3]18-24，但從2002年《中華人民共和國民辦高等教育促進法》出臺后到2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》出臺前的文件卻不以“營利性”稱呼，而是以“出資人要求取得合理回報的民辦學校”（2004年《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》第三十七條）等稱呼掩蓋營利性，唯恐違背了“不以營利為目的”和“公益性”的宗旨，直到2016年三項法案出臺才得以克服這一問題。其二，在路徑依賴與路徑突破過程中，出現了一些讓人覺得似是而非的政策法規內容。比如，“公益性”與“合理回報”的博弈與調試產生了“合理回報”是“獎勵”、屬于公益性和“基本公益性”的提法；“公益性”與“營利性”博弈與調試產生了視營利性民辦高校為公益性組織，但征收“企業所得稅”和依據《公司法》管理財務的政策法規內容。在特定的歷史條件下，路徑依賴與路徑突破之間的博弈與調適，既保障了民辦高教政策法規進行跨越式發展，又使得理念變化能夠為人們所接受。

三、民辦高教政策法規演變的問題分析與路徑重構

（一）民辦高教政策法規演變的問題分析

1.立法不科學和政策法規錯位、矛盾問題

民辦高教在立法的過程中遭到了利益集團代言人的消極干擾。政策法規演變的“恰當性邏輯”經常讓位于利益的“結果性邏輯”。一些本應改革發展的政策法規在路徑突破的過程中遭到路徑依賴的阻滯，結果出臺了一些似是而非的政策法規。盡管有些政策法規是在特定歷史條件下不得不權衡的產物，但這些政策法規如果長期得不到調整，其消極影響必然會反噬積極作用。受“有限理性”和不確定狀態的制約，民辦高教政策法規多以問題解決的“打補丁式”方式出臺。這雖然避免了政策法規改革發展的重大失誤出現，但卻使得教育立法往往缺乏長遠規劃和系統統籌。

民辦高教政策法規演進有時會出現上下位法錯位和不同政策法規矛盾的現象。1999年《中華人民共和國憲法》實際上確立了民辦高教“重要組成部分”的角色定位，但2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》等絕大部分政策法規等仍定位為“組成部分”。2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》和2004年《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例》剛給民辦學校稅收優惠政策，2004年《財政部、國家稅務總局關于教育稅收政策的通知》又直接消解了這一優惠，向民辦教育征收企業所得稅。上下位法錯位和不同政策法規矛盾是政策法規演變不同時和法規修訂滯后的必然產物。這種問題的短期存在是情有可原的，但長期存在就會嚴重影響政策法規變遷的科學性。

2.政策法規歧義和表述模糊問題

長期以來對于“合理回報”“營利性”“公益性”和“不以營利為目的”缺乏明確界定，導致民辦高教管理存在某種程度上的混亂。2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》以“合理回報”掩蓋了營利性民辦學校的營利性，招致了一些學者的批評[3]20。2008年《中華人民共和國營業稅暫行條例》規定，“學校和其他教育機構提供的教育勞務，學生勤工儉學提供的勞務”免征營業稅。但2008年《中華人民共和國營業稅暫行條例實施細則》在解釋教育免稅項目時將大量國家未承認學歷的高等教育機構、培訓和助學性質的非學歷高等教育機構納入企業納稅行列。一些民辦高教舉辦者利用政策法規的歧義和表述模糊故意過度闡釋和歪曲政策法規。如，1989年，時任國家教委副主任的王明達指出，“今年就要明確宣布今年（即1989年）入學的學生畢業時不再發本校畢業證書”。但一些民辦高校竟然將其歪曲為1989年以后不能發，1989年以前都可以發本校畢業證書。[7]153-164政策法規歧義和表述模糊是一個很難完全克服但又必須引起高度重視的問題。

3.政策法規內容不周延和政策法規執行力弱問題

制約民辦教育發展的主要問題有十個：“法人屬性問題、產權屬性問題、學校權力問題、教師權益問題、會計制度問題、營利與非營利問題、合理回報問題、優惠政策問題、市場監管問題、政府服務問題。”[8]目前，除了學校權力問題、教師權益問題、營利與非營利問題、合理回報問題規定比較明確外，其余問題幾乎都沒得到很好的解決。原出資人與民辦學校的關系、稅收優惠和用地優惠等的具體大小也有待進一步明確。民辦高教很多政策法規更多地采用“一般”“原則上”“可以”和“應該”等表述方式，而并未以權力清單、責任清單和負面清單的方式有效規制實質性事務，使得政策法規本身的執行力大打折扣。民辦高教政策法規執行中還存在監督、處罰力度不夠和違規成本過低等現象。一些民辦高教舉辦者利用政策法規空間和執行力不足有選擇性地執行政策法規，甚至不惜冒險違法獲得利益。比如，民辦高教舉辦者通過放大2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》中的“合理回報”，歪曲“不以營利為目的”，模糊公益性和營利性界線等方式謀取利益。政策法規內容不周延和政策法規執行力弱也是當前國家和政府正著力改善的重點，國家和政府越來越積極介入這些問題的解決。

（二）民辦高教政策法規演變的路徑重構

1.基于效應預期強化積極效應和避免消極效應

2016年三項法案出臺后，民辦高教分類發展與區別對待能否有效實行，取決于國家政策法規的執行力。如果營利性民辦高教限制性政策法規有限推行的話，舉辦者就會像之前一樣把自己注冊成“非營利性”組織，以“非營利性”的名義享受政府大力扶持和資助政策法規，而在現實中仍舊行營利之實。如果營利性民辦高教限制性政策法規全面而強力推行的話，一些舉辦者就可能會權衡資本收益率后而從民辦高教撤資。一些民辦高教舉辦者在2016年三項法案出臺后，在選擇非營利性與營利性時猶豫不決和難以抉擇，主要是因為他們不確定政策法規的執行力度。因此，國家接下來要制定具體行動程序、日程與規則，以保障民辦高教類型劃分的順利執行，并著重落實優惠政策法規以減少舉辦者撤資現象。

產權問題是影響民辦高教發展的瓶頸性問題。2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》對產權采取模糊曖昧的態度，使得營利性民辦高教舉辦者不敢進行大量投資，特別是硬件設施投資。2016年三項法案出臺后，國家政策法規要進一步消除舉辦者的顧慮，積極引導舉辦者投資硬件設施建設。2017年《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》規定，“要將鼓勵支持社會力量興辦教育作為考核各級人民政府改進公共服務方式的重要內容”。這必將極大調動地方政府鼓勵和扶持民辦高教的積極性。同時，地方政府有可能為取得一時的政績只著眼于眼前辦學，各起一攤，各自為政，導致全國性的管理混亂和質量上的參差不齊。

2.要格外注重改革和發展的公平性問題

要給非營利性民辦高教更大的政策法規優惠。美國政府對于非營利性民辦高校與公立高校實施不偏不倚的同樣對待和資助，有時甚至不加區分的政策法規，保障了美國高等教育公、私立共同發展，市場競爭的有序格局。我國民辦高教“先天不足”并未在后天得到補償，反而被政府更加重視公辦高等教育的政策法規給拉大了。民辦高教要想追趕公立高等教育達到“共同發展”格局和“重要組成部分”定位，必須要有比公立高等教育更為優惠的政策法規扶持，必須全面考慮民辦高教的特殊性，必要時為其單獨立法或立特殊法。

2016年三項法案對于營利性民辦高教的有限鼓勵和資助政策法規，使得營利性民辦高教在與公立和非營利性民辦高教的競爭中處于弱勢。但如果將公辦和營利性民辦高教同等鼓勵和資助，就會招致將納稅人的錢投入個人腰包或以納稅人的錢給個人賺錢的批評。國家接下來需要出臺這樣的政策法規：營利性民辦高教與公立高等教育和非營利性民辦高教享受同等對待，但對營利性民辦高教的扶持和資助進行限制性使用。比如，政府資助和扶持營利性民辦高教的資源與舉辦人自己的資源區分開，前者的增值不得用于個人分配，只能用于追加辦學積累；“把學生和教師作為資助對象，而不是把經費直接提供給民辦學?！盵9]。

3.要妥善處理政策法規演變中的現實問題

要在比較權衡利弊優劣的基礎上合理選擇政策法規演變方式。路徑依賴與路徑突破本身沒有優劣之分，其優劣取決于“依賴”與“突破”的對象與程度。20世紀90年代，臺州書生教育公司試行“教育股份制”時，政府曾以“不以營利為目的”為由強力阻止。2003年3月，歐亞學院為了促進學生就業以“拍賣”的形式舉行招聘會，取得了較好的效果，但卻在一片反對聲中被叫停。以上兩項案例都是打破高校僵化辦學體制和機制的路徑突破，但卻遭到了不利路徑依賴的阻礙。2002年《中華人民共和國民辦教育促進法》將營利性民辦高校偽裝成非營利性民辦高校的做法是拋棄合理路徑依賴而選擇不合理路徑突破的例子。在路徑依賴與路徑突破的選擇上，首先要明確和分析對象是需要和應該“依賴”還是“突破”，然后再根據特定歷史時期的需要和限制，確定依賴與突破的程度。在適當的時候，可以采取間接的方法推進依賴或突破。例如，為了突破社會力量不能舉辦學歷教育的路徑依賴，傅正泰采取先區辦、后轉為民辦的方式辦學，為了順利通過登記還在學校名字上加上“走讀”字樣?！敖Y果性邏輯”是人們利益的博弈導致制度變遷的邏輯；而“恰當性邏輯”則是以“恰當的行為”導致制度變遷的邏輯。要從規則和認識兩方面，適當限制演變的“結果性邏輯”，大力提倡演變的“恰當性邏輯”，排除利益對于政策法規的消極干擾，形成以科學性為主并兼顧積極性的政策法規演變邏輯。

解決上下位法錯位問題需要調整政策法規內容使得政策法規一致。為了避免類似問題，政策法規變遷必須充分考慮上位法的約束，立法要加強各部門之間的協同與統籌。無意的政策法規歧義和表述模糊問題是語言文字表述和組織的問題，政策法規變遷文本語言的表述和組織必須要反復論證，并請有關語言學家進行校正。有意的政策法規歧義和表述模糊問題涉及的可能是態度、價值和利益等處理上的策略問題，其解決需要根據具體問題作更深層次的思考。政策法規內容不周延需要依靠以后的政策法規加以填補和完善。政策法規執行力弱的解決既要依靠職能部門的監督和督促，也有賴于政策法規文本的具體可操作。

4.要營造政策法規演變的良好環境和氛圍

要切實改變對民辦高教的偏見和成見。要多一些理解和寬容，客觀公正地看待他們。營利性民辦高教是我國民辦高教的主體，要打破教育不能營利的固化思維，理性看待營利性問題。要淡化“公尊私卑”的傳統理念和認識，實行公私立高等教育認同上的一視同仁。

民辦高教管理要加強以法治教。國家對于民辦高教長期不認可的歷史，使得舉辦者仍舊擔心決策變化會導致學?！俺涔被蛘邇灮輪适?，極大影響了民辦高教辦學的積極性。“達特茅斯學院案”使美國私立高等教育神圣不可侵犯，發展蒸蒸日上。因此，必須制定良性法律并保障具體落實，實行良法善治，尤其要注意界定和規制治理各方的權限。