中國高校內部治理的現狀、優化及其創新*
——訪浙江大學教育學院院長顧建民教授

劉愛生，王文利

(浙江師范大學 田家炳教育科學研究院，金華 321004)

高校內部治理主要指高校決策過程中涉及的內部不同權力實體的權責劃分，以及運作過程中相互協作的制度設計與安排。對全球高等教育的考察可以發現，一些國家的大學之所以能迅速崛起，很重要的一個因素是建立了一套較為科學、合理和有效的內部治理體系。當下，隨著我國大學的建設走向內涵式發展，以及高等教育國際競爭的加劇，高校內部治理體系的現代化和治理能力的提升，被提到一個全新的高度。

那么，如何看待中國高校內部治理的現狀?如何有效改進和優化中國高校內部治理體系?帶著這些問題，我們訪問了浙江大學教育學院院長顧建民教授。浙江大學是一所歷史悠久、聲譽卓著的高等學府，始終秉持“求是創新”的校訓。浙江大學的許多改革都走在全國高校的前列，從教師預聘制、學部制改革、教師崗位分類管理，再到最近的把“網文”納入教師評聘體系等，不一而足。而我們的訪談對象——顧建民教授，既從事高校行政工作，又長期從事大學治理研究，他的觀點無疑能豐富我們對中國高校內部治理的認識。

一、中國高校內部治理的現狀

(一)您認為我國高校內部治理的總體目標是什么?

我把“總體目標”理解為我國高校內部治理的改革方向或一種戰略，那么，總體目標中屬于學術權力的，就應由學術人員來行使;屬于行政范疇的，就由行政人員來行使。同時，不斷加強二者的協調。但是，在中國語境下，我們必須考慮到中國的傳統、歷史與現狀，包括整個國家的發展方向、形勢和要求。與企業所強調的將市場作為資源配置的主要力量的理念不同，高校與意識形態之間有著非常密切的聯系。因此，高校內部治理的總體目標會受到政治力量的影響，后者會通過行政或市場化的手段對大學的治理目標進行干預和影響。

(二)您對我國高校內部治理的整體現狀是否滿意?

那肯定是不太滿意的，離我們理想中的目標還有較長一段距離，或者說沒有達到那個理想的目標。就高校內部治理而言，現在談得比較多的是行政權力和學術權力之間的關系。顯然，二者是不均衡的。這不是說每種類型的大學的均衡點都一樣。例如，在研究型大學，學術權力發揮的作用可能更大一些;在高職院校，行政權力可能更大一些。但是，它至少有一個精神，即學術事務主要由以教授為代表的學術人員來主導，行政事務主要由以校長為代表的行政人員來主導。此外，高校內部治理更需要行政權力和學術權力的協調。學術事務要真正運作的話，需要行政力量來支持，包括資源配置和組織協調，等等。同樣，很多行政事務也需要大學教授來提供意見和建議，因為高校的行政事務從根本上來講，要有利于學術事務的正常運行。

我們現在回到前面的那個問題，我為什么對高校內部治理現狀不太滿意?一方面，很多學術事務本該由學者去決策和實施，但很多學者沒有很好地認識和做到這一點;另一方面，行政人員也沒有很好的聽取教授的意見和建議。以人才培養方案的制定為例，它涉及很多課程的建設。這個應當是純粹的學術事務，應當由學者來決定和實施。但事實上，我們的大學在處理諸如此類的學術事務時，教授們未必認識到這個是他的權力范圍。很多時候，他們不太愿意參與此類事項，或者敷衍了事。所以說，學術權力和行政權力的失衡或者說不協調，并不完全是因為行政權力過大導致的。在學者沒有履行好職責的時候，行政權力自然就會來干預，甚至替代。所以我們談高校行政化傾向、行政權力過大時，還是要一分為二的。當然，中國當前的環境，包括傳統文化、管理體制等，還是對行政權力產生了根深蒂固的影響。

(三)您如何看待我國高校內部的官本位和行政化傾向?

從某種意義上講，官本位是大環境、大體制下的一個現象。目前就總體而言，自黨的十八大頒布“八項規定”以來，官本位的驅動力實際上是在弱化的。現在無論是政府官員，還是大學行政人員，他們的責任越來越大，約束越來越多，事實上并沒有獲得更多的權益。“當官”的吸引力在減小，現在考公務員總體不像前幾年那么熱門火爆。在高校，行政工作也不像以前那樣趨之若鶩。此外，很多教授也不太想做領導，特別是院系層級的領導。因此，在某種意義上，官本位實際上是在弱化的。

至于高校的行政化，我前面也提到，它是多方面因素造成的。當下，由于高校之間競爭的激化，高校領導十分強調統籌、協調和精細化管理，行政化在某種程度上倒是有了一定的強化。當然，從大的范疇來看，意識形態也得到了強化，這里暫且不談。總之，根據我的觀察，在高校，官本位有淡化的趨勢，而行政化有強化的趨勢。

(四)您對我國高校的章程設計質量及其執行效果的總體評價如何?主要問題是什么?

在中國高校，章程是教育部要求各個學校制定的，是一個自上而下的產物。因此，它缺少原創性和自覺性。在我國，大學章程實際上更多的是建立在現有規章制度基礎上的。按道理，應該是先制定章程，然后再舉辦學校，再有各種各樣的組織機構和規章制度。相反，我們是先辦了學校，然后再補這個欠下的“課”，這使得我國高校的章程有點不倫不類。盡管它的法律地位很高，但由于要關照現有的制度，因而行政化的味道很濃，在執行過程中自然會向行政化的方向偏移。

就章程的執行效果而言，由于它更多的是基于現有的規章制度或政策，因此章程雖然也在運行，但很難講它起到了統領作用。整個章程制定的過程也是如此，盡管要求教職工廣泛參與，但也只是少數人來介紹幾個模板，然后征求意見。到最后，你會發現章程基本上大同小異。為什么會如此?這是由我國大學章程本身制定的背景和過程決定的。顯然，我國大學的章程需要進一步完善。

二、中國高校內部治理的優化

(一)您認為我國高校內部的組織權力構架是否有利于實現有效治理?

很難一概而論，但總體上有完善的空間。首先，學校跟院系之間的關系有待完善。當前，高校的權力相對比較集中，所以一直在力推權力重心下移。但在推進的過程中，碰到許多問題，其中之一是下放了責任，卻沒有配置相應的資源和權力，實際上還不如不下放呢。與此同時，隨著高校之間的競爭日益激烈，高校資源配置更加注重效率和選擇性，它使得高校更加強調統籌協調。為了提高統籌能力，學校高層又在某種程度上“收權”。因而，中國高校內部治理結構的完善處于矛盾之中，一方面強調下放權力以激發活力，另一方面又在收權以加強統籌能力。

其次，我國高校的內部組織架構和管理模式不斷向企業靠攏，在強化統籌協調的同時，強調目標、指標、考核和獎懲，強調精細化管理。但大學與企業不同，管理不能太精細化。當然，我國高校實施精細化管理后，各種顯性的指標好看了，排名上升得很快，但從長遠來看，它是否真的有利于大學的內涵建設、實現有效治理，是存在很大疑問的。

(二)您認為在高校內部充分發揮學術權力的作用重要嗎?加強高校的內部民主管理或共享管理的有效途徑是什么?

學術權力當然很重要，但在我國，它沒有很好地發揮作用。我前面講了，大學教師的公共意識總體上不是很強。舉一個簡單的例子，你作為一個委員，學術委員會的會議和討論你必須重視，至少要參加吧?但相當一部分人沒有認識到自己的使命和責任，甚至有時候連會議都不一定能開起來。另外，從學校的角度來看，學術委員會的功能定位沒有得到充分的尊重，他們的意見和建議也沒有被很好地吸收，這可能挫傷了參與者的積極性。總之，從高校作為一個學術機構來看，怎么強調學術權力都不為過，關鍵問題是如何加強學術權力，包括定位、制度、執行等。

現在我們的民主管理主要通過“雙代會”(教代會和工會)來施行。從組織架構的角度來看，教代會和工會具有重要的功能，一些重要的事情需要經過這兩個機構的審議。不過，教代會在運行過程中，有些地方需要完善。例如，開會的時候都是舉手表決，不管是同意、不同意還是棄權，都需要舉手表決，當你成了少數異類的時候，事實上是很尷尬的。至于工會，在我國它實際上更多的是一個教職工的困難幫扶機構，在真正的治理中，并沒有很好地發揮作用。在西方，工會是壓力集團，主要維護教職工的切身利益。當然，工會在國外也是有爭議的，私立大學一般持反對意見，而公立大學則傾向支持。

你這里說的共享管理可能跟我們談的共同治理是一個概念吧。它在理論上比較好說，但操作層面可能是另外一回事。如何才能找到一種有效的途徑呢?除了完善教代會、工會外，還需要倡導學術共同體的公共意識，但這個很難。例如，現在強調教學，那么如何從組織架構上來強化這一塊兒呢?像以前搞過教研室，后來搞過研究所，現在在研究所的基礎上又搞了一個基層教育組織。基層教育組織主要探討教學問題，每周五都有一個會議來研討教學內容、教學方式等。這個在理論上很好，但很難有效組織起來。有考核的時候，也是做點表面文章，沒有實質性內容。為什么呢?因為整個學校是科研主導的，科研起決定作用。在這個背景下，你叫我重視教學、研討教學、改進教學，自然缺乏基礎。

(三)您認為我國高校現行的領導體制是否有進一步完善的必要?如何完善?

你這里講的領導體制主要是指黨委領導和校長管理，它是大學內部治理一個很重要的問題。自1949年新中國成立以來，我國高校的領導體制出現過反復，現階段實施的是黨委領導下的校長負責制。這個領導體制具有中國特色。在西方，校長更多的是民選，獵頭公司參與其中，自下而上進行評議，然后做出決策。我國的校長和黨委書記，更多的是自上而下的任命，當然任命的過程中也會征求意見，但主要還是上級組織部門的意見。這一點有待改善。我們可以多關注自下而上的決策過程，在校長遴選過程中聽取教師和學生的聲音。這樣做有一個好處，可以增強校領導對“選民”的責任意識。校長如果做得不好，教師、學生就可以否決你、彈劾你。

還有很重要的就是改善校長和書記的關系。這并不是說黨委領導下的校長與書記之間就一定存在矛盾，也有關系很好的，這個體制也有運行得很成功的。這跟大學內部的文化、制度和個人能力有關系。就制度而言，學校的重大決策，必須按照明確的程序和議事規則來執行，而不能一個人說了算。就個人因素而言，校長和書記需要在理性自律的基礎上，既明確分工又加強協作。有的學校做不好，是因為雙方都想搶主導權。雙方都很強勢的話，時間一長，肯定會引起沖突。而且，制度越是完善，越是需要提升個人的綜合素養。因為制度再好，如果沒有人去執行，那還是空頭形式。總之，制度和個人素養是緊密聯系的。

(四)董事會的建立對完善高效內部治理體系是否有意義?其主要作用何在?

我們現在的董事會更多的是聯系社會的一個機構。每個學校的叫法不一樣，有的是叫董事會，有的叫理事會。在公辦大學，董事會作用非常有限，民辦高校董事會的作用會大一點，它類似于法人一樣的機構，代表學校職能的一個決策機構。

你這里講的肯定是公辦高校。在公辦學校，董事會的主要職能是聯系社會，接洽著名的校友，主要由能夠提供資源的社會名人組成，有肯定比沒有好。但是，我國高校的董事會離理想的董事會還是有一段距離的，它并沒有參與到學校的重大決策中來。據我所知，他們都是大忙人，一年能夠確保開一兩次會就不錯了。校董在某種意義上更多的是一種社會榮譽，而且當選校董是不容易的，你捐了幾千萬給學校或為學校做出了重大貢獻后，才有可能被聘為校董。

三、中國高校內部治理的創新

(一)您認為提升我國高校治理體系現代化和治理能力的關鍵是什么?

首先，優化和完善高校內部治理結構。治理結構涉及校委員會和學術委員會。校委員會體現的是行政力量，學術委員會體現的是教授的力量。但是，學術委員會的功能定位還值得進一步探討。當前，學術委員會更多體現的是審議的功能，審議的功能固然很重要，但應該還具有決策的功能。學校的重大決策，包括發展規劃和戰略，必須得到學術委員會的支持和認可，在此基礎上，校委員會或黨委會才能做出最終決策。

其次，治理能力的提升還涉及大學利益相關者本身的觀念、認識和治理能力。如果個人沒有一種強烈的參與意識和主人翁意識，只關注個人的私有領地而忽視公共事務，治理能力的提升將會受到很大限制。西方大學之所以能比較好地做到教授治學，甚至是治校，跟他們的文化傳統是有關系的。我國大學是在民族存亡之際誕生的，被當作一種教育救國的工具，大學利益相關者一開始就沒有公共意識和觀念。因此，治理能力的提升，必須增強利益相關者的公共意識。

再次，治理能力提升的一個重要條件是要做到信息公開透明。沒有信息，你很難參與其中。這是制度建設的重要內容，盡管我們強調法治，但如果不以制度為基礎，依法治校也無從談起。

最后，嚴格遵照規章制度辦事。制度一旦制定，就應該嚴格執行，但我國似乎缺失依照規章制度辦事的傳統。你會發現，某人“有事”，往往會通過各種渠道托人找關系。如果按照制度，就簡單多了，你行就行，不行就不行。例如，教師的晉升本來就有一個標準，達到這個標準，你就可以去參評。但是現實中，有些人雖然沒有達到標準，但他找來行政負責人，爭取破格，從而把簡單的問題復雜化。總之，高校內部治理體系的現代化和治理能力的提升，需要大學利益相關者的共同努力，并不是通過自上而下的頂層設計就能解決的。

(二)您認為我國高校內部治理體系有必要創新嗎?創新的突破口何在?

創新如果是指改進、完善的話，那么創新永遠在路上，只有起點，沒有終點。因為整個社會在發展、在變化，大學也需要進步。創新的突破口主要是找到中國特色和國際規范的一個結合點。你在強調中國特色的同時，不能否定國際上大家公認的行之有效的傳統和制度。具體而言，學術事務應盡量以學者為主體來決策。例如，“雙一流”重點學科和重點方向的決定，不能完全由行政力量來決定。中國大學的一個特點是很多行政人員是學者出身，他們就不能出于做大自己所在學科來考慮問題，也不能憑關系的親疏來決定取舍，還是要有一個公共理性的視角。

治理創新的突破口是改進和完善行政管理的方式或手段。行政管理需要從管理走向服務。擺正位置很重要，不是用行政來領導和管理學術，而更多的是用行政來支撐和服務學術。在這一點上，我們還有很大的改善空間。此外，還有很重要的一點，就是要培養和增強大學利益相關者的公共意識。