日韓智慧城市建設經驗及對我國的啟示

◎ 岳宇君 仲云云

不斷增長的人口已使城市在基礎設施、住房、交通、教育等方面受到巨大挑戰，如何在環境破壞較小的情況下進行城市發展與規劃已受到各國政府關注[1]。城市順應科技朝著“智慧城市”蛻變，而對“智慧城市”這一城市發展新形態，不同國家、城市及專家學者有著不同的定義，但是，無不包含了“科技能力”與“城市責任”，離不開市民參與、技術支持與政策配套[2]。2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》出臺，標志著智慧城市建設上升為國家級戰略規劃；2014年8月，《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》提出綜合應用信息技術，提升城市在規劃、建設、管理及服務上的智慧化；2015年2月，“促進智慧城市健康發展部際協調工作組”成立，著手智慧城市的統籌落實；2016年，《政府工作報告》中明確提出“打造智慧城市，改善人居環境”。截至2017年6月，已有300多個城市政府與3家電信運營商簽署了建設協議，并有290個城市入選國家智慧城市試點；500多個城市（95%的副省級城市、76%的地級城市）在其政府工作報告或“十三五”規劃中明確提出或正在開展智慧城市建設。我國的智慧城市建設存在過熱的現象，但是依然處于發展階段，缺少智慧城市建設的相關建設標準，頂層設計和統籌規劃有待加強、建設實踐體制創新不足[3]。

智慧城市是城市發展的新理念，在付諸實踐的同時，已成為學術界關注的熱點之一，研究主要集中于智慧城市的建設模式[4]、建設路徑[5]、迭代發展的問題與邏輯[6]等。從全球范圍看，智慧城市建設尚處于探索中，已有為數眾多的城市將智慧城市作為其未來發展方向。不同國家和地區的城市有著不同的發展取向與路徑選擇，及時掌握智慧城市發展動態[7]，梳理與分析典型智慧城市建設案例[8]，有助于推動我國落實智慧城市目標。日本、韓國是智慧城市發展相對領先的典范國家：日本落實ICT（Information and Communication Technology，簡稱“ICT”）推動策略，通過政策引導、民眾參與以及嚴謹的示范與試點計劃，使其成為全球智慧城市發展典范國家；韓國自1993年起便針對智慧城市制定發展策略及相關措施，2006年推出U-Korea基本規劃，首爾、水原市自2002年開始，多次獲得全球智慧城市評比的全球前七大智慧城市獎的獎項[9]。本文擬通過對日本、韓國的智慧城市建設實踐進行觀察分析，總結智慧城市建設的經驗，以獲得我國智慧城市建設的啟示。

一、日韓智慧城市建設實踐

（一）日本智慧城市建設實踐

日本智慧城市建設的前身是數字社會建設，2001年制定“E-Japan”戰略，2006年制定“U-Japan”戰略，2009年升級為“I-Japan”戰略，演化軌跡清晰，強調技術創新。2007-2008年開始推動再生能源及電動汽車等智慧城市相關產業；2009年以來，更加注重城市自然能源（太陽能、風能等）開發利用與城市能源消費管理；2010年4月，日本經濟產業省制定《新一代能源與社會體系實證計劃》，環境改善在建設實踐中占據突出位置；2011年，提出“環境示范城市”“環境未來都市”構想，選出的11個環境未來城市中，日本大地震災區占了6個；日本總務省于2012年6月在《活用信息技術的城市建設與全球化懇談會報告書》中提出“信息技術智慧城市構想”。智慧城市建設可以細分為3類[10]：（1）部分設施智慧化，比如東京等大城市；（2）部分設施進一步智能化，設施之間相互協作，如豐田市、橫濱市等；（3）全部設施智慧化，是智慧城市發展的最終形態。具體主要體現在：不動產開發層面、智慧基礎設施層面和生活服務層面。

硬件方面，2010年8月，橫濱市、豐田市、京阪奈學研都市及福岡縣北九州等相繼發布了5年實踐計劃，整合電力、燃氣、熱能、交通、水處理及廢棄物回收利用等設施或系統，實現互聯互通，形成必要的協作效應。軟件方面，提供領先技術的產品服務與提供信息服務，比如，產品服務滲透到能源、交通、上下水道、醫療、療養、嬰幼兒教育及老年人服務等各個應用領域，打造民眾能夠舒適生活的城市環境，開發便于消費者能夠掌握的產品[11]。以柏之葉智慧城市、豐田低碳社會系統計劃、北九州智慧城市創造項目為典型案例進行梳理：（1）柏之葉智慧城市。柏之葉智慧城市建設基于城市問題解決、居住環境改善及街區功能復合化等三個理念，將環境共生、健康長壽、新產業創造設定為三大建設主體，深入發掘和提出現實與潛在的課題，運用最新技術智能解決能源（建成日本最早的街區電力融通系統）、環境、安全、健康養老等方面的問題。（2）豐田低碳社會系統計劃。豐田市致力于電力、燃氣、交通設施智能化，一方面，推動太陽能、風能等可再生能源利用、各種節能或蓄能設施普及，同時通過家庭能源管理系統對能源使用進行智能控制；另一方面，配備移動互聯設備，完善城市交通設施，倡導新型的交通使用模式。（3）北九州智慧城市創造項目。北九州市部署具有“動態定價”功能的電力收費系統，能夠依據氣象指標等進行電力供求預測，確定資費價格；設置“地區節電站”，掌握整個地區的電力供需信息，實現對發電總量的有效控制；同時，也積極引入了太陽能、風能等可再生能源。

（二）韓國智慧城市建設實踐

2004年，在全球信息產業新一輪“U”化趨勢下，韓國政府推出本國政策，提出“U-Korea”戰略，并于2006年3月確定“U-Korea”總體政策規劃，劃分為發展期（2006-2010年）與成熟期（2011-2015年）兩個階段執行。韓國率先發起“UCity”計劃，具體舉措包括建立U-City論壇、開發U-生態城研發項目、構建U-City制度規范、升級基礎設施及扶持U-City產業發展。首爾、釜山及仁川松島新城等眾多城市參與其中，旨在將信息網絡融入民眾生活中，通過普及化的信息通信技術建設綠色、數字化的智慧城市[12]。

2011年6月，以首爾為試點，發布“智慧首爾2015”計劃，體現著“以人為本”：（1）加強ICT基礎設施建設，部署寬帶網絡實現城市全覆蓋，為用戶安裝智能電表實現能源管理、建立社區信息平臺反應居民日常訴求等；（2）整合城市管理架構，對各智慧子系統進行整合，使相互之間的協同更為高效；（3）逐步擴大智慧設備使用范圍，使城市中各種人群都能夠享受到相應的智慧應用服務。2014年5月，韓國政府出臺了《物聯網基本規劃》，提出促進物聯網產業參與者相互合作、推動物聯網開放創新、開發與擴大物聯網服務及實施企業支援等四個戰略。

韓國最具代表性的“U-City”計劃示范城市有仁川松島未來城、首爾數字媒體城等。（1）仁川松島未來城。松島未來城位于距離首爾50公里的仁川市，是韓國“U-City”開發落實的示范地區之一。在三星、LG、韓國電信等韓國企業以及美國地產商蓋爾（Gale）、網絡解決方案供應商思科（Cisco）的共同參與開發下，數以百萬計的感測器被嵌入在道路、建筑物、輸電網路、水利系統與廢棄物系統中，加上攝像機的圖像傳輸監控，城市里的道路車流量、交通狀況、用電狀況、室內外溫度等信息都可傳送到中央控制系統，中央系統因此可以開始調節路燈的亮度、執行交通警示或其他智慧便民的應變調節。聚焦于交通、能源、樓宇及工作空間等的智慧化改造，推動信息技術、感測技術融入行政、醫療、教育等中。（2）首爾數字媒體城。作為韓國最先進的數字媒體娛樂圈，政府期望創造一個與信息、環境及文化和諧共生的數字媒體商業圈，成為全球信息媒體產業的中心。在基礎設施部分，數字媒體城里具有一個獨立的光纖寬帶，提供無線寬帶系統和衛星通訊服務，在數字媒體城的數字宣傳館中，則以數字展覽的方式展現物聯感測的互動體驗。數字媒體城的空間主題配置分為兩大主軸：①數字媒體城，包含眾多媒體、信息軟件業和有關單位的進駐，而DMC新技術產業中心以及產學合作研究中心同時也駐點于其中；②數字媒體街，街上提供高科技產業入駐后可用來展示產品的活動空間展場，也有通過數字化方式展現圖像藝術、燈光藝術、IT展品的藝術公園。

二、日韓智慧城市建設的經驗

（一）發揮政策和規劃的引導作用

日本、韓國智慧城市的政策和規劃體現著穩步升級、有序銜接、整體規劃、頂層設計，通過立法模式促進中央政府與地方政府推動寬帶網絡建設，為打造“智慧城市”奠定基礎。以韓國為例，信息通信振興基金（1993年）、《促進信息化基本法》（1995年）、《促進信息化基本規劃》（1996年）、“Cyber Korea 21”政策（1999年）、“e-Korea Vision 2006”（2002年）、“Broadband IT Korea Vision 2007”（2003年）、“IT839策略”（2004年）、“U-Korea基本規劃”（2006年）、“國家信息化基本規劃”（2008年）、“物聯通信基礎設施構建規劃”（2009年）、“物聯網基本規劃”（2014年）……U-City的規劃內涵持續以“U化”貫徹政策主軸，包括城市寬帶信息網綜合規劃、部署指南、融合技術指南、網絡運營指南、應用服務標準及分類標準指南等。每個參與的市政府將向韓國信息和通信部提交最終的規劃，韓國信息和通信部最后批準最終的市政規劃。不過，韓國政府主導智慧城市建設，信息和通信部的權力過大對智慧城市建設其他各參與方造成一定程度的負面影響。隨著信息和通信部于2008年3月被裁撤，其行政職能被轉移到其他相關部門，政策連續性受到一定程度的影響，智慧城市建設出現了短暫的消退現象。

（二）通過試點與實踐提升建設成效

日韓智慧城市建設體現著“分步推進、循序漸進、重點建設、示范引領”，政府部門與企事業組織協作，在頂層設計、政策制定及組織協調上發揮顯著作用，智慧城市的規劃與建設體現著系統性，避免局部改造帶來的其他配套滯后。日本有“未來城市環境構想”“智慧社區構想”和“ICT智慧城鎮構想”三個智慧城市類型可供選擇，不同城市的選擇不同：有的城市僅選擇其中一個類型，如下川町選擇“未來城市環境構想”，北見市選擇了“ICT智慧城市構想”；也有城市同時選擇其中的兩個類型，如釜石市選擇“未來城市環境構想”和“智慧社區構想”，橫濱市和北九州市選擇了“未來城市環境構想”和“智慧社區構想”。橫濱智慧型城市計劃、豐田低碳社會系統實證計劃、關西科學城—下一世代能源與社會系統實證計劃、北九州智慧型社區建置計劃，按照不同的模式進行試驗，試驗的重點在于用戶的能源消費管理與節約利用。韓國試點實踐體現著階段性：在互聯互通階段側重于ICT基礎設施建設，在進一步發展階段偏重應用服務供給，在建設成熟階段加強推動管控一體化。

（三）注重城市基礎設施可持續建設

日本的智慧城市試點體現了其基礎設施智慧化建設的踏實態度——通過政府部門的政策支持、企業的資金投入，切實將信息技術、感測技術融入到城市基礎設施更新換代中。日本ICT基礎設施建構完備目標在“E-Japan戰略”“E-Japan 2002重點計劃”及“E-Japan戰略II”等戰略的支持下得以實現。嚴格推行“分區分質”供水，在城市供水系統、排水系統上安裝感測設施，實現對用戶給排水需求的監測控制與統計分析；自上而下推動，由小范圍到大區域、進而全面多元地對城市電網、城市防災、城市交通等進行改造與建設。韓國在其智慧城市建設中，強調對能源、交通、醫療、通信等基礎設施的升級改造（保持技術先進，同時融入信息技術），例如，首爾數字媒體城展現了對媒體與IT產業結合的深耕，松島未來城體現了對物聯網科技特性的發揮。日韓的共同之處在于：（1）科學審視城市的具體狀況、預測城市發展需要，結合不動產開發、基礎設施改造循序漸進建設；（2）采用整體優化的形式進行道路、供水、能源、電力及通信等的建設；（3）整合各種系統平臺，實現高效的智慧城市管理服務；（4）創造高品質生活服務，打造與普及新的文化藝術。

（四）重視推動智慧城市應用服務發展

日韓智慧城市建設基于公眾的需求，嵌入到社會和文化結構中。不同城市的基本條件不同，能源環境、健康養老問題和產業創新在各個城市的表現形式不同，智慧城市建設重點和先后次序確定的針對性不同。居民通過參與規劃制定與實施智慧城市，增強對智慧城市的實感，建立起經濟可持續和生活可持續的城市發展體系。“I-Japan戰略”將政策目標聚焦于電子政務、智慧醫療、在線教育等具體的應用服務，達成以民眾為主體的“數字安心與活力社會”，所有人都可得到數字技術的益處。首爾運用物聯網感測器搜羅數據，并進行數據連接、管理、運算并分析的科技能力，同時達成交通運輸等便民政策制定的城市責任。韓國政府在試點建設過程中發現：不能忽視民眾（參與和互動），民眾生活環境改善、民主建設加強應是智慧城市建設的根本目標；如果民眾缺席智慧城市建設，無論建設方案與建設內容看上去多么完美，由于制度不完善、應用服務未普及，民眾都難以真正從中受益。

三、對我國智慧城市建設的啟示

近幾年，我國智慧城市的戰略性部署相繼出臺，從新型城鎮化、寬帶網絡、城市經濟、民生應用、云平臺建設及信息安全等，不一而足。據不完全統計，自2012年，國家層面與“智慧城市”相關的發文有18個。2012年12月，住房和城鄉建設部發布《關于開展國家智慧城市試點工作的通知》，同時配套印發了《國家智慧城市試點暫行管理辦法》和《國家智慧城市（區、鎮）試點指標體系（試行）》兩個文件，正式啟動國家智慧城市試點項目申報工作；2014年8月，經國務院同意，國家發展改革委員會、工業和信息化部等八部委聯合印發了《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》，提出在2020年建成一批特色鮮明的智慧城市，發揮試點工作對整體智慧城市建設的聚集和輻射帶動作用；2015年11月，國家標準委聯合中央網信辦、國家發展改革委印發《關于開展智慧城市標準體系和評價指標體系建設及應用實施的指導意見》，以推動建設的標準體系和評價指標體系形成。地方各級政府結合本地發展實際與需求，頒發了智慧城市建設規劃方案，如《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》《天津市智慧城市建設“十三五”規劃》《武漢市智慧城市總體規劃》《深圳市新型智慧城市建設工作方案（2016-2020年）》等。當前，我國智慧城市建設存在的問題包括：建設目標和路徑認識不足[13]、基礎設施的問題解決能力薄弱、信息共享和集成運用有待加強[14]、技術標準和法律規范不健全[15]、社區綜合服務平臺未達到運轉應用階段等。基于日本、韓國智慧城市建設經驗總結，結合我國智慧城市建設面臨的問題，以下幾點啟示值得重視與參考：

（一）加強智慧城市頂層設計

日本、韓國在探尋智慧城市建設路徑時注重從宏觀視角對智慧城市建設進行把握，深刻認識城市發展內涵與外延，明確預期發展目標，扎實推進城市智能化建設進程，做到結合城市特色，實現對城市結構的完善——在城市管理、服務及運行中體現智慧性創新。智慧城市頂層設計需要更加注重融合化、移動化、互動化、數字化、智能化，建設緊扣區域主旋律，順應市場需求，充分發揮地區城市特色，具體可以從以下幾點著手：（1）從國家戰略層面制定智慧城市規劃、可供選擇的建設方案；（2）設立智慧城市領導機構，實現對智慧城市建設試點工作統一部署；（3）智慧城市建設是復雜的系統工程，建設規劃既需要注重長遠性，又需要體現動態性；（4）促進城市之間的交流學習，可以借助大數據平臺實現資源分享，使智慧城市建設更具精準性；（5）將寬帶網絡部署作為智慧城市建設的基礎，扎實推進，完善城市公交系統，改善民眾生活、出行環境。

（二）完善智慧城市政策法規體系

從現行智慧城市政策法規體系看，存在國家層面的指導略顯不足、建設試點存在多頭管理情形、試點建設機制創新不足、智慧城市建設標準缺失、信息安全隱患等問題。智慧城市政策法規需要超越電信技術政策法規，全方位涉及包括電力、燃氣、交通設施、醫療、建筑等，從本城市的實際需要出發構建智慧城市建設的政策法規體系。需要保持智慧城市建設相關政策法規的連續性、穩定性與可預期性，并且需要盡可能減少政府部門調整給智慧城市建設帶來的不確定性影響[16]。（1）在智慧城市較為全面、清晰的建設路線下，保持相關政策法規之間的內在一致性；（2）增強智慧城市建設相關的企事業單位、科技人員及民眾對建設政策的信任感，確保智慧城市建設項目的可持續性；（3）完善政府官員的考核機制，減少官員個人因素可能對智慧城市建設政策法規連續性形成的負面影響。

（三）明晰智慧城市試點建設目標

在具備基本條件的城市開展先行先試，例如，貴州省云上貴州“7＋N”系統平臺、無錫市國家傳感網創新示范區等。但是，不容忽視的是，城市政府可能為了追求政績而跟風建設，導致智慧城市建設脫離城市實際資源條件，最終達不到建設預期，而帶來新的“城市病”。日本、韓國通過各標明區域與不同面向示范項目進行多元且交錯的試驗示范，通過各區域不同項目的試驗示范，交融政策方向、技術與環境發展、使用端意見等層面，提升民眾參與及應用率，通過廠商補助與民眾獎勵誘因等策略，并以量化的試驗成果，進一步衍生新商業模式與新的生活業態。應厘清不同利益相關者的需求，激活社會資本，促進互惠：（1）建立智慧城市建設創新平臺，構建服務于智慧城市建設的社會化網絡；（2）參與其中的企事業單位、專家學者及社會公眾具有知情權與表達權，使試點工作更符合民眾利益、更具合理性；（3）積極培育民眾的共享理念，逐步實現“政府—企業—民眾”協同建設框架；（4）協調各參與主體的利益關系，為智慧城市試點建設達成一致的利益關系。

（四）注重推動智慧城市應用服務發展

智慧城市建立在數據化與信息化的基礎上，建設內涵是“推動實體設施與信息基礎設施融合發展，形成城市智慧基礎設施”。而數據化與信息化的發展必須解決城市發展與相關部門、行業、群體之間的數據開發、整合、融合、共享問題。目前城市間不僅存在數據相互獨立、隔離的狀態，連同在城市內數據在不同類別、行業、部門之間的統計也各行其是。在日本、韓國智慧城市試點中，也出現了一些有待解決的議題。例如，松島未來城整體智慧城市環境的建構雖已逐漸完備，但企業、居民的入駐數不如預期，表明一個城市動態系統的建立需要“智慧居民”更積極主動參與。應注重從小處著手，從市政、交通、公共服務、醫療、電力和水利等基礎設施的智慧化做起，通過統籌規劃、應用服務標準化，自下而上地完善城市應用服務的基礎體系。為保護民眾利益和實現智慧應用服務的提供，政府部門有必要主導、監管智慧應用服務的運營，通過對供給端、需求端補貼及企業經營模式創新促進民眾共享智慧應用服務；規劃協調，制定智慧城市應用服務標準，結合各參與主體的實際情況，促進智慧城市應用服務機制的形成，推進智慧城市應用服務提供的穩定性、長期性。