我國智慧城市建設困境與破解路徑研究

◎ 高 璇

一、問題的提出

黨的十八大以來，以集約、智能、綠色、低碳為發展目標的新型城鎮化戰略的實施，智慧城市建設成為熱點。據統計，目前已超過500個城市提出智慧城市建設[1]。面對如火如荼的智慧城市建設，我國智慧城市是否達到了理想的效果？是否陷入了個別學者所說的“智慧城市陷阱”？智慧城市建設困境是什么？尤其是在信息技術迅猛發展和新型城鎮化加快推進的大背景下，如何破解當前我國智慧城市建設困境，促進我國智慧城市良性、健康發展？深入研究和科學回答以上問題，對于實現我國智慧城市科學發展，有效推進我國新型城鎮化進程，實現“四化”融合發展等具有極其重要的戰略意義。本文旨在探尋當前我國智慧城市建設困境以及破解路徑，以期為我國智慧城市建設提供重要借鑒。

二、智慧城市建設困境日益凸顯：基于文獻的簡要評論

近年來，面對如火如荼的智慧城市建設，學術界開始關注智慧城市建設熱潮下智慧城市面臨的發展困境問題。從國內外研究文獻來看，學者們意識到諸多發展難題已成為智慧城市建設的最大障礙，破解智慧城市建設困境對于智慧城市建設的重要意義。Andrea Caragliu（2012）認為智慧城市是技術推動下的智慧城市，缺乏“以人為本”的理念和可持續發展理念[2]。辜勝阻（2013）認為目前我國智慧城市建設存在“千城一面、缺乏特色”“重項目、輕規劃”“重建設、輕應用”“重模仿、輕研發”“資源整合難度大”等諸多問題[3]。張丙宣（2016）認為智慧城市可能會造成城市治理兩極分化，進一步凸顯公共部門的安全性和公民個人隱私問題，使城市治理更加碎片化，使城市治理成為計算機官僚主義[4]。張振剛（2015）分析了廣州智慧城市建設存在的問題[5]。林園春（2015）提出了智慧城市建設的金融困境，認為金融業逐利性與智慧城市建設的社會性存在矛盾，現有投融資體制難以有效匹配智慧城市建設金融需求，金融生態環境亞健康阻礙智慧城市建設高速發展[6]。楚金華（2017）從利益相關者視角探討了智慧城市建設存在的問題，認為各利益相關主體價值創造、傳遞、實現障礙導致智慧城市建設障礙[7]。

綜上所述，國內外學者都意識到破解智慧城市建設難題對于智慧城市建設的重要意義，但從現有文獻來看，關于智慧城市難題的研究主要集中在碎片化、個別化問題上，缺乏從總體上把握，特別是針對當前面臨的這些難題，缺乏對破解路徑的分析。有鑒于此，筆者將從破解智慧城市建設困境這一角度分析當前我國智慧城市建設面臨的阻礙困境以及破解這些困境的具體路徑，保障其可持續健康發展。

三、我國智慧城市建設面臨的主要困境

（一）智慧城市缺乏建設個性

自IBM首次提出“智慧城市”概念以來，智慧城市建設歷經了不到十年的時間，對城市發展而言，“智慧城市”仍是一新興事物，智慧城市建設仍處于摸索階段，全球仍缺乏成熟的經驗可供參考。在此背景下，我國智慧城市建設的主導者——政府——容易沿襲傳統城市建設思路，最終形成一批內容上大同小異、功能上重復開發、模式上千城一面的智慧城市。究其原因，一是對智慧城市的概念與內涵把握不夠。什么是智慧城市，智慧城市的特征是什么，智慧城市功能又是什么？很多城市在推動智慧城市建設時，并沒有弄清基本概念，而是沿襲傳統城市建設思路，盲目建設，從而導致現在很多所謂的智慧城市并不是真正意義上的智慧城市，如一些城市將信息基礎設施建設作為智慧城市建設的主要抓手，將智慧城市建設與信息基礎設施建設等同起來，明顯局限了智慧城市的概念與內涵，忽略了智慧城市的特征與功能。二是城市建設路徑依賴嚴重。智慧城市建設并不是傳統城市建設的智慧化，而是有別于現有城市發展模式，融合新時代新趨勢、新要求的城市發展方向。一些智慧城市建設的主導者——政府——往往沒有深入探究智慧城市內涵，依舊沿襲傳統的城市發展路徑，將智慧城市建設與傳統城市智慧化過程等同起來，把智慧城市建設與對傳統城市改造等同起來，明顯忽略了智慧城市內涵所在，城市發展缺乏新意。三是建設規劃趨同現象嚴重。為更好地推動智慧城市建設，幾乎所有的城市都制定了智慧城市建設規劃或實施方案，從這些方案可以看到，智慧城市建設大都涉及基礎設施建設、智慧產業建設、智慧服務體系建設等幾個方面，鮮有與城市發展個性結合在一起規劃，沒有形成與城市人文、社會、經濟、環境的有效互動，智慧城市建設趨同化趨勢明顯。

（二）智慧城市建設缺乏自主創新

獨立的知識產權、較多的核心技術、完備的技術體系是推動智慧城市建設的重要支撐力量。當前，信息技術領域的核心技術和產品大部分仍被外國公司或研究機構控制，如高端芯片、關鍵組件、基礎軟件等大都沒有形成自己的知識產權，仍大量依賴進口，據不完全統計，信息技術對外依存度仍超過80%?？梢哉f，我國智慧城市建設自主創新能力還有待進一步提高。究其原因，一是投入嚴重不足。從統計數據來看，截至2016年底，信息技術領域的企業95%以上都是中小企業，這些企業規模較小，力量單薄，很難獲取資金支持，從而導致用于技術研發、人才培養的資金嚴重缺乏，創新動力明顯不足。同時，關于信息領域的創新也沒有引起政府的高度重視，從而導致政府投入嚴重不足，最終影響了智慧城市建設自主創新能力的提升。二是基礎研究較為滯后。智慧城市建設離不開基礎研究支撐，當前我國的信息技術領域基礎研究還較為滯后，如高端芯片、關鍵組件、基礎軟件等基礎領域還沒有較為突出的研究成果，整個研究與國外發達國家相比，處于落后狀態。三是成果轉化明顯不夠。成果轉化不力、不順、不暢是困擾智慧城市建設的一個現實課題，當前在信息技術研究領域，還沒有形成一套有效的成果轉化渠道，轉化渠道受阻；在轉化手段方面，當前在信息技術研究領域，還缺乏有效的轉化手段使科研成果轉化為生產力，最終導致了智慧城市建設自主創新能力不強的事實。

（三）智慧城市建設缺乏市場導向

當前，我國智慧城市建設主要依靠政府推動，將智慧城市建設作為地方政府的“政績工程”“形象工程”，忽略了市場的推動作用，缺乏市場導向，從而導致智慧城市功能不能完全發揮，智慧城市建設僅僅停留在項目建設層面。究其原因，一是政府定位不清。在智慧城市建設過程中，政府既是智慧城市建設規則制定者又是智慧城市建設執行者，既是裁判員又是運動員，忽略了市場的導向作用，從而導致智慧城市建設在諸多方面存在不足。在建設投資方面，當前我國大多數智慧城市建設仍以政府投入為主，而政府投入具有局限性，這就導致智慧城市建設緩慢，特別是在信息基礎設施建設、創新能力提升等方面，僅依靠政府投入很難取得較快進展；在運營維護方面，由于政府角色定位存在偏差，技術類、管理類工作均由政府獨自承擔，缺乏必要的監管，導致智慧城市運營維護效率低下。二是市場積極性不夠。智慧城市建設是一項復雜的系統工程，涉及信息基礎設施建設、智慧產業發展、智慧服務完善等，而完成這些任務除了需要強大的資金支持，還需要一個漫長的過程，市場是“理性經濟人”，是以利益最大化為最優選擇標準，顯然大量的資金投入和時間成本，在沒有其他因素的干預下，市場很難對其作出反應。

（四）智慧城市建設缺乏信息共享

突破信息孤島，實現資源有效整合是推動智慧城市建設的關鍵環節。智慧城市概念的提出者IBM公司認為“智慧城市是有意識地、主動地駕馭城市化這一趨勢，運用先進的信息和通信技術，將人、商業、運輸、通信、水和能源等城市運行的各個核心系統整合起來，從而使整個城市作為一個宏大的“系統之系統”。從我國智慧城市建設來看，形式大于內容，智慧城市建設的核心問題“信息孤島”現象依然存在。一是破解“信息孤島”難題的體制機制障礙依然存在。由于歷史因素影響和信息技術水平落后，我國信息數據散落于各個領域，數據分塊化現象嚴重，沒有建立統一的數據信息平臺和數據共享機制，導致信息流通不暢。二是信息標準化尚未建立。受歷史因素影響和技術條件制約，我國沒有一套完備的數據統計標準，以致同一數據在不同部門具有不同的結果，這無形中增加了數據整合的難度。

四、破解我國智慧城市建設困境的主要路徑

面對我國智慧城市特色不突出、市場導向不足、創新能力不強、信息壁壘嚴重等諸多困難，需要建立具體的破解路徑，通過雙調節破解規劃引導不夠、市場導向不足難題，通過雙帶動破解創新能力不強、示范效果不明顯困境，通過雙共享破解“信息孤島”問題。

（一）雙調節：市場調節、政府調控

正確處理好政府與市場的關系是推動智慧城市建設的重點所在。智慧城市建設是一項復雜的系統工程，僅僅依靠政府力量或者市場力量推動都不能達到理想效果，比如在推動智慧城市建設的積極性上，政府力量遠遠大于市場的作用，而在智慧城市的創新方面，市場力量又遠遠優于政府的力量，可以說，在智慧城市建設上政府與市場各有優勢。因此，在推進智慧城市建設中需要同時充分調動政府和市場的積極性，通過構建市場調節與政府調控相結合的雙調節機制，最大限度地發揮政府和市場的作用。

智慧城市建設離不開政府調控。當前我國智慧城市建設還面臨規劃引導不夠、基礎設施落后、城市特色不突出、“信息孤島”等諸多困難，而要破解這些困難需要充分調動政府積極性，一方面通過宏觀調控和微觀監管，充分發揮政府在資源配置以及市場監管方面的積極作用；另一方面通過政府作用，保障公共物品和公共服務的數量和質量。在宏觀調控和微觀監管方面，一是要明確智慧城市建設的需要，在充分考慮城市發展特色和城市資源稟賦的基礎上做出符合城市發展特色的規劃，有效避免智慧城市趨同化問題；二是要利用產業政策、財稅政策、金融政策等為智慧城市建設提供良好的政策環境。在產業政策方面，要出臺有利于智慧產業發展的相關政策，通過產業政策引導智慧產業發展，完善智慧產業鏈條，構建生態化的產業結構；在財稅政策方面，可以通過出臺降稅免稅以及財政扶持等政策吸引更多社會資本參與到智慧城市建設中來；在金融政策方面，可以通過發展風投基金、私募基金等方式構建起智慧城市建設的資金鏈，切實解決智慧城市建設過程中的資金短缺問題。在民生建設方面，一是要完善相關法律法規。首先是要建立統一標準，智慧城市是新興事物，從全球智慧城市建設情況來看，智慧城市仍處于發展初期，缺乏成熟的范本可供參考，因此，在推動智慧城市建設過程中要制定一個統一標準，通過統一標準來衡量建設情況；其次是要營造良好法治環境，通過健全法律法規，為智慧城市發展提供法治保障。二是要優化公共服務平臺。通過“互聯網+”智慧政務整合城市信息資源，實現城市信息網絡化、系統化，從而為市民生活帶來方便。三是要加快智慧交通、智慧醫療、智慧教育、智慧社區等建設。在智慧交通方面，通過健全智能交通服務系統、車輛智能管理系統、電子收費系統等，全面提高城市交通治理能力和城市交通運行能力；在智慧醫療方面，通過建立電子處方系統、遠程醫療系統等，全面提高診療水平，有效緩解看病難、看病貴等難題；在智慧教育方面，通過建立遠程教育系統、智慧管理系統等，不斷提高學校教學水平和管理水平，有效緩解教育不公問題；在智慧社區方面，通過發展電子政務，為市民提供快捷方便的政務服務。

智慧城市建設還需要充分發揮市場的作用。當前我國智慧城市建設還存在僅僅依靠政府力量不能解決的問題，如創新能力不強、資金短缺等，這就需要發揮市場的作用，利用價格、供求、風險、競爭等機制優化資源配置，推動信息應用技術不斷創新，支持更多資金投入到智慧城市建設中來。一是要利用市場競爭機制加快創新。應對市場競爭是推動企業發展的動力所在，良性的市場競爭能倒逼市場主體發揮主動性、創造性，形成一批新技術、新模式、新業態，等等。智慧城市建設中，市場競爭將倒逼更多企業加入創新，從而推動智慧城市領域新一輪信息技術發展。二是要利用市場價格機制實現集約節約發展。以市場為導向推動智慧城市建設除了可以集聚更多的資源參與建設中來，還可以推動資源反復利用，通過資源反復利用和重新組合，實現智慧城市集約節約發展。三是要利用市場風險機制推動包容性發展。在實際建設過程中不確定性因素大，而在市場風險機制的推動下，市場主體能“循果治因”，從而有效規避多方風險，推動智慧城市實現包容性增長。四是要利用市場供求機制吸引更多參與者。智慧城市建設是一項復雜的系統工程，僅僅依靠政府的投資顯然是不夠的，而發揮市場供求機制，能夠吸引更多的資本參與到智慧城市建設中來，有效緩解資金難題。

（二）雙帶動：創新帶動、示范帶動

我國智慧城市建設是基于當前正處于城鎮化快速推進階段，基于正處于新一代科技革命和產業變革時期，基于正處于城市交通擁擠、住房困難、環境惡化、資金緊張等城市問題凸顯期。顯然，為適應城市發展階段的變化、破解城市發展難題，僅僅依靠傳統推動城市發展的路徑是行不通的，迫切需要通過創新帶動智慧城市建設，以技術創新、治理創新更好滿足智慧城市建設的技術要求和管理要求。從全球智慧城市發展現狀來看，智慧城市還是一新事物，全球還沒有成熟的范本可供參考，這就需要打造一批具有較強示范意義的智慧城市，以示范帶動更多的城市參與到智慧城市建設中來。

智慧城市建設離不開創新。當前我國智慧城市建設面臨的創新能力不強問題需要通過加快創新加以解決。創新帶動智慧城市建設一方面通過制度創新實現資源有效配置，另一方面通過技術創新、模式創新等提高發展效率和質量。在我國傳統智慧城市建設中，更多強調現有技術、現有模式、現有制度的應用，缺乏創新驅動，從而導致智慧城市建設依賴傳統路徑的情況較為嚴重，技術依存度較高。為破解智慧城市建設面臨的現實困境，應重點突出創新驅動，通過技術創新為智慧城市建設提供技術支撐，通過制度、管理、模式創新為智慧城市建設提供良好發展環境。一是要進一步推動技術傳統，加快發展信息技術，通過發展數據采集的傳感技術、數據傳輸的網絡寬帶技術、數據處理的云計算技術、數據存儲的云存儲技術、數據共享的云平臺技術、網絡信息安全的量子通信和加密技術等，將智慧城市建設的核心技術掌握在自己手里，持續降低技術依存度。二是進一步推動制度創新，通過建立一整套有利于智慧城市建設的制度體系，如激勵體系、評價體系、監測體系等，從源頭上徹底擺脫傳統城市建設的路徑依賴。三是進一步推動模式創新，通過創新投入模式、創新收益模式、創新運營模式、創新建設模式等，為智慧城市建設保駕護航。

智慧城市建設還需要充分發揮示范帶動作用。要打造一批具有較強示范意義的智慧城市，通過推進重點領域的試點工作，以示范帶動智慧城市建設。比如通過在醫療衛生、食品藥品安全監管等民生領域試點示范，大力推進智慧社會民生，使民生服務更加便捷；通過在綜合治理、市政、運輸、交通等領域試點示范，大力推進智慧城市管理，使城市管理更加高效；通過在社會公共服務領域試點示范，大力推進智慧公共服務，使城市公共服務更加有效。

（三）雙共享：信息開放共享、利益共創共享

當前我國智慧城市建設還面臨著“信息孤島”、市場主體參與不積極等問題，這就需要構建雙共享機制，通過建立信息開放共享機制，打破各行業、各領域相互分割、碎片化架構，實現信息開放、融合；通過建立利益共創共享機制，吸引更多市場主體參與到智慧城市建設中來，緩解智慧城市建設技術、資金難題。

“信息孤島”“信息煙囪”是我國智慧城市建設面臨的最大難題，這就需要打破各行業、各領域相互分割、碎片化的架構，以共享心態實現數據的開放、融合，為城市運營中所遇到的難題提出解決方案，推動智慧城市科學合理建設。一是要構造統一數據底盤。信息開放共享是智慧城市建設的核心與關鍵，數據基礎設施建設則是智慧城市建設關鍵的關鍵、核心的核心，這就需要形成一個開放的數據底盤，以此為架構核心，合理調配資源。通過加快建設國家電子政務內網數據共享交換平臺，構建多層級互聯的數據共享交換平臺體系，實現重點領域政府部門間信息共享；通過整合分散隔離的政務信息系統，建立一個互聯互通、業務協同、信息共享的“大系統”，讓更多的信息資源實現共享。二是要完善城市信息安全體系。智慧城市建設是一個涉及多環節、多領域、跨部門的復雜系統工程，信息開放共享涉及面廣、涉及主體多，這就需要更加重視城市信息安全問題，通過建立城市信息安全體系，保障城市各類信息資源安全。