基于PPP模式的阜陽市水污染治理問題研究

張豪　王春秋

[摘要]文章根據(jù)PPP模式在水污染治理領(lǐng)域的發(fā)展現(xiàn)狀，系統(tǒng)分析了其優(yōu)勢和不足，通過結(jié)合年度水務(wù)領(lǐng)域極具代表性的阜陽市水污染綜合治理PPP項目，提出了包括健全法律法規(guī)、完善風險共擔機制、建立政府公信力保障體系培養(yǎng)多元投資主體、拓寬融資渠道五個方面的建議。并希望通過促進PPP模式在阜陽地區(qū)的發(fā)展和成熟，帶動其公共服務(wù)設(shè)施的新的變革。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；水污染治理；阜陽市；融資模式

[DOI]1013939/jcnkizgsc201807048

1前言

根據(jù)國務(wù)院《水污染防治行動計劃》（以下簡稱《水十條》）要求，到2020年要求將城市黑臭水體控制在10%以下，在此基礎(chǔ)上，其他更高水平城市飲用水質(zhì)量應(yīng)不低于Ⅲ類，且占比不低于93%。此外，針對地下水質(zhì)量方面，明確要求極差基本以15%為標準。由此可見在新的環(huán)保形勢下，加上政府相關(guān)政策和資本的雙重驅(qū)動，水污染防治逐漸成為地方政府進行環(huán)保工作的焦點，成為評價地方政府治理水平的一個重要指標。

在黨的十九大報告中，更是提出了“綠水青山就是金山銀山”的時代命題。這也是城市化和工業(yè)化的加快發(fā)展對城市水資源提出的必然要求。

阜陽市緊跟國家發(fā)展的步伐，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展良好的基礎(chǔ)上，加快了城市化進程，經(jīng)濟獲得不斷的增長。但是，阜陽市是人口大市，這對城市生活廢水的處理提出了非常大的挑戰(zhàn)，加上該市企業(yè)工廠的不斷增多帶來了更多的工業(yè)廢水，導致城市水資源保護面臨著巨大的壓力。對此，阜陽市根據(jù)前期經(jīng)驗和成熟做法，再次把整治方向瞄準到城市水污染治理領(lǐng)域，于2017年4月18日啟動了阜陽市城區(qū)水系綜合治理PPP項目（含黑臭水體治理）。該項目符合財政部提倡的PPP模式，即公私合作的的新型融資模式。因此，該項目還被列為財政部第三批PPP示范項目之一。通過該項目有望進一步提高阜陽市公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，改善城市水資源環(huán)境。

項目采用DBFO模式運作，計劃總投資14327億元。競標當天各大行業(yè)巨頭激烈競爭，出現(xiàn)了“標書用卡車拉”的景象。因此該項目也被稱為年度水務(wù)治理領(lǐng)域投資最大的項目。項目規(guī)劃將阜陽市所轄三區(qū)內(nèi)65條內(nèi)河進行系統(tǒng)治理。按照“規(guī)劃引導、統(tǒng)籌治理、重點施治、一河一策”原則，采用科學的原理進行規(guī)劃，根據(jù)流域、區(qū)域的不同進行分階段治理，并采用最先進的海綿城市技術(shù)，努力達到對城市內(nèi)河黑臭水體的有效控制，最終實現(xiàn)國家規(guī)定標準。使阜陽市水資源環(huán)境得到充分的改善，更加綠色、宜居，成為名副其實的皖北魅力水城。

2PPP項目在水污染治理領(lǐng)域中的優(yōu)缺點

21優(yōu)點方面

引入社會企業(yè)參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來，轉(zhuǎn)變政府職能由原先的直接提供變?yōu)殚g接提供、購買社會服務(wù)，通過授權(quán)、委托、招標、拍賣、掛牌等手段轉(zhuǎn)讓政府的權(quán)力，政府由原來的公共基礎(chǔ)設(shè)施的生產(chǎn)者、提供者變?yōu)楝F(xiàn)在的只對承包該項目的協(xié)議企業(yè)進行過程監(jiān)督的角色。

211有利于優(yōu)化融資模式

城市污水治理屬于城市公共設(shè)施建設(shè)的一部分，也屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的范疇。因此它具有很強的公共性，決定了從某種程度上民營資本（企業(yè)）不愿意或者不可能加入到水污染綜合治理的建設(shè)中來。然而PPP模式的出現(xiàn)讓民營資本有機會在同政府達成協(xié)議后，共同承擔起建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的任務(wù)，風險共擔、責任共負、收益共享。政府只承擔對項目實施企業(yè)的監(jiān)督和履約職責，具體的從設(shè)計—建設(shè)—融資—經(jīng)營都是由項目企業(yè)來執(zhí)行，它們從開始就被特許成立并負責對項目的各個環(huán)節(jié)進行管控。社會資本的加入讓政府需要負擔的財政支出大大地降低了。同時，還進一步拓寬了投融資渠道。

212有利于提高項目的運行和管理效率

水環(huán)境綜合治理項目作為水污染治理的重要應(yīng)用方向，這種水資源綜合開發(fā)途徑有效推進了市政工程建設(shè)，提高了營運效率。傳統(tǒng)的水污染治理項目主體為政府部門，項目的計劃、實施、控制、驗收和投入使用過程中的監(jiān)督檢查主體不合理。政府部門既是建設(shè)者，又是監(jiān)管者，容易造成項目的建設(shè)和真實質(zhì)量水平不合格、建設(shè)周期拉長、建設(shè)經(jīng)費管理不科學等問題，同時也缺乏競爭。而PPP模式的應(yīng)用，引入了社會資本，變單一的政府供給主體為多種主體并存，充分發(fā)揮了市場的作用，形成了良性的競爭機制，使得PPP項目的運行更加高效，管理效率顯著提高。

213有利于創(chuàng)新管理機制

PPP模式一定程度上能夠更有效地分擔風險，專業(yè)化治理團隊可以有效解決政府治理機制運行不暢問題，大量社會組織的加入使得治理主體不再單一，而是引進了國企、外企、民營企業(yè)或者它們的聯(lián)合體進行投資建設(shè)，給了這些企業(yè)以更大的積極性參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來。

214有利于促進當前我國的體制改革

社會在轉(zhuǎn)變，政府的角色也應(yīng)跟著轉(zhuǎn)變。我國在新公共管理改革的形式下，提倡簡政放權(quán)，建立服務(wù)型政府，由原來的“劃槳者”變?yōu)椤罢贫嬲摺保搀w現(xiàn)著新一輪政府體制改革的要求。在水污染治理領(lǐng)域的表現(xiàn)即是通過引入社會資本，采用PPP的合作模式，該模式能夠充分利用公私部門各自的優(yōu)勢。譬如，公共部門在政策和信息渠道方面有著不可替代的優(yōu)勢，能有效地利用相關(guān)政策，在項目的提出、建設(shè)、運營、管理等環(huán)節(jié)給予最及時的官方指示；而私人資本以其特有的私人性質(zhì)，帶有更多的市場優(yōu)勢。其擁有更加靈活高效的管理方法，在人才的運用和培訓方面投入更多，對自身技術(shù)的要求則是不斷創(chuàng)新，更多地遵循成本—效益原則，即他們會更多地考慮到投入—產(chǎn)出比。

22不足方面

221法律法規(guī)體系不健全

雖然PPP模式應(yīng)用于水污染防治項目在我國已有一段時間，但是法律法規(guī)和制度建設(shè)方面明顯滯后，存在立法空白，相關(guān)法律法規(guī)不完善。目前我國水污染治理領(lǐng)域PPP模式還沒有統(tǒng)一的國家層面的法律依據(jù)，只有相關(guān)的部門規(guī)章制度作保障，這也是當前PPP模式發(fā)展的一大阻礙。具體來說，存在公私雙方在合作時地位不平等，掌握公權(quán)力的政府本身在與私人部門合作時就具有更高的話語權(quán)，即在沒有嚴格的法律規(guī)章制度的前提下，合作雙方協(xié)議的法律效力不高，很可能因為政府不愿意和拒絕執(zhí)行協(xié)議而對合作造成直接損害，項目便無法繼續(xù)。

222缺乏風險分擔機制

風險的來源主要分為兩個方面。政府角度的風險和社會資本角度的風險。特別是針對阜陽這樣的較小城市，其財政收入有限，PPP項目的運營經(jīng)驗不是十分充足。可能帶來的風險有決策失誤、項目資金不能如期支付、政府公信力意識不強等。這都可能給項目帶來損失；反過來，針對承包企業(yè)，其可能出現(xiàn)的問題有經(jīng)營管理不善、融資渠道不通、后期成本收回困難等問題。這些都是需要在項目一開始的規(guī)劃設(shè)計階段由雙方充分協(xié)商確定的，沒有一個合理的風險分擔機制，往往是很多項目破產(chǎn)的原因之一。[1]

223政府承諾的缺失

政府掌握著更多的政策資源和信息渠道，其與私人部門的合作信息上是不對稱的。又因為PPP項目長期的經(jīng)營周期所帶來的更多的不確定性，使得項目問題的主要承擔者變?yōu)樗饺瞬块T。從而引起雙方在合作上出現(xiàn)了信任危機。政府的表現(xiàn)即是承諾降低，私人部門則是消極怠工，使項目的運轉(zhuǎn)受到巨大的阻力。例如，國家相關(guān)部門出臺的有關(guān)PPP模式在水污染治理方面的優(yōu)惠政策，項目主辦的地方政府并沒有落實，承辦項目的私人部門得不到其應(yīng)有的實際優(yōu)惠，所以從某種程度上政府失信于“社會資本”。此外，PPP項目中的社會資本前期投入資金很大，其回報主要是靠通過獲得污水處理項目的特許經(jīng)營權(quán)，收取污水處理費用，額外的不足費用同樣需要政府補足。但現(xiàn)實卻可能是因為政府缺乏公信力，在項目完成后依然掌控著項目的管理權(quán)，利用其在公私合作中的優(yōu)勢地位，通過多種渠道削減私人部門應(yīng)有的獲益，導致公私合作關(guān)系難以繼續(xù)維持。政府的這種行為對今后吸引社會資本參與到水污染治理PPP項目中來具有極大的消極影響。

224投資主體單一、缺乏公正

PPP項目的定義是公私合作模式，即政府和社會資本。但是PPP項目最大的特點是投資大、周期長，這對項目合作企業(yè)的要求就十分嚴格，既要有雄厚的資金或者多種可靠的融資渠道用來保障項目的長期運行的穩(wěn)定，又要求企業(yè)要具有較強的抗風險能力。而民營企業(yè)在這方面多有不足，真正能做到和國企、央企同等的實力的民企屈指可數(shù)。此外，由于企業(yè)規(guī)模和它的工程建設(shè)、項目管理以及技術(shù)研發(fā)等能力具有很大聯(lián)系，因此民營企業(yè)在這些方面同樣處于劣勢。譬如此次的阜陽市水系綜合治理PPP項目共分為三個標段，第一標段中標企業(yè)為中電建路橋集團有限公司、中國水利水電第五工程局有限公司、博天環(huán)境集團股份有限公司、中國電建集團華東勘測設(shè)計研究院有限公司；標段二則是由中國葛洲壩集團股份有限公司牽頭的聯(lián)合體；標段三同樣是由國企中交上海航道局有限公司牽頭的聯(lián)合體。由此可見項目合作主體目前還是以國企等為主，民企的占比還有很大的上升空間。

225融資渠道不完善

項目企業(yè)前期投入的資本金除了企業(yè)本身的投入，多數(shù)是通過國家的幾個商業(yè)銀行貸款，這樣下來一樣是政府的負擔。項目的風險變多數(shù)由企業(yè)承擔為銀行和企業(yè)共同承擔。總地來看，企業(yè)的融資渠道還是較為單一。此外，項目從設(shè)計—建設(shè)—融資—運營，一直到最后的移交階段都是由項目公司承擔，項目公司需要大量的資金來維持自身資金流的運轉(zhuǎn)，所以這也成為許多中小企業(yè)的門檻。面對PPP項目投資大、收益周期長，且項目承辦公司只享有一定年限的使用權(quán)，收益具有很大的不確定性等特點，使商業(yè)銀行等貸款方對此大都持謹慎態(tài)度，自然通過拒絕的方式來努力規(guī)避此類風險。

3基于阜陽市水污染治理PPP項目的對策建議

31完善的法律法規(guī)體系是公私合作的前提

針對水污染治理領(lǐng)域的PPP模式，建立一套從設(shè)計、實施、運營和維護等各個領(lǐng)域完備的法律規(guī)范體系，能夠達到約束公私雙方的目的，給私人部門平等的合作平臺，提高它們對政府的信任。這樣才能實現(xiàn)真正的優(yōu)勢互補，既利用了政府工作性質(zhì)的公共服務(wù)性，又能發(fā)揮私人部門注重投入—產(chǎn)出、技術(shù)創(chuàng)新、高效的經(jīng)營管理能力的優(yōu)勢。

32著力提升政府公信力

所謂PPP模式其中很重要的一點就是要求公私雙方秉承較高的契約精神，是一種公允、對等的關(guān)系。一個具有良好信用的地方政府可最大限度為項目爭取到更多利益方；反之，公正性的缺失，則會對社會資本造成重要影響，直接關(guān)系到整個項目工程的進程。政府應(yīng)當實現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)變，變傳統(tǒng)的管理者為項目一方的積極合作者，認真履行合作任務(wù)，與私人部門保持契約式的平等對立，共同合作助推工程建設(shè)。公平的利益分配機制，可有效調(diào)動各方面積極性。

33積極完善風險共擔機制

針對PPP項目特點，政府應(yīng)更多承擔法律及政策上的風險，社會資本應(yīng)更多承擔項目建設(shè)及運營的市場風險。在項目最初的設(shè)計和規(guī)劃階段，明確雙方的責任，分攤不同的風險防控職能，并建立起對應(yīng)的責任機制。而不是讓哪一方承擔更多自身領(lǐng)域外的風險，從而讓項目陷入危機。因此，當大量社會組織加入到PPP項目時，各方都應(yīng)提高風險分擔意識，最終提升項目總體的抗風險能力。

34主動形成多元投資主體

在項目的招標合作過程中嚴格制定公平、公正的操作程序，防止招標部門不合理地操作，如對民企的項目承包能力持懷疑態(tài)度。同時主管部門應(yīng)降低招標的門檻，吸引更多的民營企業(yè)參與，形成更加公平、健康的市場競爭模式。針對民營企業(yè)在抗風險能力和企業(yè)規(guī)模較小的特點，政府應(yīng)當給予更多的政策優(yōu)惠，如稅費的減免、政策性補貼、提供貸款渠道等方式，逐步引導民營企業(yè)在PPP合作領(lǐng)域發(fā)展壯大，走向成熟，真正發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢。

35健全完善融資渠道

PPP項目的特性決定了它對資金實力的剛性要求，必須借助于拓展政府補助、政策性貸款、銀行貸款、股權(quán)和債權(quán)融資等渠道。政策性貸款相對于銀行貸款在資金規(guī)模、利率、期限等多方面具有不少優(yōu)惠政策。這既是國家對生態(tài)文明建設(shè)的具體支持，也是鼓勵技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)為環(huán)保做出貢獻。我國目前比較好的政策貸款銀行是國家開發(fā)銀行，由于其性質(zhì)，降低了小的民營企業(yè)貸款的門檻。此外，為了支持民企參與PPP項目，國開行還會購買其股份，在解決資金問題的同時也讓民企帶有了公有的色彩，更加便于項目的開展，其優(yōu)點是能夠利用資本市場快速獲得大量融資，缺點是失去的股權(quán)會對企業(yè)的所有權(quán)產(chǎn)生一定的影響，而債權(quán)融資則有融資規(guī)模大、利益低等優(yōu)點。

4結(jié)語

盡管當前我國的PPP模式在水污染治理領(lǐng)域仍存在一些不足之處，如果能合理地解決目前存在的問題，未來PPP模式在污水處理行業(yè)中前景將會更加廣闊。當前中央大力推廣PPP模式，并不是把其單純作為一項政府融資工具和穩(wěn)增長的工具，而是寄希望于它能撬起一場公共服務(wù)變革。因此，各級政府唯有摒棄認識偏誤，立足改革創(chuàng)新政府行政理念，那么據(jù)此推出的PPP才能真正適銷對路，激發(fā)起社會資本的參與熱情，[2]使得PPP模式能得到健康快速的發(fā)展。

當然，由于阜陽市水系綜合治理PPP項目仍處于計劃階段，具體的實施效果和后期的項目跟進還無法預知。此外，針對我國水污染綜合治理的理論研究還不是十分成熟，所以我們綜合國內(nèi)外學者的研究成果后提出的理論研究存在一定的局限性，這也為后來的研究者提供了理論和實踐上的借鑒。

參考文獻：

[1]趙寶慶水污染防治項目PPP模式研究[D].濟南：山東財經(jīng)大學，2016

[2]張建兵中國污水治理PPP模式的研究[D].杭州：浙江工業(yè)大學，2016