文化自信背景下行政文化建設的個案研究

王璐?盧祖松?呂瑾?張楠

【摘 要】 本文通過問卷調查、結構式訪談、參與觀察和比較分析的方法，對大理白族自治州洱源縣鳳羽鎮行政文化建設現狀進行了分析，從行政精神、行為、制度和過程四個方面提出鳳羽鎮行政文化建設和創新路徑，構建符合新時期要求的新型行政文化。

【關鍵詞】 文化自信；行政文化；創新型政府

一、文化自信與行政文化的內涵

1、文化自信

2014年3月7日，習近平總書記在參加全國人大二次會議貴州代表團審議時指出，“一個國家綜合實力最核心的還是文化軟實力，這事關精氣神的凝聚，我們要堅定理論自信、道路自信、制度自信，最根本的還要加一個文化自信。”[1]2016年5月17日，在哲學社會科學工作座談會上，習近平強調指出，“我們說要堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，說到底是要堅定文化自信。文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量。”[2]理論界目前對文化自信的定義很多，概括來說，文化自信是一個國家、民族、政黨對自身文化價值的充分肯定，對自身文化生命力的堅定信念。關于文化自信的來源，有學者指出，“當代中國人文化自信的來源主要有四個方面：中華文明的歷史輝煌、當代中國的蓬勃發展、文化發展的正確道路、漢語學術的崛起趨勢。”[3]

基于前人研究達成的共識，筆者認為文化自信應主要包含傳統文化自信、革命文化自信、當代先進文化自信、世界先進文化自信和民族文化自信五個內容。中國傳統文化是中國特色社會主義道路的文化根基和靈魂，如儒家的仁政、民本思想啟示我們要構建服務型政府，樹立“民本位”的行政價值取向；法家是中國歷史上研究國家治理方式的學派，以民為本、富國強兵、以法治國、依法行政的思想一直延續到至今，指導各級黨政領導來治國理政，把我國真正建設成為法治國家。革命文化如長征精神，“兩彈一星精神”等，習近平總書記多次強調黨員要始終銘記艱苦卓絕的長征精神，為中國特色社會主義事業奮斗不息。當代先進文化主要由毛澤東思想、鄧小平理論、科學發展觀、習近平治國理政思想等內容構成。世界先進文化主要指對世界先進文化的吸收和揚棄，如馬克思主義中國化，指導中國新民主主義革命取得勝利，逐步確立了中國特色社會主義理論體系，開啟了中國特色社會主義事業新紀元。我國有五十六個民族，民族文化濃厚，各民族間友好相處，文化傳播、文化認同、文化融合共同構成了我國文化自信，促進了我國文化繁榮和社會主義文化事業發展。傳統文化、革命文化、當代先進文化、世界先進文化和民族文化都是文化自信的重要來源，都是我國從文化大國轉向文化強國的重要基礎和途徑，我們要增強文化自信，為理論自信、制度自信和道路自信奠定堅實的基礎。

2、行政文化

我國對于行政管理學科的研究開始較晚，自然對于行政文化的研究開始也較晚。行政文化是公共行政之魂，目前國內對行政文化的定義主要有三種觀點，即中觀意義上的行政文化，廣義行政文化以及狹義行政文化。如王滬寧和竺乾威認為，行政文化是形成體系的行政人員自然而然創造出來的文化，這個文化起源于每個公務人員身上具有的文化因素，比如價值觀、態度、信仰等，但是因為體系的融合，每個人的個人文化融合成為一種更廣泛的、更公認的行政文化。[4]張金鑒認為行政文化是行政人員、公務人員都應該遵守和信守的各種價值觀念、生活方式、行為方式。[5]夏書章認為，文化分為狹義和廣義，狹義的行政文化就是指行政意識形態，這種意識形態既包括道德現象、心理現象，也包括精神活動狀態，行政意識形態不是憑空產生的，是在行政實踐活動基礎上逐漸形成的。[6]

基于前人研究，筆者認為行政文化是人們在行政活動中形成的行政作風、行政理念、行政價值取向以及行政行為規范，并且影響著他們的思維和行為活動，可以從行為、精神以及制度三個層面來理解，主要由法治型行政文化、服務型行政文化、民主型行政文化以及生態型行政文化構成。由此，少數民族行政文化作為一種亞文化，也應該從行政作風、行政理念、行政價值取向和行政行為規范四部分內容著手研究，也應該包括法治型行政文化、服務型行政文化、民主型行政文化以及生態型行政文化。

3、文化自信與行政文化

文化自信是我國從文化大國走向文化強國的必經之路，傳統文化、革命文化、當代文化、世界先進文化和民族文化都是我國文化自信的體現和重要來源，而行政文化包含于文化之中，自然也是文化自信的一部分。在經濟體制轉軌、社會體制轉型的新時期，如何依托文化自信載體，構建和創新行政文化，打造中國行政文化自信，推進我國政府治理現代化，是一個值得深入研究和探討的問題。

二、鳳羽鎮概況

大理白族自治州是古代“茶馬古道”的必經之地，有13個世居民族，截止2015年末，全州戶籍總人口358.44萬人，其中白族人口121.79萬人，[7]擁有悠久燦爛的歷史、豐富多彩的民族宗教文化，素有“文獻名邦”、“文墨之鄉”的美譽，被歷史學家譽為“亞洲文化十字路口的古都”，形成了燦爛的南詔大理文化，鮮明的白族文化，濃郁的民族風情。白族從古至今一直是以勤勞著稱的民族，具有開明、樂觀的民族精神，加之重視商品經濟，是西南邊疆少數民族中接受漢文化最早的民族之一，經濟相對繁榮，歷史文化源遠流長。白族文化以洱海區域為核心，向四周輻射。白族人民的“三道茶”、“三月街”等傳統節日集中體現了白族文化，白族文化最本質的特性是其包容性，最能體現其包容性的是白族的宗教信仰。白族是一個開放、包容，同時對外來文化具有很強融合能力的民族，從而使多種宗教在大理都有存在的空間，如佛教、道教、伊斯蘭教等。

鳳羽鎮位于洱源縣城西南部，是遠近聞名的歷史文化名鎮，白族民間文化濃厚，常年居住白族、漢族和回族等11個民族，其中白族占總人口的98%，是大理州白族人口最為集中的城鎮之一。2001年4月被云南省人民政府命名為“云南省歷史文化名鎮”；2010年7月被住房和城鄉建設部、國家文物局命名為“中國歷史文化名鎮”；2011年6月，被列入云南省重點開發建設特色小鎮。[7]毛澤東說過，“中國文化應有自己的形式，這就是民族形式。民族的形式—新民主主義的內容—這就是我們今天的新文化。”[8]鳳羽鎮作為大理州白族人口最為集中的城鎮之一，在文化自信背景下研究鳳羽鎮少數民族行政文化建設情況，具有代表性。此外，在堅決倡導打贏蒼海明珠洱海保護攻堅戰的背景下，鳳羽鎮作為洱海的發源地，其生態行政文化建設研究又有了一定的時代意義。endprint

三、鳳羽鎮行政文化建設現狀

行政文化具有鮮明的時代特性，在全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，對我國政府行政文化建設提出了更高的要求，必須建立起適應這一時代發展的法治型、服務型、生態型和民主型行政文化。由于白族自身的民族屬性，要求鳳羽鎮行政文化建設更加符合其民族特質，突出其民族風俗習慣、民族倫理道德和民族價值體系等，通過文化交流與碰撞，促進民族融合，民族團結。下面筆者將對鳳羽鎮法治型、服務型、生態型和民主型行政文化建設現狀依次進行分析。

1、法治型行政文化建設

法治型行政文化是指以法治為基本內容的行政文化，具體來講就是政府能夠依法行政，把法治精神和法治要求植入公共行政過程當中，使行政過程規范化、合法化、制度化的一種文化現象。構建法治型行政文化是推進我國國家治理體系和治理能力現代化的核心。與下關、古城、巍山、喜州和諾鄧相比，鳳羽鎮法治型行政文化的建設力度不足，宣傳力度不大，依法行政程度相對較低。通過走訪鳳翔村等地，發現政府不夠重視法治文化的宣傳，政府工作人員沒有樹立起“法無授權不可為”的行政理念，不能做到依法行政。政府工作人員依法行政的程度直接影響著政府形象，依法行政程度越高，人民群眾對政府就越滿意。

2、服務型行政文化建設

服務型行政文化是指政府及其工作人員具備為人民服務的意識，能夠及時有效回應公眾需求，做到嚴格執法，在政府決策、提供公共服務、管理社會事務過程中做到人民群眾廣泛參與的一種行政理念和行政價值觀。實地走訪鳳羽鎮后發現，當地政府和居民中98%的人表示沒有聽過文化自信，更談不上了解文化自信。詢問到當前國家大政方針和政策時，居民們表示不知道，也沒必要知道。就連其最為關心的反腐問題也表示政府沒有向其公開過相關信息，覺得腐敗問題依然大量存在。此外認為政府對其傳統物質、非物質文化遺產保護力度不大，導致來此旅游的游客較少，而且口碑普遍不好，嚴重影響了當地旅游業的發展。與相關政務工作人員接觸后，其態度較好，盡力回答我們提出的問題和困惑，當地居民也表示近年來政府工作人員的行政態度有所好轉。但此次調研中筆者發現政府對當地公共產品和服務提供不足，道路坑坑洼洼，垃圾滿地無人清掃，整個鎮子轄9個村委會，43個自然村，卻沒有一所高中規模院校，居民普遍受教育程度不高。大部分居民表示愿意把孩子送進學校，接受教育，但是教育資源短缺。由于鎮子上基本都是白族人民，使用本民族語言交流，漢語普及程度不高，不便于溝通。綜上，鳳羽鎮服務型行政文化建設存在較多問題，政務信息公開力度不夠，政府與群眾溝通渠道太少，溝通機制不暢，沒有建立起符合該地域該民族的公眾需求回應機制，而且提供的公共產品和公共服務數量有限，質量不高，在日后行政文化的建設過程中必須重視此類問題的解決。

3、生態型行政文化建設

進入二十世紀以來，世界人口急劇增長，環境問題日益突出，對各國政府治理提出了更高要求。“綠色政府”、“生態政府”逐漸進入人們的視野。生態型政府由生態行政學說衍生而來。其研究的基點，在于政府賴以生存和運作的生態系統的重要性，強調政府與其環境的互動和動態平衡。開創者美國學者高斯，集大成者是美國行政學家利格斯，為研究公共行政現象開創了一個全新的視角，使各國政府開始關注到政府與經濟、政治、文化以及生態系統之間的平衡。由此學術界提出了綠色政府、生態型政府和綠色GDP等概念。我國學者黃愛寶教授認為，生態型政府是指實現人類與自然環境的自然性和諧作為基本目標，以遵循自然生態規律和促進自然生態平衡作為其基本職能，并將這種目標與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府。[9]生態型政府以“生態價值優先”為根本價值取向，致力于追求實現人與自然之間的自然性和諧。生態型政府的構建，應從文化、制度、技術等多方面入手，其中，行政文化的建設是生態型政府構建的核心和關鍵，而生態型行政文化對生態型政府的建設起著至關重要的引領性作用。

在云南省、大理州及各級人民政府堅決要求合力保護洱海，打贏洱海保護攻堅戰的要求下，地處洱海源頭的鳳羽鎮必須重視生態型行政文化的建設。生態型行政文化就是在政府的指導下，實現人與自然、人與人之間真正和諧的一種文化現象，實現政府與經濟、政治、文化和環境系統的互動平衡。2015年1月，習近平總書記來到大理洱海了解洱海生態保護情況，并同當地干部合影后說：“立此存照，過幾年再來，希望水更干凈清澈。”他叮囑當地干部一定要改善好洱海水質，說：“云南有很好的生態環境，一定要珍惜，不能在我們手里受到破壞。”洱海是大理州厚重歷史文化的載體，是大理政治、經濟、文化的搖籃，是白族人民的“母親河”。2017年大理州全面實施“七大行動”、引入大理洱海環湖截污PPP項目，全力推進洱海保護治理。

在開啟搶救模式全面加強洱海保護治理工作以來，鳳羽鎮高度重視，多措并舉，結合實際制定了《鳳羽鎮關于開啟搶救模式全面加強洱海保護治理工作的實施方案》，扎實推進洱海保護治理工作，把保護治理好洱海源頭生態環境作為事關全鎮經濟社會發展的頭等大事和首要的政治任務，綜合執法監督和全面推進“七大行動”，實現洱海源頭生態環境和主要入洱海河流水質明顯改善，達到國家和省州縣考核目標。中央及各級政府高度重視洱海保護，該地居民也表示應該保護洱海，會全力配合政府工作。可是如何保護洱海是一個值得探討的問題，政府如何去執法監督更是一大難題。根據此次實地調研發現，政府存在暴力執法現象，政府及其工作人員只知蠻干，沒有和人民群眾做好溝通交流，當地民眾對政府較為不滿，抱怨直接影響到其正常生活和收入水平。因此鳳羽鎮行政文化的建設，在處理好人與自然關系的同時，更應該注重人與人之間的關系，構建一個人與自然、人與人、與政治、經濟、文化之間的生態平衡系統，推進我國社會主義生態文明建設，優化我國行政文化生態，真正實現生態善治。

4、民主型行政文化建設endprint

我國民主型行政文化的建設主要是基于毛澤東同志的民主行政文化觀，其實質就是在政府行政管理過程中始終堅持“民本位”思想，致力于建設真正的讓人民當家做主的廉價政府，在一切工作中，都必須貫徹民主的精神，用民主作為尺度來衡量工作的得失，積極創造條件，保證人民群眾行使當家做主的權力。[10]何為民主，就是在政府決策過程中不僅要充分考慮民情民意，而且要讓人民群眾切實參與到政策制定過程中來。民主行政的本質在于行政參與，在于公民對政府管理事務的參與。根據民主理論，政府行為的合法性來源于它們對人民意志的體現。顯然鳳羽鎮鎮政府沒有建立起這樣一種民主型行政文化，民眾表示未曾參與過政策制定過程，政府也未考慮將民眾納入政府決策體系中來，政府與民眾之間基本沒有互動，更談不上良性互動。政府只顧執行上級命令，群眾只顧過好自家日子，互不打擾干涉，維持表面和平。鳳羽鎮民主型行政文化建設已經刻不容緩，只有建立起民主型行政文化，才能真正建立起人民群眾當家做主的人民政府，才能真正促進民族認同和政府認同，才能帶來民族團結和民族進步。

四、創新鳳羽鎮政府行政文化建設的對策建議

在經濟全球化、政治多極化、文化多元化的時代背景下，行政管理的時代主題為文化制勝，適當的文化競爭有利于提升我國國際地位，而且只有行政文化的不斷創新才能推動公共行政朝著良序、健康的方向發展。羅曼、譚軍提出，“少數民族地區行政文化不僅在一般意義上推動著高效進取的行政管理模式，而且對民族地區的社會政治穩定和發展有著極其重要的影響。”[11]不論是基于民族團結和民族進步，或是政治穩定和民族發展，如何增強文化自信，提升少數民族區域自治政府公信力都已經刻不容緩。

基于上述分析，鳳羽鎮政府行政文化建設已經走到了一個十字路口，必須在新的時代背景下進行創新型行政文化的建設，重塑適應這一時代要求的新型行政文化。創新型行政文化的實質在于創新型政府的建設，只有不斷創新行政文化，才能真正建設成為人民群眾滿意的服務型政府。不論是法治型行政文化、服務型行政文化、生態型行政文化還是民主型行政文化，都可以從行政精神、行為、制度和過程四個方面進行建設和創新。下面筆者將從這四個方面來談對鳳羽鎮政府行政文化的重塑。

1、行政精神文化

行政精神文化主要是指行政組織在創建和發展過程中，指導政府及其工作人員的行政價值、行政觀念等要素的總和。總的來說，少數民族地區行政精神文化和我國整體行政組織行政精神文化一致，都接受馬克思主義世界觀、人生觀和價值觀、中國特色社會主義思想體系的指導，都接受中國共產黨的領導和指揮。但是民族自治地方由于其雙重屬性，既擔負著一般地方政府行政機關的行政任務，同時也擔負著民族自治任務。因此少數民族自治地區政府的行政精神文化必須在尊重少數民族的宗教信仰和風俗習慣的基礎上進行重塑。白族人民勤勞勇敢、白族文化包容開放、兼收并蓄，鳳羽鎮政府行政文化必須體現出來白族文化的包容性和開放性，其行政文化必須在充分體現白族文化特色的基礎上進行創新。鳳羽鎮政府內部必須樹立一種為人民服務、促進民族團結和進步的現代行政觀念，用此行政觀念來指導其行政行為。如可以邀請當地村落里面比較有威望的人來講述白族歷史文化，使政府工作人員真正了解白族文化，進而才能樹立起為白族人民服務的行政精神文化。

2、行政行為文化

行政行為文化是政府及其工作人員在行政過程當中體現出來的關于其行為的一種文化。行政行為文化直接關系到政府形象和政府公信力，要求政府人員在行政過程中的行政行為必須規范、合法。目前鳳羽鎮政府行政行為文化建設的當務之急是要加強對白族傳統文化的傳承和保護，當地政府可以舉辦一些白族人民節慶活動、白族文化宣傳藝術表演活動、白族非物質文化遺產展覽活動等，如巍山的南詔博物館，劍川的木雕傳承和喜州的喜繡坊，增強白族人民的民族自豪感。另外，政府人員在行政過程中一定要做到依法行政，嚴以用權。如可以向巍山彝族回族自治縣學習建造“南詔法治文化廣場”，使法治觀念深入人心。此外，鳳羽鎮政府應該加大財政投入開發鳳羽特色旅游產業，加強對鳳羽鎮旅游的宣傳力度，吸引更多的游客來了解、體驗真正的白族文化和民俗風情，保護和傳承當地民族文化的同時也增加當地民眾的收入。

3、行政制度文化

行政制度文化主要是指國家為實現特定目標而對行政主體、行政參與人和行政相對人給予一定限制的一系列制度和行為規范的總和，是一種強制性規范。必須建立起嚴格、科學、規范的行政制度文化，才能保證實現行政管理的科學性、有效性、制度化、規范化和程序化。鳳羽鎮政府行政制度文化的構建首先必須完善相關人員行政行為規范制度，并將政府人員工作績效納入考核體系，建立起政府內部績效考核評估體系，激勵、監督相關人員提高行政效率。

4、行政過程文化

行政過程文化可以看作是行政精神文化、物質文化、制度文化和體制文化的綜合，主要表現為政府及其工作人員在行政過程中體現出來的行政觀念、行政價值、行政行為規范等，行政過程的制度化、規范化和程序化程度直接決定了行政管理的科學性和有效性。鳳羽鎮政務人員在行政過程中必須秉持生態優先、綠色政府、服務于最廣大人民群眾的根本利益等觀念，依法行政，合法監督執行，為人民群眾提供數量更多、質量更好的公共物品，著力建設成為服務政府。在這一過程中，鳳羽鎮政府可以創新建立公眾需求回應機制，政府信息公開平臺搭建等。實地走訪過程中鳳羽鎮政府行政文化建設存在的最大問題就是政務信息不夠公開或公開程度有限，當地民眾對政府行為不知情也不想知情，形成了一定程度上的政治冷漠。因此，政府及其工作人員必須高度重視這一問題，積極搭建政務信息公開平臺，推進政府上網工程和電子政務，建設電子政府。通過微博、微信公眾號、鄉鎮論壇等新媒體加強與人民群眾的交流，實現政府與社會、企業、民眾之間的良性互動，創新推行“互聯網+行政文化”模式，推動行政決策的民主化和科學化，實現政府治理現代化。endprint

五、小結

文化體現著一個民族最深層的精神積淀，是民族認同的根脈，是一種內生性力量，是一種精神引擎，是行為向導，對精神觀念、制度以及行為等方面都有著巨大的影響和作用。行政文化對行政精神、行政制度和行政行為等也都發揮著重要作用。因此必須加強和創新行政文化，只有這樣，才能真正建立起服務政府、有效政府、法治政府和綠色政府，切實做到以民為本，為人民服務。文化自信要求鳳羽鎮政府必須重塑行政文化，構建符合新時期要求的新型行政文化，通過大力發展文化事業和文化產業，增強文化自信的來源，增強民族自豪感，進而構建起人本型行政文化和先進行政文化，實現我國政府治理的科學化、法制化和現代化，科學有效推動我國民族區域治理現代化的同時提升中華文化的國際影響力。

【參考文獻】

[1] 習近平.在參加全國人大二次會議貴州代表團審議時的講話[N].人民日報，2014-03-07.

[2] 習近平.在哲學社會科學工作座談會上的講話[N].人民日報，2016-05-19（2）.

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[10] 覃孟念.論毛澤東的民主行政文化觀[J].毛澤東思想研究，2000.

[11] 羅曼，譚軍.略論民族和自治地方行政文化.西藏發展論壇，2006.

【作者簡介】

王 璐（1993-）女，甘肅民勤人，碩士研究生，主要從事地方政府治理、少數民族自治地區行政文化建設研究.

盧祖松（1992-）男，云南曲靖人，碩士研究生，主要從事地方政府管理、公共政策研究.

呂 瑾（1993-）女，河南永城人，碩士研究生；主要從事地方政府治理、行政發展研究.

張 楠（1995-）女，山西陽泉人，碩士研究生；主要從事地方政府治理、公共經濟學研究.endprint