淺談對(duì)政府采購制度的幾點(diǎn)建議

陳明鼎

摘要：我國(guó)施行的政府采購制度，取得了明顯的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，從而迅速在各地區(qū)推廣。取得較大成就的同時(shí)，在貫徹實(shí)施政府采購法的要求方面以及與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購制度所取得的成效方面依然存在很大差距。因此，有必要改進(jìn)中國(guó)的政府采購制度。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)狀 缺陷 建議

中圖分類號(hào)：F812文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1009-5349（2018）04-0233-02

政府采購制度依存于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中形成完備的體系，符合一國(guó)國(guó)情的政府采購制度在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮著舉足輕重的作用。現(xiàn)在政府采購的效益低，而且腐敗成本低，收益大。中國(guó)的政府采購制度建設(shè)，在人情社會(huì)比較濃重的中國(guó)，面臨巨大困難，要解決的政府采購中存在的問題也更為復(fù)雜。

一、政府采購制度現(xiàn)狀

從我國(guó)目前的實(shí)踐看，政府采購沒有發(fā)揮所期望的作用，產(chǎn)生的宏觀效應(yīng)也差強(qiáng)人意。與發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購制度相比較，我國(guó)政府采購在模式、人才培養(yǎng)、對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、調(diào)控作用、法規(guī)完善等制度規(guī)則上都存在較大差距。

《政府采購法》把集中采購機(jī)構(gòu)規(guī)定為非營(yíng)利事業(yè)法人，對(duì)它的設(shè)置卻沒有作出具體規(guī)定。對(duì)于責(zé)任和權(quán)限，法律也沒有給予具體明確的規(guī)定，更沒有明確它與一般社會(huì)非營(yíng)利中介機(jī)構(gòu)的區(qū)別。

目前許多地方都將集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政部門內(nèi)部，同時(shí)財(cái)政部門又是政府采購的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這樣就形成了財(cái)政機(jī)關(guān)是政府采購行為是否合法的裁判機(jī)關(guān)，而集中采購機(jī)構(gòu)成為政府采購的執(zhí)行部門，是被裁判機(jī)關(guān)。實(shí)踐證明這樣的設(shè)置對(duì)政府采購活動(dòng)來說不過是“掩耳盜鈴”，因而西方各國(guó)已經(jīng)廢止了這樣的設(shè)置模式。

二、政府采購監(jiān)管目前所存在的缺陷

（一）政府采購程序設(shè)計(jì)不完善

政府采購是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的過程。政府采購包含了采購需求申請(qǐng)、采購風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、采購方式、供應(yīng)商資格認(rèn)證審查、執(zhí)行采購方案、簽訂采購合同、實(shí)施采購合同、驗(yàn)收、結(jié)算、效益評(píng)估等一系列的環(huán)節(jié)。①目前的政府采購法律法規(guī)規(guī)章存在法律空白，或者看似規(guī)定得很完整卻缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性，從而不利于政府采購監(jiān)管的運(yùn)行與發(fā)揮。

我國(guó)的政府采購救濟(jì)制度現(xiàn)實(shí)的可操作性不高，成本大，而且救濟(jì)做不到及時(shí)。政府采購救濟(jì)至少包括兩個(gè)方面，一個(gè)是供應(yīng)商權(quán)益救濟(jì)，這也是保障供應(yīng)商采購監(jiān)督權(quán)的重要保障；一個(gè)是政府采購錯(cuò)誤救濟(jì)，即在政府采購進(jìn)行中發(fā)現(xiàn)該采購項(xiàng)目已經(jīng)不需要或不全部需要時(shí)，如何進(jìn)行變更采購計(jì)劃和采購預(yù)算等。前者在法規(guī)中有一定程度上的救濟(jì)規(guī)定，但沒有很大的可操作性；后者在我國(guó)的政府采購規(guī)定中幾乎是空白。可能有人會(huì)說我國(guó)基本沒有發(fā)生過采購項(xiàng)目需要緊急調(diào)整的情況，沒有必要規(guī)定政府采購錯(cuò)誤救濟(jì)，筆者在這里想說的是由于發(fā)生采購錯(cuò)誤救濟(jì)就意味著相關(guān)人員需要承擔(dān)錯(cuò)誤發(fā)生的責(zé)任，而且該責(zé)任涉及采購者和監(jiān)督者，甚至涉及采購立項(xiàng)的申請(qǐng)者。如此下來，沒有任何部門希望采購錯(cuò)誤救濟(jì)發(fā)生，即使發(fā)現(xiàn)采購錯(cuò)誤，也會(huì)默契得裝聾作啞。

（二）政府采購效益低下

在長(zhǎng)期的政府采購中，采購機(jī)關(guān)都沒有認(rèn)識(shí)到，作為采購合同的雙方，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)根據(jù)契約擁有平等的地位。采購機(jī)關(guān)常常利用自己的優(yōu)勢(shì)地位，在采購對(duì)話談判中使自己的權(quán)力最大化，責(zé)任最小化，從而使供應(yīng)商應(yīng)有的權(quán)力被剝奪，同時(shí)承擔(dān)最大的義務(wù)。這樣產(chǎn)生的后果就是，優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商不愿意與政府合作，因?yàn)榇祟惞?yīng)商本身信譽(yù)好，盈利有保障，不愿意在政府采購合同中承擔(dān)如此大的風(fēng)險(xiǎn)，使自身信譽(yù)受到損失；最終政府采購機(jī)關(guān)往往只能和達(dá)到采購資格標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)中較為劣質(zhì)的企業(yè)合作，這樣反而使政府采購面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。但是政府采購機(jī)關(guān)卻樂于如此，因?yàn)榧词褂酗L(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，承擔(dān)責(zé)任的多半是供應(yīng)商。

筆者認(rèn)為，在政府采購中，與其用法律法規(guī)規(guī)定供應(yīng)商各種條件和準(zhǔn)入障礙，使得優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商望而卻步，還不如強(qiáng)化政府采購機(jī)關(guān)選擇供應(yīng)商的能力和與供應(yīng)商的合同談判能力。采購機(jī)關(guān)如同一般商事主體一樣，要想獲得更多的監(jiān)督的權(quán)力，就得在與供應(yīng)商合同談判中獲得，而不是直接讓法律法規(guī)賦予。

（三）政府采購的公開招標(biāo)和投標(biāo)存在問題

在政府采購招標(biāo)時(shí)，往往設(shè)置了許多準(zhǔn)入障礙，基本都是規(guī)定供應(yīng)商的責(zé)任大，義務(wù)多。優(yōu)質(zhì)的供應(yīng)商往往業(yè)務(wù)比較好，對(duì)政府采購項(xiàng)目欲望不是特別大，他們更注重的是企業(yè)形象和信譽(yù)，當(dāng)看到政府采購的高風(fēng)險(xiǎn)，更多的是選擇退而求其次，不參與政府采購。

（四）政府采購監(jiān)督部門作為不夠

人大監(jiān)督形同虛設(shè)。政府采購使用的是財(cái)政撥款，理應(yīng)受人大監(jiān)督。但人大的監(jiān)督基本沒有實(shí)質(zhì)性效果。

社會(huì)監(jiān)督“無從下手”。我國(guó)的政府采購公開公布的方式不容易被社會(huì)公眾所關(guān)注，而采購部門為了本身的利益也沒有動(dòng)力去吸引社會(huì)媒體和社會(huì)公眾的注意。在相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定上，只規(guī)定采購部門有公開的職責(zé)，而沒有規(guī)定社會(huì)公眾對(duì)政府采購公示信息關(guān)注度的要求，沒有規(guī)定采購部門主動(dòng)吸引社會(huì)公眾關(guān)注和監(jiān)督的義務(wù)，更沒有規(guī)范采購部門向社會(huì)公眾解釋重大的政府采購活動(dòng)或一般公眾理解難度大的政府采購行為。

由此可知，我國(guó)法律雖然對(duì)政府采購有公開的要求，但實(shí)質(zhì)上，因?yàn)榕涮准?xì)化規(guī)定跟不上，政府采購沒有實(shí)現(xiàn)透明化，社會(huì)監(jiān)督根本“無從下手”，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中社會(huì)公共監(jiān)管沒有可作為的約束力。

（五）政府采購工作人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)今的政府采購業(yè)務(wù)

西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政府采購官員專業(yè)性要求非常高，采購官員基本上都是高學(xué)歷、高素質(zhì)人才。他們對(duì)國(guó)內(nèi)外采購市場(chǎng)都非常熟悉，對(duì)于政府采購對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)可以造成的影響都能做到很好的把握。我國(guó)的政府采購官員，相對(duì)缺乏主動(dòng)或被動(dòng)地增強(qiáng)自身綜合素質(zhì)能力的動(dòng)力。政府采購官員的業(yè)務(wù)素質(zhì)能力提不上去，也是我國(guó)政府采購效益不高的一個(gè)重要因素。

三、改進(jìn)政府采購制度的建議

（一）政府采購信息公開制度

對(duì)政府采購信息公開的要求就是公開的信息必須能引起社會(huì)公眾的關(guān)注，而不是信息公開形式化。政府采購審批部門在審批政府采購立項(xiàng)時(shí)要及時(shí)向社會(huì)公布相關(guān)的過程和結(jié)果。政府采購機(jī)構(gòu)在執(zhí)行采購項(xiàng)目時(shí)，也要把相關(guān)執(zhí)行過程和結(jié)果向社會(huì)公布，并且把社會(huì)公眾對(duì)采購執(zhí)行的認(rèn)知和認(rèn)可度作為評(píng)價(jià)采購機(jī)構(gòu)工作優(yōu)劣的重要內(nèi)容。endprint

（二）政府采購監(jiān)督

人大監(jiān)督。全國(guó)人大或省級(jí)人大對(duì)政府采購部門有定期和突擊檢查的權(quán)力，采購部門有向人大作政府采購報(bào)告的義務(wù)。

社會(huì)輿論監(jiān)督。政府采購機(jī)構(gòu)有回復(fù)社會(huì)質(zhì)疑的義務(wù)，必要時(shí)，可以向公眾作現(xiàn)場(chǎng)答疑。把公眾的滿意度作為評(píng)價(jià)采購項(xiàng)目的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

雙向備案制度。為了預(yù)防職務(wù)犯罪的發(fā)生，在一項(xiàng)采購任務(wù)結(jié)束時(shí)，采購機(jī)構(gòu)需要作一份該項(xiàng)目的詳細(xì)執(zhí)行報(bào)告給檢察機(jī)關(guān)備案，以減少采購機(jī)構(gòu)職務(wù)犯罪的空間。檢察機(jī)關(guān)要仔細(xì)審查該報(bào)告，必要時(shí)，進(jìn)行實(shí)地審查。

為了預(yù)防采購過程中，與采購機(jī)構(gòu)合作的供應(yīng)商的經(jīng)濟(jì)犯罪，該供應(yīng)商在執(zhí)行完采購合同后，也要提交一份詳細(xì)的供應(yīng)商供給報(bào)告給公安機(jī)關(guān)備案。公安機(jī)關(guān)要對(duì)該報(bào)告仔細(xì)審查，必要時(shí)可以進(jìn)行實(shí)地審查。

（三）政府采購情報(bào)制度建設(shè)

當(dāng)今時(shí)代是信息時(shí)代，誰掌握最高端、最全面的政府采購情報(bào)信息，誰就能在政府采購中占據(jù)主動(dòng)地位。信息不對(duì)稱是政府在政府采購中常常面臨被動(dòng)地位的主要原因。

建立政府采購情報(bào)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。中央的采購部門應(yīng)該組織牽頭組建該計(jì)算機(jī)情報(bào)系統(tǒng)，把各地的采購機(jī)構(gòu)的政府項(xiàng)目采購情況分類收集、記錄、分析、總結(jié)。這樣可以使每一個(gè)采購工作人員都能總體把握政府采購的形勢(shì)，也可以輕松找到相關(guān)的典型采購案例。

政府采購機(jī)構(gòu)定期研討會(huì)議。政府采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該定期舉行各種各樣的綜合或?qū)ｎ}的研討會(huì)，相互交流采購情報(bào)和相互學(xué)習(xí)。此類研討會(huì)可以讓許多采購水平低的采購機(jī)構(gòu)參與旁聽，以獲得高端、前沿的采購情報(bào)來發(fā)現(xiàn)自己的不足之處，并在研討會(huì)上尋求解決辦法。

供應(yīng)商評(píng)價(jià)和舉報(bào)情報(bào)制度。供應(yīng)商作為政府采購的合作伙伴，對(duì)本采購領(lǐng)域市場(chǎng)內(nèi)的情況最清楚不過了，由其提供相關(guān)機(jī)關(guān)一般難以獲得的最前沿、最隱秘的政府采購情報(bào)。

在采購機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商執(zhí)行采購合同過程中，積極鼓勵(lì)其他供應(yīng)商對(duì)該合同和合同執(zhí)行情況發(fā)表意見，讓供應(yīng)商提交評(píng)價(jià)報(bào)告論述如果該供應(yīng)商參與此政府采購項(xiàng)目，能否節(jié)約費(fèi)用和提高效率。如果該報(bào)告合情合理，可以給予該供應(yīng)商在下次同類政府采購項(xiàng)目中以優(yōu)先權(quán)。由此收集有關(guān)有待提高采購執(zhí)行效率的最深入、最細(xì)節(jié)的情報(bào)。

賦予供應(yīng)商秘密舉報(bào)權(quán)。在采購機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商執(zhí)行采購合同過程中，如果其他同類供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)有違法犯罪的情況或認(rèn)為存在違法犯罪的可能，可以向采購監(jiān)督機(jī)關(guān)或公安機(jī)關(guān)舉報(bào)，受理舉報(bào)的機(jī)關(guān)在舉報(bào)人要求下，有義務(wù)予以保密。作為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)，可以在下一次同類政府采購中，在同等條件下給予該供應(yīng)商一次簽訂采購合同的機(jī)會(huì)。由此可以收集到最隱蔽、最直接的違法犯罪的采購情報(bào)以及違法犯罪證據(jù)。當(dāng)然，如果是誣告，誣告者將會(huì)受到嚴(yán)厲的處罰，如罰款，列入不誠信名單。

（四）建立相對(duì)應(yīng)的法律法規(guī)

沒有法律法規(guī)作為依據(jù)和依靠的制度都是無水之萍，采購活動(dòng)要有保障的前提就是制定和修改相應(yīng)的法律法規(guī)。

四、結(jié)語

政府采購是一個(gè)復(fù)雜的領(lǐng)域，它把政府和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系在一起。西方的政府采購制度相對(duì)比較完善，但我國(guó)與西方國(guó)家的國(guó)情差異性非常大，可借鑒的東西并不多，所以我們必須創(chuàng)新一套符合國(guó)情、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的具有中國(guó)特色的政府采購制度。除了這幾個(gè)建議之外，還有許多沒有涉及的地方，還有許多障礙沒有考慮到。但我們有理由相信政府采購將為我國(guó)穩(wěn)定、快速地發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。

注釋：

①樓繼偉.政府采購 [M].北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1998：11-13.

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Abstract：After the implementation of the government procurement system in our country， has achieved remarkable economic and social benefits， thus rapidly in all areas have been made great achievements in the promotion. At the same time， there is still a huge gap in the implementation of the government procurement law and the requirements of the western developed countries and the system of government procurement achievements. Therefore China， it is necessary to improve the government procurement system.

Key words： Situation；Defects；Recommendations

責(zé)任編輯：于蕾endprint