城市土地公共管理經濟原因淺議

錢懿安

[提要] 城市土地公共管理是指國家或社會對土地的干預。土地的公共管理是政府對土地財產和資源的宏觀調控，也是政府對土地進行資源優化配置的過程。本文就城市土地公共管理的經濟成因進行簡要分析。

關鍵詞：城市土地；公共管理；經濟原因

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月10日

一、城市土地公共管理的原因

我們常說的土地，從狹義的范圍內來講，就是陸地。就城市土地而言，是城市規劃區范圍內具有一定用途和功能的土地，用于城市建設和滿足城市人民及生活所需要的土地。城市的工廠建設、住宅建設、居民用地、公園道路等城市建筑都要由土地來進行開發和利用，并且不同種類的土地和功能用地都需要經過有效的資源利用和規劃配置，讓土地具有城市整體規劃的特性。土地被很多人認為是取之不盡用之不竭的，土地是自然形成的，并且不能被移動，而且每一塊不同的土地都具有獨特的土壤和地貌特征，雖然土地有很強的耐用性和持久性，但卻是不可再生資源。在經濟飛速發展的今天，土地除了有自然屬性外，還有社會屬性、經濟屬性和法律屬性。（1）社會屬性。因土地是不可移動的，每一塊土地都有自己的明確歸屬地，所以在古代就有了地塊之分。也正因土地有社會屬性，即是土地依附一定的擁有權的社會權，所以每一個國家甚至是區域的領土都是神圣不可侵犯的；（2）土地的經濟屬性。它是通過土地自身的價值被社會認可而進行展現的。城市用地還可因人為的土地利用方式，得以開發土地的經濟潛力。在我國，土地的所有權是國家的，但公民對土地在一定時間內具有使用權。所以很多商業地產商在土地上興建建筑進行出售，這就讓土地具有了一定的經濟價值；（3）法律屬性。在商品經濟條件下，土地是一項資產，我國所實行的地權中部分權益轉讓等社會隸屬形式，都經有法定程序得到立法的支持，讓土地具有明確的法律屬性。正因為土地，尤其是城市土地的這些屬性，就需要對城市土地進行公共管理，讓城市用地更具備合理性，能夠進行資源有效配置。土地的用途多樣，能夠直接或間接地生成有效價值，為了讓土地的經濟規律和商品經濟規律區別開來，發揮市場的調節作用，需要實現土地資源的資源合理配置，對土地進行更全面更規范的公共管理。在經濟發展的帶動下，土地在經濟效益的作用下，越來越多地被人們所利用，讓土地及土地上的建筑物帶來經濟收益，這也讓土地的利用率越來越大，城市用地很多被建筑物覆蓋，讓城市的可利用土地空間越來越小。人們生活水平的不斷提升，城市人口壓力增大，需要對土地空間進行釋放，讓城市土地的利用能夠更多地提高人們生活水平，這就需要對城市土地的使用進行一定的規劃和配置，讓土地被有效利用。在土地成為財產后，就一定會發生經濟的收益行為，這就會讓土地流動性大大降低，數量也不能滿足日益增長的需求，讓土地的使用供不應求，造成了惡性循環，嚴重阻礙了社會生產力的發展。

二、控制土地利用中的不確定性

人們利用土地的形式都被包含在土地的外部屬性內。城市土地利用的外部屬性有直接和間接兩種：一種是土地利用時對第三方產生的影響；另一種是對土地價值的影響。對于不同的社會主體來說，城市的外部屬性有正面和負面之分。城市土地的利用，如建筑物的興建、公共環境的改善等，都會為居民生活質量的提高有一定的貢獻，但很多高樓大廈的興建也會影響周圍其他住戶的采光或出行。所以城市用地的開發如果不進行有效的公共管理，缺乏統一的執行標準，會造成周圍居民生活的困擾，或讓土地的利用率被降低。政府實施公共管理，能夠有效的避免社會資源的浪費，讓城市土地能夠更好地為人民服務，避免高層建筑物對人們的日常生活產生影響。公共管理部門對土地進行詳細的規劃，并對城市土地的使用有明確的管理規定及使用細則，能夠減小獨立用地的土地外部屬性。我國土地使用權出讓合同中，就對土地外部屬性進行了要求和規定，對土地使用條件進行了詳細的條款介紹。內容中指出，土地使用權人在利用土地時受到的限制，如建筑高度、密度、綠化比率、消防通道建設、外檐立面的要求，都是為了比較經濟限制土地利用中的外部不經濟。其實土地的利用方式，很大程度都是人們對未來的期望。市場經濟的投資也是商人對未來價值進行的估算，再通過投資的渠道讓土地的利用率創造更大的收益。很多人在土地的利用上，都存在著一定的不確定性。為了經濟效益，對社會公共管理方面考慮有所欠缺。這些投機者的行為，實現了商品的轉移，增加商品供給的穩定狀態，也增加了社會的總效用。但因為土地的特殊性質，土地投機行為卻不能夠讓土地資源被合理的安排和利用，市場規則對土地資源的有效配置，也不能滿足社會公共管理的需求。因為市場調節的作用下，很難讓經濟的發展與公共管理兩者同時達到滿足。政府對土地資源的直接配置也會帶來一定的不確定性。因為政府如果脫離市場經濟的發展要求，就很難讓土地被合理利用。所以，城市土地的有效配置，需要在政府宏觀調控手段與市場經濟雙重作用下，才能被充分合理地利用。

三、保證規模生產和土地資源優化配置

城市用地大致可歸納為居民用地、工業用地、交通運輸用地、倉庫用地、城市公共設施用地、科教文衛用地、特殊用地、行政機構用地等。一般來說，城市工業用地、生活居住地、公共設施用地和綠地是重要的城市用地因素。在城市土地利用中，存在諸多問題讓城市土地資源被無效利用和浪費，造成城市土地資源的短缺。（1）舊城區大量存在，讓城市土地利用率低下。老舊小區的占地面積大，因容積率和居住率均較低，土地利用率較大，不合理的規劃和破舊的小區不僅讓城市美化受到了影響，同時也浪費了城市的土地資源；（2）住宅用地供應不合理，房地產行業極度膨脹，導致市場上房產供應過大，造成了供過于求的現象。雖然城市居民人口較多，但房產過剩讓很多土地資源被不合理的利用，導致建筑物過多，居住率較低，也因為開發商片面的追求高房價，建造高檔小區，讓社區的價格超出普通人群的消費范圍，所以很多高檔住宅小區、大面積的高檔商品房因購買力不夠出現閑置。我國是人口大國，人均耕地不足世界平均水平的1/4，我們必須要重視土地資源，讓土地資源的問題得到有效的解決。土地在城市的經濟發展中，需要居民經濟和社會經濟效益共同發展來促進城市的全面發展。居民空間集中能夠節約建筑成本，形成城市的居民區，便于城市管理，也讓居民能夠統一居住環境，獲得更好的周邊配套設施及公共管理服務。這也是城市規劃經濟的優勢，居民、企業的空間集中也被叫做聚集經濟，在本質上，也是由企業集中而鑄就的規模化經濟。因為城市用地的有限性讓城市土地規劃需要具備完整性和合理性，土地作為城市發展的重要資源，存在著規模生產的系列問題。在企業不斷發展，滿足經濟效益時的廠區擴建，居民生活用地需求的不斷加大，土地的有限性都制約著企業發展和人們生活水平的提高。這就需要政府通過有效手段，利用公共管理的手段來規范市場，規劃土地使用，對土地資源進行有效配置，讓市場經濟和宏觀調控的雙重作用下，促進土地的合理配置。公共管理的接入，在理論上能夠減少分散的個體經濟，幫助土地實現規模化生產，讓土地資源能夠進行合理的分配和利用。

四、有效提供公共物品

公共物品是難以通過私人買賣獲得的供給物品，在城市土地的利用中，公共物品的提供是不可避免的。很多道路設施、公用設施、景觀、護欄、環境保護設施等都需要占用一定的土地資源。政府有責任通過公共管理對公共物品進行保護，也需要政府通過調控手段，在公共物品的供給上對土地進行有效建設，保證公共產品供應的同時，讓土地資源得到有效利用。

五、小結

公共管理是對城市用地進行資源優化配置的一種有效的調控手段，是政府對城市規劃做出的調節。城市規劃是現代城市治理系統中的重要內容，是應對城市化進程中所形成的各種問題的一種有針對性的計劃、設計、組織和控制的整體過程。城市政府肩負著公共管理職能，需要通過公共管理職能的履行來實現城市發展的科學、合理規劃。公共管理需要配合市場經濟的發展，利用市場經濟與宏觀調控的雙重手段，對城市的土地資源進行合理配置，讓城市用地緊張的情況得到改善，讓公共管理手段對城市土地有正面、積極的促進作用。

主要參考文獻：

[1]趙小風，樓佳俊，黃賢金，姚麗，趙雲泰.城市土地利用效率研究進展[J].現代城市研究，2017.6.

[2]那拉，門建芳，余煒，劉金金，郭迪.阿克蘇市土地利用結構變化及其驅動力分析[J].環境與可持續發展，2017.3.

[3]匡兵，周敏，陳丹玲.岳陽市土地利用結構變化與土地利用績效的關聯度分析[J].地域研究與開發，2017.1.endprint