公共管理下土地利用效率與政府行為取向

楊超飛

[提要] 目前，我們國家正處于經濟快速發展時期，城市化進程在不斷推進，解決城市土地問題也成為城市建設的首要問題。因此，無論是地方政府還是中央政府都應當制定相應的土地合理利用政策，采用機制化管理的方式，對土地進行合理的高效利用。

關鍵詞：土地利用率；政府行為；公共管理；行為取向

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年1月4日

我國目前正在不斷地推進城市化進程，加快城市化建設。而城市化建設需要面對的主要問題都是土地問題，土地的利用以及分配問題得到城市管理者和建設者的廣泛關注。城市化建設必然需要土地作為支撐，而只有滿足城市化建設的土地需求，才能夠使城市化建設不斷地推進完成，使我國經濟化建設進一步推進。同時，由于不斷增長的人口問題，對于糧食產量的需求也越來越高，因此農業化用地的面積必須得到保障。如果簡單地采用市場化調節土地問題，都會導致耕地面積逐漸減少，導致缺糧少糧，嚴重影響國家安全問題。而為了保障糧食安全，減少城市化建設的用地面積，則會影響城鎮化進程。因此，城市化建設與耕地需求造成兩難問題。而解決這個根本問題的方法則是提高土地利用效率。政府的介入管控土地問題，目的在于如何提高土地利用率，因此如何界定土地的利用標準成為解決問題的關鍵。地方政府實施的不同土地政策，也造成了土地的利用效率的不同，產生了不同程度的城市化建設與耕地需求的矛盾。因此，采用合理的界定標準，才是解決問題的根本途徑。

一、土地利用的整體性及其基本要求

土地的利用及人們通過各種手段來開發利用土地的功能，從而產生的生產行為和活動。土地利用問題首要的問題在于土地利用的效率，需要在公共管理視閾下整體化的進行土地規劃建設。如果不能夠全方面的對土地利用問題進行綜合性的考慮，在土地化建設時都會產生管理性的偏差，導致產生土地利用效率問題。可能會產生土地效率提高的假象，而實質上土地效率是在下降的問題。同時，土地的利用率也是一個在一定范疇內進行綜合性調節的問題，而在實際建設中則需要做到土地利用率的最大化。通過科學的決策與有效的管理，使得土地管理機制得到不斷的完善，提高了城市建設中土地利用率，解決土地問題。而在目前的學術界研究中，已經有部分學者從政府的角度，合理地對土地化建設問題提出規劃。即從政府角度進行公共管理，對土地進行合理分配利用，解決土地應用建設問題。

（一）土地利用的外部性。土地由于在地理空間上是聯結在一起的，相互之間是不可分割的，因此一塊土地和另一塊土地之間會產生相互作用相互影響，任何一塊土地上產生的作用影響，也會對它相鄰的土地產生影響，甚至影響到整個生態系統的生態安全。從區域之間的利用分配來講，一塊土地上所產生的經濟效應，不僅取決于其本身所有的固有性質，同時也是由其相鄰的土地所影響共同決定的。因此，土地的社會收益與投入成本并不一定成正比例相關。因此，土地利用具有外部性的特點。土地的外部性同樣也分正外部性與負外部性兩種情況。正外部性會導致土地利用率的提升，而負外部性則會導致土地的利用效率降低。因此，政府在進行宏觀調控時，應當注意調控使土地產生正外部性影響，相互之間促進土地利用效率，而消除負外部性所產生的消極影響。常見的負外部性行為有由于不合理的土地利用規劃導致區域規劃不協調，犧牲了土地的利用效率，從而導致產生負外部性影響。由于簡單粗暴的土地規劃，導致農業用地與非農業用地規劃出現偏差，低估了農業用地轉工業用地的成本，或者對工業轉農業用地成本，從而沒有達到最大的土地利用效率。由于人們只關心現在的直接需求和眼前的經濟效益，而對于未來的需求和規劃等并未得到人們的充分關注，因此在土地時通常是為了滿足現實的需求，而忽略了未來所需要的土地利用。但是這種行為是以滿足現實需求、破壞長期規劃為代價的。因此，現在的土地利用規劃會對未來產生負外部性影響，從而降低了土地整體長遠的利用效率。由于我國的經濟發展水平的限制，人們從土地中所希望得到的是立刻產生最大化的經濟性產出效益。正是由于這樣的思維方式會導致影響土地長期的產出利用效率。

（二）土地利用的多功能性和社會需求多樣性。土地作為經濟生產的生產要素，同時也是生態環境的一部分，是我們生產生活所必需的必要因素。我們對土地的利用，就是利用土地來使我們的生產生活更加美好，對我們的生產生活提供便利，滿足我們對土地的需求。然而我們對于土地的需求，既有經濟需求，又有物質需求，既有今天的需求，又有明天的需求，既有經濟效益的需求，又有生態建設的需求。因此，從整體上理解提高土地的利用效率，總的來說就是滿足其對人們提供便利程度的最大化，采用盡量少的土地，滿足更多人的生產、社會生活需求。這種需求滿足程度一定程度上與人們的社會發展階段是相適應的。人們會根據適當的生產需求，對土地進行合理的分配規劃，使其滿足現在所需的生產效益以及經濟利用效率以及生活效益的最大化。在我國目前的土地管理研究中，土地利用效益包括經濟化效益、生態效益、社會效益。目前，由于我國的政體水平限制，人們主要關注的是經濟收入效益，而對于其他方面的經濟效益都很少有人關注。因此，我們在未來的土地規劃中應該更加注重經濟化以外的其他效益。

（三）可持續性。隨著全球性資源短缺問題的到來，對資源的利用效率低也得到大家的關注，土地作為生產資源的重要因素，同樣應該遵循可持續性利用的原則。中國作為全球性的人口大國在推進城市化建設過程中，同樣會面臨土地的問題。與其他國家相比，中國由于眾多的人口，城市化建設與耕地面積的保留同樣存在供需矛盾。因此，在征用土地時，應注意保留適當的耕地與城市化建設相協調。

（四）土地利用的結構合理性。土地的應用結構不同，同樣會導致土地的利用效率不同，因此在土地規劃時應當注重土地的結構性問題。我國的土地規劃結構極不合理，農業用地已被粗暴城市化進程占用，耕地面積已經面臨18億畝耕地紅線問題。在進行規劃時應當注意，城市面積與耕地面積應當采用何種比例比較合理。而城市化建設中同樣存在城市化區域合理分配問題。而這些都需要在城市規劃中考慮到。

二、政府性行為

目前，我國的土地規劃仍然存在許多不合理性，通過市場調節仍然存在著許多缺陷問題，因此政府必須介入土地調控。提高土地利用率，彌補市場經濟調節的不足。同樣，政府調節需要中央政府與地方性政府合力進行。

（一）改革地方政府政績考核方式。土地的規劃，最終還要依賴地方性政府進行合理的規劃。而由于中央政府現有的考核中，以GDP大小為考核根本，因此地方政府在進行土地規劃時往往注意土地利用的經濟效益，而忽略了土地問題所產生的生態效益以及糧食安全問題、環境性問題等等。中央政府只有在制定地方性考核時注意考核性的標準，把合理利用土地規劃作為考核標準納入考核，才會使地方政府在利用土地時進行合理規劃。

（二）加大執法力度。由于我國目前對于濫用土地問題還未有相關完善的法律法規進行規范，而地方政府在政績的利益驅動下往往會鋌而走險，違法規劃、違法建設，為提高GDP的建設用地大開綠燈，而不顧生態環境問題以及社會效益問題。因此，在土地監管時，應當加強法律法規的執行力度。

（三）加強統一管理。目前，我國土地規劃問題嚴重，各個地方管理方式與執行方式各有不同，因此急需出臺相關法律法規進行規范化，統一化管理。中央政府制定統一的土地利用標準框架，省級政府因地制宜地制定地方性法規，對土地問題進行統籌規劃，防止部分地方脫離監管，不服從統一管理導致生態性問題或者社會性問題。同樣，各級政府應當加強土地政策性審批的嚴格性與規范性，使得違法分子無縫可鉆，防止土地利用浪費性問題的出現。

三、結語

土地規劃不僅需要市場進行調控，還需要政府進行調控和合理規劃。土地使用中，應充分考慮經濟效益、生態效益和社會效益，同時還應注意，不能僅以當前的經濟效益為目標，而應當在規劃時注重長期的經濟規劃。

主要參考文獻：

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