民族地區家庭自我發展能力提升與差別化支持政策完善

[摘要]民族地區與其他地區差距縮小、協調發展的關鍵有賴于民族地區家庭自我發展能力的提升。結合恩施州和湘西州2010-2015年相關數據的實證分析表明：民族地區家庭自我發展能力整體水平偏低，與其他地區相比差距較大;初始條件的好壞跟家庭自我發展能力水平的高低成正向關系;提升民族地區的家庭自我發展能力是一個復雜的系統工程，離不開國家差別化政策的支持。目前國家針對民族地區家庭自我發展能力建設的差別化精準扶貧政策和差別化職業教育政策存在明顯不足，應分別采取措施加大支持力度。

[關鍵詞]民族地區;家庭自我發展能力;差別化政策;精準扶貧;職業教育

中圖分類號：F127.8文獻標識碼：A文章編號：1674-9391（2018）06-0024-10

恩施土家族苗族自治州（簡稱恩施州）位于湖北省西南部，下轄2市6縣，居住有土家族、苗族等29個民族。湘西土家族苗族自治州（簡稱湘西州）位于湖南省西北部，下轄7縣1市，居住有土家族、苗族等30個民族。恩施州、湘西州都屬于武陵山民族地區。近年來，隨著西部大開發戰略的深入推進，恩施州和湘西州的經濟發展質量明顯提高，經濟總量迅速增加，經濟結構逐步優化，居民生活質量穩步提升。但受自然環境、歷史背景、人口素質，以及經濟、社會、市場、金融、法律環境等多重因素的影響和制約，恩施州和湘西州與全國其他地區相比，發展差距依然較大。國務院2016頒布的《“十三五”促進民族地區和人口較少民族發展規劃》指出，“始終把少數民族和民族地區加快發展擺在更加突出的戰略位置，以增強自我發展能力、……著力解決制約少數民族和民族地區發展的突出短板和薄弱環節，確保到2020年少數民族和民族地區與全國人民一道邁入全面小康社會。”民族地區能否如期在2020年全面建成小康社會，事關我國全面建成小康社會的成敗。培育和提高民族地區自我發展能力，是縮小民族地區與其他地區之間發展差距，實現區域協調發展的關鍵所在。一個區域自我發展能力的形成，源于區域內家庭、企業和政府等行為主體的綜合表現。[1]家庭作為人類社會的基本構成單元和個人的情感生活歸宿，其對于個人的發展，社會的進步乃至國家的興旺發達都有著舉足輕重的作用。人們越來越清楚地認識到，家庭發展是人口發展，甚至是社會發展中的重要組成部分和影響因素。家庭為企業和政府的發展提供必要的人力資源。人力資源素質的高低，直接影響著區域經濟的生產效率，決定著區域內創新創業的活力和可能實現的程度。在一定意義上可以說，家庭自我發展能力的大小決定了企業、政府等行為主體的自我發展能力。本文擬在分析恩施州和湘西州的家庭自我發展能力的基礎上，探討如何完善中央政府的差別化支持政策，以有效推動民族地區家庭自我發展能力的提升。

一、民族地區家庭自我發展能力評價指數的構建

（一）家庭自我發展能力分析框架

家庭自我發展能力就是家庭成員通過自身努力和外部支持，獲取家庭經濟發展、人口素質發展和防范風險等所必須資源的能力。家庭自我發展能力的提升不僅有助于家庭成員的發展、家庭生活的幸福美滿，更有利于地區經濟社會的穩定，以及國家的和諧發展和長治久安。具體來講，對家庭自我發展能力的分析和探討可以從家庭經濟發展能力、家庭人口素質發展能力和家庭防范風險能力三個維度來展開。

1.家庭經濟發展能力

經濟基礎決定上層建筑，良好的經濟基礎是家庭自我發展能力的關鍵性因素。家庭經濟發展能力，簡單的講就是家庭成員取得收入、維持家庭發展所需的財富實力。家庭的資本積累，以及擁有和占用各種資源的情況，在一定程度上決定了家庭自我發展能力的水平和未來家庭建設的努力方向。是否具有一定的資本積累，并占有一定的資源是一切能力提升的根源。家庭資本積累和占有資源的多寡，既是家庭提升自我發展能力的前提條件，也是衡量家庭自我發展能力的基本內容。家庭資本積累和占有資源的多寡受教育水平、家庭背景、社會流動、健康狀況、職業發展等多重因素的影響。

2.家庭人口素質發展能力

“人口素質”是多學科研究的對象，人口素質的高低對于家庭的自我發展非常重要。家庭人口素質發展能力就是指家庭成員在健康素質和科學文化素質兩方面的發展能力。家庭成員的健康素質極為關鍵，是人口素質發展能力的基礎，沒有健康的身體是什么也做不成的。知識在經濟發展過程中扮演的角色越來越重要，科學文化素質的提高依賴于對新知識的不斷學習和掌握。作為經濟行為主體的家庭，對新知識的獲取在很大程度上決定了家庭在經濟社會生活中掌握經濟資源、改變現狀的能力。受教育的水平對個人收入分配產生直接影響，較高的受教育水平意味著能獲得較高收入的工作，這也就決定了家庭收入水平的高低。同時，家庭成員接受良好的教育能夠使其更為合理的管理家庭資產，做出有利于提高家庭自我發展能力的決策。因此，家庭成員的學習能力及受教育水平是影響家庭人口素質發展能力提升的一個極為重要的因素。

3.家庭防范風險能力

家庭在社會經濟活動過程中客觀上面臨各種風險的挑戰，家庭要有持續的發展能力，就必須具有防范各種風險的意識和能力。家庭防范風險能力就是指家庭應對內外部環境變化和各種風險挑戰的反應和適應能力。家庭防范風險的能力受財富積累、年齡結構、收入來源、社會保障等因素的影響。財富積累越多，家庭所能承受的風險和壓力也就越大。年齡較小，負擔較輕，防范風險能力就越強;年齡越大，責任越重，防范風險能力也將逐步下降。家庭成員間通過收入共享、風險共擔可以大幅度提高風險防范的能力。隨著家庭規模小型化的趨勢，核心家庭和空巢老人家庭占比較高，此時家庭的養老保障就顯得尤為重要。

（二）家庭自我發展能力的評價指標體系

如前文所述，家庭自我發展能力是一個包括家庭經濟發展能力、家庭人口素質發展能力、家庭防范風險能力三種“子能力”的耦合體。基于此，本文充分考慮家庭自我發展能力具體內容的層次性與互補性，從家庭經濟發展能力、家庭人口素質發展能力和家庭防范風險能力三個維度設計家庭自我發展能力評價指標體系，以構建家庭自我發展能力評價指數。

本文在文獻研究的基礎上，對相關專家、政府管理者、居民進行訪談與問卷調查，同時考慮數據的可獲得性，最終選擇以下指標構建家庭自我發展能力的評價體系。家庭經濟發展能力擬采用居民人均收入和城鄉居民收入比來測度;家庭人口素質發展能力，擬采用城鎮化率、每十萬人口在校生數和每千人床位數（居民的健康水平在很大程度上與各地區的醫療設施情況呈正相關，所以本文使用“每千人床位數” 這一指標作為居民健康水平的代理變量）來測度;家庭防范風險能力擬采用居民人均存款余額和人均消費支出來測度。評價指標體系具體情況如表1所示。

（三）民族地區家庭自我發展能力評價指數模型的構建

本文使用的數據為2010-2015年恩施州和湘西州的面板數據，對于統計年鑒上個別缺失的數據，則采用插值法予以補齊。相關指標的數據根據《中國統計年鑒》（2011-2016）、《恩施統計年鑒》（2010-2015）、《湘西統計年鑒》（2010-2015），以及恩施州和湘西州下轄各縣市統計公報（2010-2015）計算整理而得。受篇幅所限，文中不列示相關原始數據。

由于根據評價指標體系搜集到的原始數據單位不同，需要進行無量綱化處理，消除單位的影響。居民人均收入、城鎮化率、每十萬人口在校生數、每千人床位數、居民人均存款余額、人均消費支出等指標為正向指標，值越大效用越高;城鄉居民人均收入比為逆向指標，值越大效用越低。對相關原始數據進行標準化處理的計算公式如下：

正向指標無量鋼化公式：：C'ij=cij-ciminc--cimin

逆向指標無量鋼化公式：C'ij=cimax-cijcimax-c-

設i為第i項指標，設j 為第j個區域，cij表示為第j個區域第i個指標，C'ij表示第j個區域第i個指標的效用值。

2.家庭自我發展能力主成分分析

（1）相關性檢驗

在進行主成分分析之前，需要進行KMO與Bartlett球形度檢驗，用于定量的檢驗變量之間是否具有相關性。KMO統計量用于比較變量間簡單相關系數矩陣和偏相關系數的指標，一般KMO的值需要大于0.5。Bartlett球形度檢驗的原假設為相關系數矩陣為單位陣，拒絕原假設表示變量之間存在相關關系，一般Sig.的值P要小于0.05。利用SPSS20.0軟件對恩施州和湘西州家庭自我發展能力相關評價指標的平均數據（2010-2015）進行KMO與Bartlett球形度檢驗，得出KMO=0.867、P=0.000，如表2所示，說明變量之間存在相關性，可進行因子分析。

（2）提取主成分

利用SPSS20.0軟件得出恩施州和湘西州家庭自我發展能力基于主成分分析的總方差解釋，具體情況如表3所示。由表3可知，第一主成分的方差占全部方差的83.875%，因此提取第一主成分作為分析的指標。各原指標在第一主成分上都有較大載荷，具體情況如表4所示。

（3）指數模型構建

根據表4 基于主成分分析的成份矩陣中的相應數據除以主成分相對應的特征根開平方根便得到第一主成分中每個指標所對應的系數。[2]據此得到恩施州和湘西州家庭自我發展能力評價指數（A1）綜合模型如下：

A1=0.3941C1-0.2782C2+0.4032C3+0.3871C4+0.4007C5+0.3954C6+0.3723C7

二、民族地區家庭自我發展能力評價指數計算及評價

（一）家庭自我發展能力評價指數的計算結果

根據上述家庭自我發展能力評價指數的綜合模型，結合前述恩施州及湘西州的相關數據，計算得出2010-2015年恩施州和湘西州及其下轄各縣（市）的家庭自我發展能力評價指數，具體情況表5所示。恩施州和湘西州家庭自我發展能力變化趨勢如圖1所示。恩施州和湘西州下轄各縣（市）家庭自我發展能力評價指數變化趨勢如圖2所示。

（二）計算結果的評價與分析

第一，從表5、圖1可以看出，恩施州和湘西州的家庭自我發展能力總體上處于較低水平，兩州間存在著較大差距，但呈逐年下降趨勢。2010-2015年恩施州家庭自我發展能力評價指數呈上升趨勢，2010年為1.59，2015年上升至2.14，上升34.59%;湘西州家庭自我發展能力評價指數呈下降趨勢，2010年為3.41，2015年下降至2.98，下降12.61%。恩施州家庭自我發展能力提升較快，但與湘西州相比，仍處于落后地位。2010年恩施州和湘西州家庭自我發展能力評價指數分別為1.59、3.41，二者相差1.82，差距非常大;2015年恩施州和湘西州家庭自我發展能力評價指數分別為2.14、2.98，二者相差0.84，差距明顯縮小。從2010-2015年恩施州和湘西州家庭自我發展能力評價指數年均值來看，恩施州年均值為1.84，湘西州為3.16，兩者相差1.32，兩州的家庭自我發展能力的地區差異較大。

第二，從表5、圖2可以發現，2010-2015年恩施州及湘西州下轄各縣市家庭自我發展能力有升有降，整體而言呈現緩慢上升趨勢，除州首府所在地稍高外，各縣（市）家庭自我發展能力評價指數均比較低。湘西州首府所在地吉首市一枝獨秀，家庭自我發展能力最好，在2010-2015年期間指數值雖略有降低，排名始終處于第一名。2010年吉首市家庭自我發展能力評價指數達到11.53，2015年降至10.40，但仍遠高于其他縣（市）。恩施州首府所在地恩施市2010年家庭自我發展能力評價指數為4.89，比吉首市低6.64，2015年家庭自我發展能力評價指數上升至5.05，仍比同期吉首市的低5.35，兩者的差距略有縮小，在2010-2015年期間排名始終處于第二位。恩施州下轄其他縣（市）2010年除咸豐縣（1.01）外，利川市、建始縣、巴東縣、宣恩縣、咸豐縣、來鳳縣、鶴峰縣家庭自我發展能力評價指數均低于1.00;2015年除巴東縣（0.93）、宣恩縣（0.47）外，均超過了1.00，利川市上漲最快，從2010年的0.63上漲至2015年的1.78。湘西州其他縣市2010年除保靖縣（0.87 ）、古丈縣（0.98）外，均超過了1.00，花垣縣最好，達到了3.09;2015年除鳳凰縣（0.92）、保靖縣（0.62）、古丈縣（0.87）外，均超過了1.00。2010-2015年間湘西州下轄各縣（市）家庭自我發展能力評價指數除永順縣外，均略有下降。通過比較發現，城鎮化率高的縣（市）家庭自我發展能力明顯好于城鎮化率的縣（市）的，城鄉家庭之間自我發展能力差距較大。

第三，從恩施州和湘西州家庭發展的客觀現實來看，可以發現家庭自我發展能力的地域差異與家庭經濟發展、家庭人口素質發展、家庭防范風險三項子能力密切相關。家庭人口素質發展能力是家庭發展的前提和基礎，沒有這個基礎其他都是空談;家庭經濟發展能力是家庭發展的基石，基石不牢將直接影響到家庭自我發展的水平;家庭防范風險能力是家庭穩定發展的保障。初始條件較差的家庭自我發展水平一般都落后于初始條件較好的區域。在發展過程中，全面提升家庭自我發展能力，縮小家庭自我發展能力的地區差距、城鄉差距，是實現國家經濟社會和諧發展，全面建成小康社會和實現社會主義現代化強國的必然要求。隨著經濟轉型、社會轉型的提速和農民市民化的加速，人們逐漸認識到家庭自我發展能力問題已不再是家庭的問題，而是社會的問題。[3]加強家庭自我發展能力建設，提升家庭的自我發展能力，使家庭能夠成功應對各種復雜的社會風險，已成為近年來政府和社會的普遍共識。

第四，提升家庭自我發展能力解決問題之道：完善差別化支持政策。恩施州和湘西州所在的武陵山民族地區屬于集中連片特困地區，在上一輪西部大開發戰略實施的過程中，隨著中央政府傾斜性支持政策的貫徹落實，區域基礎設施、生態環境和公共服務供給狀況得到明顯改善，經濟實現了快速發展，在縮小地區發展差距、促進區域協調發展方面取得了可喜的成績。從上述恩施州和湘西州家庭自我發展能力的分析來看，兩州的家庭自我發展能力最近五年來都有了較大程度的提升，但與區域外的差距依然存在，且有擴大之勢。對家庭自我發展能力初始條件不同的地區實施同樣的優惠政策，初始條件較差的家庭自我發展水平將明顯落后于初始條件較好的區域。可見，要縮小家庭自我發展能力的差距，對初始條件差的區域實施更加優惠的政策是必須且必要的。家庭自我發展能力的培育和提升是一個巨大的系統工程，不可能一蹴而就，由于受到多重因素影響，有著長期性和艱巨性的特點，對于民族地區而言，尤其離不開國家差別化區域政策的大力支持。因此，對民族地區實施優惠力度更大的差別化支持政策，并確保政策的嚴肅性、穩定性和連續性，是民族地區家庭自我發展能力培育和提升的重要制度保障。

三、民族地區家庭自我發展能力差別化支持政策不足分析

（一）差別化精準扶貧政策存在的不足

在精準扶貧、脫貧工作中，民族地區由于民族構成的多元化和復雜性、地理位置偏遠和生態環境脆弱等客觀條件的限制，成為精準扶貧工作中非常特殊的地區。“精準扶貧”的重要思想最早是在2013年11月提出的，習近平到湖南湘西州考察時首次作出了“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指示。2015年6月，習近平在貴州就加大推進扶貧開發工作又全面闡述“精準扶貧”的內涵，提出“六個精準”的要求，即“扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”。近幾年國家大力推進精準扶貧，各級政府積極落實國家政策，扶貧、脫貧工作成效顯著，但對著“六個精準”的要求，仍存在著較為明顯的差距和不足。

1.精準扶貧法律體系不健全，資源配置極不合理

從精準扶貧的實踐來看，相關法律法規體系并不完備，存在明顯的不足，各級政府部門在開展相關精準扶貧工作的過程中，缺乏必要的法律支撐。精準扶貧最新的政策依據是2017年3月財政部等部委聯合頒布的《中央財政專項扶貧資金管理辦法》。中央財政專項扶貧資金是中央財政通過一般公共預算安排的，主要用于精準扶貧、精準脫貧。從20世紀80年代的“扶貧開發”到本世紀初實施的“西部大開發”，都是由國務院制定政策文件，各地按文件精神執行并落實，扶貧取得了一定成效。“精準扶貧”戰略實施以來，絕大多數民族地區政府在精準扶貧開展過程中，都是通過召開會議的形式做出具體安排。在依法治國的大背景下，這些做法與法治型政府的要求還有較大差距，各級政府必須堅持依法治貧、依法脫貧、依法行政。因此，目前民族地區精準扶貧工作面臨的主要制度困境就是相關的法律法規體系的不完善、不健全。民族地區精準扶貧過程中，由于法律法規體系不完善，致使政策資源配置難以準確到位，各級政府及相關部門無法統一協調，存在各單位各自為政、資金使用效率低等問題。

2.幫扶對象識別標準唯一，規模控制，易出現 “被脫貧”現象

在精準扶貧幫扶對象的確認上，以“收入”作為唯一識別標準，且實施一定規模的控制，造成識別往往脫離真實的情況。從各地實施情況來看，目前貧困對象都是通過“人均純收入”來確定的，人均純收入低于國家扶貧標準的農戶可提出申請。這種只看人均純收入的標準過于簡單，無法科學地衡量貧困對象的貧困程度。在一定規模控制的前提下，縣、鄉（鎮）、村在基于分配的貧困指標（數量）基礎上開展貧困村（戶）識別，存在人為抬高或壓低人均純收入以完成貧困指標（數量）的現象，導致“湊數”或“遺漏”貧困戶的出現。雖然各地強調精準識別的動態性，但是由于識別過程的復雜性和高成本投入，使得在大部分地區很難做到建檔立卡農戶的動態調整，從而導致由于自然災害、意外事故、市場風險等原因出現的新增貧困人口很難進入現行的建檔立卡農戶系統中。在整體考核指標都以脫貧人口數量和速度為重的情況下，貧困的進入機制容易被自動關閉，這顯然也忽視了扶貧效果的不確定性。

3.過于重視“立竿見影”脫貧效果，忽視“返貧”問題

在精準扶貧的實際操作過程中，對立竿見影的“脫貧”效果高度重視，對可持續發展關注度不夠，貧困戶面臨著較大的返貧風險。目前常用的精準幫扶的手段主要有異地搬遷、生產資料贈送、住房修建改造、日常生活用品提供等，這可能與幫扶對象的致貧原因不一致。由于致貧原因的多樣性，幫扶對象的要求也存在多樣化可能，致使幫扶精準的要求無法得到有效滿足。[4]幫扶手段相對的單一性與幫扶對象要求的多樣性存在著難以調和的矛盾，容易造成項目安排不夠精準、資金使用不夠精準、措施到戶也不夠精準，導致精準扶貧的實際效果大打折扣。甚至會出現某些駐村干部受到上級政府限時完成脫貧目標的壓力，主動將貧困戶“被脫貧”的現象。某些地方依然存在集中資源塑造典型、打造樣板、樹立形象等盲目追求政績的做法。由于相關部門動態跟蹤管理的滯后，相關工作人員的不積極、不主動，導致因災、因病、因項目失敗等返貧的人口難以再次及時納入扶貧范圍，脫貧效果的持久性受到嚴重影響。[5]

（二）差別化職業教育政策存在的不足

民族地區人口整體素質偏低、人力資本積累不足、人力資源開發經費短缺，以及人力資本嚴重流失問題，已成為制約其經濟社會協調、持續發展的根本障礙。科學技術是衡量一個區域綜合競爭力強弱的關鍵，推動科技進步及創新的最終決定性因素在于人的知識和技能。通過對人口素質的投資，可以提高家庭自我發展能力，進而推動區域的經濟社會發展。提升民族地區家庭自我發展能力，教育是根本，其中職業教育發揮著極為重要的作用。與普通教育相比，職業教育與區域經濟和社會發展的關系最為密切，在民族地區人力資源的開發中作用最為關鍵。民族地區經濟和社會的發展，越來越依賴技術技能型人才作用的發揮，可以說職業教育是與社會生產關系最為密切的教育類型。[6]職業教育的發展關系著民族地區的未來，其重要性是不言而喻的。

1.對職業教育重視程度不夠，缺乏相關法律法規保障

民族地區的職業教育立法相對滯后，缺乏必要的法律法規保障，相關規定僅限于部門的政策文件，缺乏可操作性，權威性亦不夠。在我國現有法律體系中，尚無一部專門的民族地區職業教育法，僅在《職業教育法》和《民族區域自治法》各有一條涉及到民族地區職業教育。《職業教育法》第七條明確規定：“國家采取措施，發展農村職業教育，扶持少數民族地區、邊遠貧困地區職業教育的發展”;《民族區域自治法》第三十七條提出，要“采取多種形式發展普通高級中等教育和中等職業技術教育，根據條件和需要發展高等教育，培養各少數民族專業人才”。從內容來看，相關條款的規定還是相當原則的。民族地區職業教育受到重視始于20世紀90年代。1992年4月國家教委發布《關于少數民族與民族地區職業技術教育工作的意見》，指出“各級政府要把職業技術教育納入當地經濟和社會發展的總體規劃”。1998年2月國家教委出臺《關于加快發展中西部地區職業教育改革與發展的意見》，提出要“探索符合中西部地區實際的職教模式”，強調“有條件的地區，可以根據當地的實際情況，研究設立職業教育基金”。2000年7月國家民委、教育部聯合下發《關于加快少數民族和民族地區職業教育改革和發展的意見》，提出“積極探索適應少數民族和民族地區發展需要的職業教育的辦學模式”。2005年5月中共中央、國務院印發《關于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》，要求“加快民族地區職業教育發展”。2006年12月國家民委、教育部頒布《關于大力發展少數民族和民族地區職業教育的意見》，要求“加大對民族地區職業教育的經費投入”。由此可見，民族地區職業教育尚未受到足夠的重視，相關法律體系不完善，已有的法律層級偏低，政策文件多為原則性規范，缺乏針對性和可操作性，導致實際執行中無法可依、無所適從，嚴重影響了政策的效力。

2.職業教育定位模糊，嚴重影響其重要作用的發揮

進入21世紀，職業教育的公共產品屬性已被廣泛論證，職業教育已不僅僅局限于經濟領域，它還與人民生活、社會公平和社會穩定緊密聯系在一起，職業教育的重要性已日益凸顯。民族地區勞動者的技術技能水平較差，無法滿足產業發展和經濟轉型的需要，職業教育本應發揮重要作用，但因職業教育的定位不清晰，使得職業教育并沒有如預期那般發揮出應有的促進作用。究其原因，制度性障礙是不能忽視的。由于缺乏專門的法律支持和保障，使民族地區職業教育的法律地位難以確認，社會地位難以提高。職業教育是“次等教育”“弱勢群體教育”“非正規教育”等的錯誤觀念依然大量存在，難以有效突破，嚴重制約著職業教育的有效、持續、健康發展。在職業教育缺乏吸引力的社會環境下，2014年5月國務院出臺的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》，以及2014年6月教育部、國家發改委、財政部等六部委頒布的《現代職業教育體系建設規劃（2014-2020年）》，對于改變社會重普教輕職教的觀念起到了一定的促進作用。但目前在民族地區教育體系中對于職業教育仍只有相關的政策性導向，依然缺乏明確和清晰的法律定位。民族地區的貧困從本質上講就是能力貧困的問題，貧困人口文化素質不高、職業能力匱乏是致貧和妨礙脫貧的重要因素。四、提升民族地區家庭自我發展能力的政策建議

（一）完善差別化精準扶貧政策的建議

1.建立健全精準扶貧的法律體系，確保精準扶貧工作有法可依

當前最為緊迫的應是結合民族地區精準扶貧工作的需要，加快構建和完善精準扶貧的法律體系，從而為民族地區高效推進精準扶貧工作的順利開展提供法律保障。同時，民族地區各級政府和相關部門也要加快制定配套的制度或措施，確保精準扶貧工作開展在法律許可和約束的范圍內高效進行，做到有法可依、有章可循。在制定相關法律和政策的過程中，亟需在三個方面有所突破。一是在幫扶對象的規定上，要調整以“收入”作為唯一標準識別“貧困戶”的做法，應構建收入、人口、健康、環境、年齡、教育等多指標構成的識別標準體系。二是在確定幫扶對象的方式上，應嚴禁按指標逐級分配至村的做法。按財政預算控制支出，實施“規模控制”管理是必要的，但在實施的過程中，應規定縣級統籌安排、統一管理，不宜將指標簡單分解至村，以避免“排擠貧困”“被脫貧”“假脫貧”等現象的出現。要強化省、市部門的監管，賦予縣級政府對扶貧資金適當的調整權限，允許其根據貧困地區最為迫切的現實需求，適度增加扶貧資金使用的靈活性，上級部門可通過督查、紀檢或第三方評估的方式來強化資金監管。三是在貧困的界定上，建議分兩個層次：生活貧困和發展貧困。對于生活貧困者可幫扶到戶、幫扶到人。對于發展貧困者，應按組或村幫扶，扶持組或村級集體經濟的發展，可有效解決“返貧”現象的發生。

2.打造精準扶貧的管理信息系統，提高精準扶貧的準確性和有效性

積極利用“互聯網+精準扶貧”打造精準扶貧的管理信息系統，作為精準扶貧的管理與服務平臺，發揮管理信息系統在民族地區精準扶貧中高效、精準配置資源的重要作用。一是利用大數據技術構建貧困戶評價體系，對生活貧困人員和發展貧困人員的貧困情況進行精準測定。通過建立健全民族地區人口信息數據庫，以經濟收入、教育水平以及健康狀況等因素作為衡量是否貧困的因素，確定各因素對農戶致貧的影響程度，從而建立多維因素與貧困人員貧困的評價模型，對貧困人員的生活貧困或發展貧困狀況進行精準測定，從而有效地開展精準扶貧工作。二是構建精準扶貧對象的管理與服務體系。搭建精準扶貧建檔立卡動態信息管理系統，實現對扶貧對象的動態、分類管理，以及幫扶過程、脫貧后續跟蹤管理，實現對扶貧項目和資金的全過程、全流程監管。三是創新精準扶貧相關信息的發布渠道，提高精準扶貧的辦事效率、準確率和信息化率。積極推動線上電子政務，開設網上服務大廳，讓貧困人員少跑或不跑就能辦成事的高效服務。浙江省政府推行的“最多跑一次”改革所取得的成功經驗值得借鑒。四是建立精準扶貧網上協調工作機制，聯網審批、聯網備案，以杜絕各級政府和各部門互相推諉、逃避責任的現象出現。

3.改變政府大包大攬方式，引入第三方實施和管理精準扶貧項目

目前政府對精準扶貧項目的實施采取的依然是大包大攬的做法。精準扶貧項目從前期的調研，在到計劃的制定，再到項目的全面實施，均由政府全權負責，一手操辦，有關企業、幫扶對象均沒有參與的機會，只有被動接受或執行。政府過分干預市場決策，政府行為替代了市場行為，從而造成資源配置無法到位、運行機制不夠靈活、“脫貧致富”的目標難于實現。政府應積極轉變職能，積極孵化和培育與扶貧相關的社會組織，通過市場化方式將項目實施的全過程委托給第三方（企業或社會組織），政府嚴格履行監督職能。同時應該加大宣傳力度，制定相關激勵政策，鼓勵或吸引社會力量以不同方式參與精準扶貧工作，特別是為幫扶對象的就業創業提供幫助。堅持因地、因人施策的原則，積極推動互聯網眾籌扶貧與創業資助活動，幫助幫扶對象“借網”致富。

（二）完善差別化職業教育政策的建議

1.健全民族地區職業教育法律體系，為民族地區職業教育提供法律保障

職業教育是一個多元主體共同參與的事業，不同主體有著不同的利益訴求，因此，多元主體的利益必須依靠法律來平衡。美國帕金斯法案成功的經驗值得我們借鑒。1984年《帕金斯職業教育法案》（帕金斯第一法），授權政府撥款用于支持職業教育;1990年《帕金斯職業和應用技術教育法案》（帕金斯第二法），要求“繼續增加政府對職業教育的撥款，且需不斷擴大撥款力度和覆蓋范圍”“國會不再將政府撥款直接給地方政府，而是直接撥款至地方各類教育機構”“強調將職業教育與普通學術教育有機整合”“強調工廠、企業要與學校緊密結合”;1998年《帕金斯生涯和技術教育法案》（帕金斯第三法），強調“行業與教育間的合作”“對受教育者獲得行業的經驗和融入行業的過程等提供資助”;2006年《帕金斯生涯與技術教育法案》（帕金斯第四法） ，支持“中學和中學后的生涯和技術教育學生在學術、職業和技術方面的能力的培養”“聯邦和州政府需按要求負責對地方的職業教育進行撥款和資助”。美國通過帕金斯系列法案把發展職業教育上升為國家意志，使職業教育的地位得到了社會各界的廣泛認可，有效促進了職業教育的健康發展。[7]因此，我們應借鑒美國職業教育的成功經驗，積極制定《民族地區職業教育法》，從法律層次上予以提升，從法律效力上予以保障，不斷完善民族地區職業教育法律體系。對民族地區職業教育的定位、經費來源、行業合作、企業配合，以及東部地區的對口支援等方面在該法中要做出強制性且操作性強的規定。

2.設立民族地區職業教育發展基金，為民族地區職業教育提供資金保障

職業教育需要更多的資源特別是經費的投入，對民族地區的職業教育而言尤其如此。由于國家鼓勵各類企業或社會組織增加對職業教育的投入的規定缺乏操作性和法律的約束力，全社會辦職業教育的機制和氛圍尚未形成，企業和社會組織參與職業教育的動力嚴重不足，產教融合、校企合作往往流于形式，現代學徒制試點舉步維艱。[8]職業院校經費普遍不足，嚴重制約著民族地區職業教育的發展。建議國家及時組建民族地區職業教育發展基金，多方籌措資金，作為支持民族地區職業教育經費的重要組成部分。各級政府應根據國民經濟的發展相應提高民族地區職業教育基金撥款的額度，保持并逐年提高民族地區職業教育基金撥款比例，為民族地區職業教育的發展提供堅實的物質基礎。同時要提高行業、企業、社會組織和個人參與職業教育的積極性，以吸引更多的資源或經費投入參與民族地區職業教育的發展。為確保民族地區職業教育發展基金的專款專用，應有整體性的制度設計，推行項目負責制，加強對資金的監督，推動民族地區職業教育的自主發展。

3.實施“對口協作職業教育十年工程”，健全職業教育對口協作長效機制

從2001年6月開始，教育部啟動“對口支援西部地區高等學校計劃”，回顧十多年的“對口支援”，從引進名人講座，到引進名師支教，再到引進教改模式，許多民族地區高校的教育教學質量因此發生了明顯的改變。2017年5月，職業教育的對口協作終于提上正式日程，教育部、國務院扶貧辦聯合下發了《職業教育東西協作行動計劃（2016-2020）》。該行動計劃擬啟動三大行動，一是實施東西職業院校協作全覆蓋行動;二是實施東西中職招生協作兜底行動;三是支持職業院校全面參與東西勞務協作行動。2005年國家民委、教育部下發的《關于大力發展少數民族和民族地區職業教育的意見》就曾明確要求東西部地區職業院校采取“東西部聯辦的方式實行‘1+2‘2+1‘1+1+1等模式”開展合作。但時至今日仍然未有實質性的行動。現有的對口支援除了國家層面規定的省際間的對口幫扶之外，東西部地區職業院校之間自主開展的幫扶和合作幾乎是空白，民族地區和東部地區職業院校的長效互動幫扶機制尚未形成，也缺乏制度性約束和評價。建議國家制定《民族地區對口協作職業教育工程（2016-2025）》，將國家層面的計劃和要求落實到具體的項目工程中去。目前東部地區職業院校優勢明顯，但受高考生源下降的影響，教學資源閑置趨勢越來越嚴重，雙方應有強烈的協作意愿，關鍵需要政府通過一定的載體來引導和推動。通過十年對口協作職業教育工程的實施，使支援方和受援方在職教集團、辦學體制、資源共享、共同育人、費用共擔、人員互用等方面取得實質性突破，使合作的相關職業院校真正成為利益共同體，使得民族地區的職業院校取得突破性發展，為民族地區培養更多的技術技能型人才。

4.實施“職業教育產教融合工程”，建立企業持續參與的有效機制

職業教育的發展離不開社會各界的廣泛參與。在民族地區的職業教育中，行業、企業的作用，并沒有真正形成和發揮出來。在校企合作中，企業的積極性和主動性沒有調動起來，所以在實際操作中，往往是學校的“一廂情愿”，無法與相關企業開展深度合作。政府應建立起行業、企業、社會組織等社會各界積極參與的共同育人的長效機制，推動民族地區職業教育辦學模式和育人模式的改革和創新，促進民族地區職業教育的持續健康發展。杭州市政府在市屬院校實施的產學對接七項工程取得的成功經驗值得借鑒。從2014年開始，杭州市通過政府投入在市屬院校開展特需專業建設工程、中高職銜接示范（培育）專業建設工程、技能名師工作室建設工程、示范性職工培訓中心建設工程、示范性實習實訓基地建設工程、校企共建校內實訓基地建設工程、優秀中青年教師進企服務工程等七項工程。通過七項工程的建設，在產學對接的實現形式、校企合作共同培養人才、校企人員交流合作、校企共建實習實訓基地等教學共同體、校企共建職工培訓中心、中高職銜接培養現代職業人才進行了有益的探索，為校企深度合作找到了有效路徑，“骨干企業—學校”“行業—學校”“園區—學校”“區域產業鏈—學校”等產教融合模式值得學習。建議借鑒杭州市產學對接工程的做法，實施“民族地區職業教育產教融合工程”，并逐步建立行業企業持續參與民族地區的職業教育有效機制。

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