城鄉一體化的動力機制構建與發展策略研究

劉瑞強

（西安理工大學 土木建筑工程學院，陜西 西安 710048）

城鄉一體化是解決“三農”問題、促進鄉村振興、深化經濟和社會體制改革、消除城鄉二元體制壁壘的重要措施。黨的十九大提出，我國社會發展的主要矛盾已經從“人民日益增長的物質文化需求與落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。與此同時，我國部分鄉村地域的貧困與落后問題仍然存在。因此，新時期，我國城鄉一體化的發展要在不斷推動現代文明成果向廣大鄉村地域滲透的同時，在滿足鄉村居民對物質文化生活多元需求的基礎上，應進一步加大對鄉村發展在經濟、社會、政策、制度、基礎設施等各方面的支撐力度，深化城鄉之間協同共生的體制機制改革，以真正實現城鄉的平衡和充分發展，實現城鄉居民的幸福美好生活和個人的全面發展。然而，要實現這一發展目標，就必須在認清城鄉一體化發展時代內涵的基礎上，架設有效的動力機制以促進城鄉發展過程中多元狀態及發展效能的協調統一，促進城鄉一體化發展的內生性自適應與自調節。

一、城鄉一體化發展的時代內涵

城與鄉是統一于人類經濟社會發展過程之中的兩個基本現象。二者在政策制度供給、基本公共服務設施配置、發展能動性、經濟社會水平、文化發展及空間體系建設、生態環境保護與開發、發展機會均等性等方面存在著較大的體制壁壘、發展差距和不平衡、不充分。新時期城鄉一體化的發展，就是要逐步消除這些壁壘、縮小差距，全面提高廣大鄉村區域發展的能動力，實現城鄉全體居民在物質滿足、服務供給、精神享受及發展機會等多方面的平衡、平等與充分，實現城鄉居民在不同地域“等值化”的幸福美好生活，實現城鄉各功能單元及環境建設的全面協調統一，涉及到城鄉地域發展的生態、制度、經濟、社會、文化、空間等多要素的協調一致，并更加注重城鄉發展質量與效率的整體提升。

二、城鄉一體化的動力機制架構

（一）動力機制體系

結合城鄉一體化的內涵要求及其生態、制度、經濟、社會、文化、空間等系列一體化子要素，城鄉價值評判、經濟產業發展、制度體系保障、要素流通體系、空間網絡結構等組成了城鄉一體化發展的內在關鍵，不同城鄉網絡節點的集聚與擴散形成了區域城鄉一體化的普遍作用形式。因此，城鄉一體化發展要以城鄉等值為核，以產業互動為本，以制度推進為體，以市場融通為器，以要素流動為軸，以集聚擴散為象，以空間網絡為綱[1]，各動力元素之間相互影響、相互制約與共生，共同推動城鄉一體化的健康和諧發展（見圖1）。其中，城鄉等值是城鄉一體化發展的核心本質；產業互動是支撐城鄉一體化發展的核心動力；制度推進是生產力和經濟社會發展的根本保障；市場融通是推動城鄉多元要素有序流動，強化城鄉聯系的橋梁與紐帶；集聚與擴散是最普遍的動力作用形式；空間網絡是城鄉一體化發展的有形載體。

圖1 城鄉一體化發展的動力機制體系

（二）機制體系闡釋

1.城鄉等值核心。城鄉等值不是強調城鄉一樣化，不是“化掉”農村[2]，而是要從“權利 -權益-義務、生態-生產-生活”等多個方面出發，將城鄉多元價值等量齊觀，實現城鄉居民對各自綜合生活與發展環境都具有等值的美好感受。這就要求我們要真正賦予并落實鄉村地域充分平等的自主管理經營權、經濟社會發展權、社會保障權和均等的城鄉社會服務等。沒有這樣的價值觀，城鄉一體化發展就容易偏離目標，其著力點及行動方向就不明確，深化經濟社會體制機制改革的效果就將大打折扣。因此，城鄉等值化是城鄉一體化發展過程中一切經濟社會發展策略及措施制定的核心指導思想。

2.產業互動機制。城鄉產業之間存在著相互支撐與促進、相互制約與融合的動態過程，其通過產業及其產業鏈條在廣度及深度上的延展與協作來推動城鄉產業的協同化、現代化、信息化。其中，城市（鎮）產業在促進區域經濟有序發展的同時，通過產業體系的優化完善、結構升級、擴容增量和空間轉移等衍生新產業空間；鄉村通過產業植入、體系完善、結構升級與城市（鎮）產業形成多元協作與共生發展；二者通過三次產業的模式創新、互補融合、良性競爭、高效循環等強化城鄉一體化發展的動力支持體系。城鄉經濟發展總量越高，產業的互補性越強，城鄉之間產業一體化的程度也就越深，越能推進城鄉的雙向良性互動；相反，如果城鄉產業各自為政，單極發展，就容易形成城鄉差距日益擴大的惡性循環，城鄉二元結構也就永遠無法化解[3]。

3.制度推進機制。制度是生產力和經濟社會發展的基本保障，這也是造成我國城鄉二元結構的重要歷史性根源之一。雖然我國在鄉村戶籍、土地、金融、社會保障、稅收等方面的改革與發展已經取得了巨大的成效，但仍然存在著較大的不平衡、不充分制約。統籌城鄉發展與建設，既要考慮自上而下的宏觀性制度引導，也要認真考量城鄉發展主體自下而上的誘致性制度需求，以有效應對城鄉發展過程中的多元復雜因素，促進城鄉經濟的地域化和根植性發展，促進城鄉社會的融合共生及聚落空間體系建設的多元統一。

4.市場融通機制。城鄉各自產品、要素向對方市場通暢有效的投放，能促進城鄉內部、城鄉之間人流、物質流、信息流、資金流等的高效與充分流動，能促進互補雙贏、良性循環的城鄉一體化發展橋梁和紐帶的形成，繼而進一步強化城鄉之間經濟社會的動態有機聯系，降低各自發展的潛在風險。因此，逐步建立高度融通的城鄉統一市場，健全和完善城鄉雙向商貿流通體系是加快城鄉一體化發展速度的必然選擇[4]。

5.要素流動機制。勞動力、土地、知識、技術、金融資本、信息等資源要素的流動性和流動強度決定了城鄉資源配置的效率和效益，影響著城鄉經濟社會系統的整體性和秩序性[5]，特別是勞動力城鄉流動、土地資源市場配置、金融資本雙向流動等是困擾著鄉村快速發展的三大制約因素[6]。城鄉資源要素的合理流動、功能優化組合能使區域生產要素及經濟活動從分散走向集中并逐步形成集聚，從無序走向有序，從而形成一個有機聯系的整體，增加城鄉社會發展的整體福利；能有效促進城鄉點軸關系的形成與壯大，促進城鄉新聚落點或新增長中心的形成，擴大對廣大鄉村地域的輻射帶動效應，從而帶動相關地區經濟社會的快速發展，激發城鄉發展建設的活力。

6.集聚擴散機制。集聚與擴散是促進城鄉由不均衡發展向均衡發展的重要路徑。集聚型增長點軸的形成和演進能快速為區域城鄉的發展帶來中心指向與強勁的后續輻射動力。隨著層級化城鄉增長中心和發展軸帶功能體系的逐漸完善、聚集規模的逐漸擴大、輻射勢能的不斷增強，增長集聚的點軸體系通過多元擴散及磁場效應等，不斷擴大城鄉一體化發展的作用范圍，促進新興關聯區域經濟社會的快速發展和城鄉社會服務體系的完善，從而提高鄉村居民的生產和生活水平。

7.空間網絡機制。網絡化是城鄉經濟社會高度一體化發展的必然結果。以空間動態關聯為本質的空間網絡影響著城鄉增長中心的規模等級和發展速度，影響著生產要素的流通及渠道、流向和流量，影響城市文明的擴散途徑和擴散速度，從而擴大或降低區域城鄉經濟社會發展的整體效益[7]，影響城鄉一體化發展的總體進程。聚而不亂，散而有序，聚散有度的城鄉網絡空間能促進城鄉資源要素的空間擇優分配及其與經濟活動主體的優化組合；有利于為城鄉企業和經濟部門的發展提供良好的發展機會；有利于拓展城鄉發展空間，加強城鄉之間的內在聯系；有利于鄉村城市化、現代化，從而改變城鄉發展的整體面貌。

三、城鄉一體化發展的策略建議

（一）城鄉一體化發展分區

城鄉一體化發展受區域發展基礎、時代發展需求、發展建設時序、綜合發展效率、整體發展效益等多元因素的影響，其實現是有條件的、差異化的、特色化的，并隨著與增長中心時空距離的增加而表現出一體化程度逐漸衰弱的一般趨勢[8]，因此，要對城鄉一體化發展的區域進行類型化劃分和分類指導。在分類開發的基礎上，要突破傳統城鎮體系空間規劃的概念，去行政化，真正從城鄉一體化發展的“中心-邊緣”關系劃定城鄉一體化的有效空間尺度。如根據城市（鎮）經濟社會勢能的高低及其與周邊鄉村地域的聯系緊密度，可以將區域城鄉一體化劃分為城市化引導型、城鎮化融合型、廣域鄉村現代化協同型等。根據區域城鄉的經濟社會功能、綜合發展基礎、潛在發展能力等來設計區域發展的具體戰略及策略問題，構建區域城鄉發展的整體結構，建立合理有序的區域城鄉發展共同體。

（二）城鄉經濟社會制度公正化制定

戶籍、就業、土地、財政、金融、基礎設施及社會保障等制度體系對現代城鄉經濟社會發展起到至關重要的作用，也是城鄉二元經濟社會結構的核心表現。對此，首先要加快消除“農民身份”轉而促進“農民職業”的形成，實現城鄉居民身份對等，促進城鄉社會保障制度及體系的一體化、平等化發展。其次，要加快健全完備的城鄉自由流動就業制度，城鄉各取所需的文教醫療制度以有效滿足城鄉勞動力人口流動的基本生活需求和安全保障。第三，在農村土地確權的基礎上，逐步改進鄉村既有的“約束與抑制”型土地政策[9]，適時推進土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”[10]，因時因地差異化推進農村土地的市場化流轉、規模化經營，為廣大鄉村地域的發展注入強大的市場動力及資本保障。第四，結合城鄉發展的公正化及時效需求，深化財政分配制度改革，逐步完善對鄉村地區社會型及工程型基礎設施的充分配置，對基本公共服務的均等化供給，從而提高城鄉居民的公共福祉，推動區域經濟社會的和諧可持續發展。

（三）選擇性集聚與普遍性擴散

城鄉一體化的發展離不開城鄉增長中心對周邊區域的集聚與輻射帶動。城鄉增長中心通過其規模經濟、范圍經濟和外部經濟效應綜合引導各類企業、經濟組織和經濟活動在中心區域的集聚，并隨著其持續的生長與擴展，輻射帶動周邊區域的同步發展。在集聚形成與發展過程中，規模經濟起著基礎性的先導作用[11]。因此，要從規模化入手，優先在有條件的區域創建經濟社會綜合發展集聚體，并通過其普遍的擴散作用加快區域城鄉一體化發展的進程，而不是盲目的推動資源要素的無序地理集中或簡單的平均分配。

（四）推進型主導產業梯度選擇

推進型產業往往具有較大的前后向關聯度及帶動作用，能夠將區域城鄉的產業鏈條有機地組織在一起，而受它影響的則為被推進型產業。推進型產業與被推進型產業建立一種非競爭性的聯合體,通過前后向聯系能帶動大批相關產業及區域經濟的發展[12]。因此，城鄉一體化要大力發展這種能夠在城鄉產業之間切實起到連接作用的推進型產業，強化城鄉產業良性互動的橋梁。其次，不同層級、不同類型的城鄉發展區域應采取差異化的產業發展策略，選擇梯度型的主導產業體系，以增強城鄉一體化發展的現實可行性和可操作性。如對城市化引導型地區可優化發展現代生產及生活型服務業，倡導技術密集型及資金密集型統籌發展模式；對基礎較好的城鎮化融合型區域，可著重發展鄉鎮經濟，發展勞動密集型及資金密集型產業；對于廣大鄉村地區，由于距離城市（鎮）的時空距離較大，區域城鄉增長級相對稀少，要注重生態生產力的開發和利用，以逐步培育或增強其健康快速發展的自我能動性。

（五）加快農業現代化發展

農業現代化同工業化一樣，是推動經濟社會快速發展的重要力量源泉。在法國，農業被譽為“綠色石油”[13]，經營開發非常發達，農業發展明顯快于工業，特別是20世紀80年代以來，農業生產力發展比其他經濟部門高出許多，即使是汽車行業也趕不上農業發展的速度。因此，加快推進農業現代化，通過使農業生產機械化、規模化，農產品供給生態化、標準化，農業衍生產品多樣化、創意化、價值復合化，農業發展配套服務信息化、專業化等實現農業發展與市場價值的統一，完成從商品到貨幣的轉化，從而進一步擴展農業發展與生產體系，放大現代農業強大的經濟社會效應，促進城鄉生產要素的合理分配與高效流通，強化城鄉聯系的緊密度。

（六）培育活化城鄉市場主體

城鄉市場主體通過自由競合能切實提高生產要素優區位流動的范圍和效率，提高其給城鄉區域發展所帶來的巨大正效益。因此，在尊重客觀經濟規律的基礎上，要充分了解市場經濟需求和產業發展趨勢，逐步形成多層次、多領域的龍頭企業體系，構建覆蓋城鄉、融合三次產業的“龍型”經濟體系，從而促進城鄉產業實體及實力的不斷發展壯大。其次，要逐步完善城鄉社會化服務體系，彌補鄉村產業及行業發展服務的不足，加強對廣大鄉村地區市場主體在政策、法律、金融、信息、科技、咨詢等方面的服務供給。

（七）加強城鄉網絡流通道建設

城鄉網絡流通道是城鄉之間人流、物質流、信息流、資金流、商品流、文化流等流通傳播的基礎載體，包括城鄉之間的交通通道、基礎設施通道、商貿通道、信息通道、文化通道等。城鄉一體化發展要逐步構建層級化、網絡化的通道體系以增強區域內外聯系的便捷性與聯系強度，增強城鄉之間相互作用的廣度、深度及力度，并為各地城鄉未來的發展留下銜接的窗口。

四、結論

城鄉一體化不是一蹴而就的，其發展受城鄉價值觀念、產業發展協同、制度體系建設、市場商貿融通、資源要素流動、集聚擴散帶動、空間網絡建設等多元因素的復合影響，這些因素通過相互影響、相互作用，從整體上構成城鄉一體化發展的動力機制體系。不同的城鄉發展地域由于基礎及發展條件的差異，核心動力選取及動力發生作用的路徑與形式不盡相同，相應的發展策略也需因時因地制宜。因此，我們要加強對具體城鄉區域的深入研究與分類指導，增強動力選擇與發展策略制定的針對性與可行性，從而為真正實現城鄉之間的富足、平等、平衡、充分及一體化發展提供思想與理論指導。

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