“放管服”改革的過程分析

丁麗娜　孫建麗

摘 要：自2015年提出“放管服”改革之后，近幾年改革持續釋放紅利。放管服改革即簡政放權、放管結合、優化服務同步進行，但是這種三管齊下的改革思路并不是一蹴而就的，從簡政放權到放管結合，再到優化服務是一個循序漸進的過程，也是政治系統中一個不斷循環的過程，每次的循環都是一次新的把要求和支持輸入到政治系統當中，然后轉換成政策輸出再反饋到新一輪的輸入當中，并且政治系統的每一次循環都是存在在一個整體的環境中的。

關鍵詞：放管服 系統分析 輸入 輸出

當社會成員提出精簡行政審批流程、提高政府服務水平等要求時就可以稱作要求已經被輸入到系統，當全體社會成員對政府支持的凈值為正時才能為要求轉換成輸出產生可能，也就是說只有當民眾支持政府，政府在制定 “放” “管” “服” 等一系列規則時才能夠處于有利地位。如圖一所示，當要求和支持被輸入到政治系統當中，通過某種機理和反應，政策會被輸出和執行，當然不是所有的要求都會轉化為輸出，它們當中的大多數都在進入政治系統的過程中或者在政治系統當中被縮減、組合和轉換了，很多社會成員提出很多關于行政審批方面的要求，最終合并成了一個并在往后的政策制定過程中發揮了作用。當最終政策輸出之后，政策本身和政策的執行效果就會反過來對輸入形成反饋，再促進和影響新一輪的政策制定過程，先進行了簡政放權的改革，當政策及其實施結果反饋到輸入環節時又會形成新的要求，再循環往復并最終形成了統一的放管服改革。

一、“放管服”的整體環境

政策是在一個龐大的政治系統的運行中制定的，因此，政治生活被看作是一個行為系統，它處于一個環境之中，本身受到這種環境的影響，又對這種環境產生反作用。在政治系統當中，政策被認為是對周圍環境所提出的要求做出的回應，而政治系統的總體環境又包括國內環境、國際環境和生態環境等。所以，要想用系統的方法來分析政策制定的過程，要清楚政治系統所處在的整體環境，以及環境對系統的干擾作用是必不可少的。放管服改革從制定到實施所處的環境有以下幾個方面：

（一）經濟環境

隨著社會及經濟的發展，無論是生活還是工作都已經進入快節奏的步伐，如果每去辦一件事都停滯在漫長的等待與周轉當中，那么帶來的損失是巨大的。2013年被爆出的廣州市行政審批的“萬里長征圖”經過四年的調整規劃之后，審批時間已經從799個工作日縮減為351個工作日，一個項目從立項到動工最短只需要30個工作日。這不僅僅是意味著時間節省了，有關部門按照項目成本達到上千億的投資再按照社會融資成本10%來估計，一年就能節約200億，不單單是節約了錢還能提前進入生產。如果再不進行改革的話那么面對的將是巨大的損失，與我們日益發展的社會和經濟實力極為不符。

（二）政治環境

古人云“新官上任三把火”，有學者研究表明，剛上任的管理者更具有創新精神，在政治系統中也不例外。2013新一屆政府成立之初，就開始從自身改起，把簡政放權、轉變職能當做首要大事，并在這幾年當中持續不斷的關注簡政放權，加強向事中事后監管的轉變，并不斷的優化政府的服務。有了中央政府的帶頭作用，也就給放管服政策營造了政治環境。

（三）社會環境

行政審批需要各個部門層層把關，企業辦事難、百姓辦事難、事后監管一樣難，而且動輒就要去開各種各樣的奇葩證明，已經給民眾造成很大的困擾，因為我們無法證明我媽是我媽，通過若干個資格證考試卻毫無用處，在這樣的社會環境下，才會有社會成員向政治系統提出“放”“管”“服”的要求。

二、要求的輸入

要使一個政策得以制定、實施，首先第一步就是要求的輸入。在《政治生活的系統分析》一書中，戴維·伊斯頓把要求定義為意向的表達，人們可能為了攫取更大的個人利益或者為了使公共利益最大化來提出要求。社會成員的期望、公眾意向、動機、意識形態、利益都可能刺激和形成要求，對其產生很大的或決定性作用。

毋庸置疑，社會的每一個成員都可以表達自己的意愿、提出要求，但是要求能否會產生，產生之后又會發生什么的作用，這都是由期望、利益、信仰、意向等的強度、實質及持久性決定的。生活方式等一些決定性的因素發生改變，例如成員那些所想要、所期待、所需求、所偏愛和所相信的那些東西的變化，會促使和促成社會成員表明，他們認為政治上稱心如意或必不可少的是什么。社會成員通過信訪等利益表達機制把自己希望減少審批流程、少排隊、少跑腿、加強服務等愿望表達出來，在這些愿望通過系統邊界時形成不同的要求流，流入到系統當中。這些愿望轉換成要求的過程，以及要求進入系統之后會在不同的位點遇到不同的“守門者”，例如不作為的官員、一些政治文化或者死板的機制，會使這些要求轉換、組合、縮減甚至消失。但是我們回過頭來看放管服政策制定的過程，確實是有部分的要求進入到系統里并且發揮了作用的。

要求的輸入不僅來自于系統的外部，系統的內部成員也可能對當前的結構或現狀產生不滿或者表達了這種不滿，這就被稱為內輸入。就像剛剛在環境中提到的，政治系統內部的一些成員尤其是領導非常重視簡政放權、放管結合、優化服務這一改革，他們的關注和要求通過內部輸入渠道從不同的子系統流到另一個子系統當中并在政策制定中發揮作用。

三、支持的輸入

眾所周知，當我們對某種事物或者活動表示贊賞時就意味著我們對這一行為是支持的。只有我們對我們的政府、規則制度和領導人處于正向支持的態度，政治系統才能夠穩定的運轉，才有可能使要求轉化為輸出。

支持有包括散布性的支持和特定的支持。散布性的支持指的是一種情感，就像愛國情懷一樣，我們當中的大多數人對政府、對當局都是表示無條件的支持。而特定的支持指的是之前提出的要求被滿足時，成員就會產生這種特定的支持。在制定放管服一系列的政策之前也出現過其他的政策不斷滿足了社會成員的愿望，雖然也有未能獲得特定支持的政策及改革，但是支持是一個凈值，只要保證總體的支持是正向的，系統就能保持穩定，在促使政府制定一系列放改服政策時發揮積極作用。endprint

四、輸出及反饋

政策制定的過程中不斷強調的就是輸出，輸出包括兩種，一種是權威性的輸出，指的就是放管服改革政策的本身，對所有的社會成員產生約束性；另一種是相關性的輸出，表示的就是在反饋調節支持和提出的要求所產生的壓力方面起到的作用，也就是反過來影響強烈的改革意愿的作用。輸出的政策以及政策的實施是政治系統中重要的一個環節，政策的出臺并不是政策過程的終結，而是要不斷地監督、執行才能發揮出最大的作用。案例中所描述的就是放管服改革的三年所實現的成果，也是對政策執行的監督，不僅提前并超額的完成了任務，而且對以前的陳舊的體制進行了整頓，串聯改并聯、便民也親民、由事前嚴格控制到事中事后監管，讓事不再難辦、腿不再跑斷，群眾少跑腿、數據多跑路這些都是近年來改革的成果。

但是這還沒有結束，如圖一所示，政策及其執行效果等輸出會反過來對輸入產生影響并促進新一輪的政策制定。2014年全國政府工作報告提出“進一步簡政放權，這是政府的自我革命”，然后簡政放權的實施效果又對新的要求與支持產生影響，2015年全國政府工作報告擴展為“加大簡政放權、放管結合改革力度”，2016年全國政府工作報告進一步提出“推動簡政放權、放管結合、優化服務改革向縱深發展”。從簡政放權，到放管結合，再到優化服務，既是對政府職能轉變的一個認識深化過程，也是在政治系統的框架下不斷地輸入輸出再反饋的過程，但是“放”、“管”、“服”不是改革政府職能轉變的終點，放管服政策的執行結果必定會對新的政策制定產生影響，未來的政策走向是什么我們不清楚，但一定是在現有的基礎上漸進調試的過程，如果忽略掉反饋這一環節，那么要求與支持的輸入是不現實的，重視政策執行的反饋結果，要求才能與現實水平接軌。

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