政府間協同與信息共享問題研究

馮偉宸　劉新萍

摘 要：政府間協同可以使多個地方政府從共同提供區域公共物品或服務中獲得共同利益，因此共同利益是地方政府合作的激勵動機。當單方面政府不愿主出面解決社會問題或是缺乏解決能力時，聯動多方政府協同治理就成了必行之路。而有效的信息共享可以解決政府間協同過程中單方面主體所遇到的無法解決的困境，起到促進和推動政府間協同的效果。本文通過文獻梳理，分析政府間協同與信息共享的關系，并對如何促進政府間協同和信息共享給出自己的建議和看法。

關鍵詞：政府間協同 信息共享

一、文獻回顧

政府間協同是為了應對日益復雜的社會問題而產生的一個概念，是打破傳統的行政區劃限制，進而實現雙贏合作關系的新的嘗試。為了明確協同的內涵以及確保協同在界河治理中發揮出重要作用，下文將對國內外學者對政府間協同的相關概念的研究進行歸納整理。

（一）概念界定

1.國內外學者對協同及政府間協同的理解

“協同”一詞最早出現在西方國家，西方學者們對“協同”這一概念的理解因人而異。Huxham認為協同是“人們為了實現共同目標而進行的跨部門合作”；Hardy認為協同是各方自愿參加的互動策略；Lawrence將協同界定為一種動態的、相互影響與演變的過程，這一過程中包含了配合與協調。

王寶明等學者分析了我國“行政區劃調整”對區域合作的影響，以及我國地方政府間橫向合作模式的現狀，提出我國區域合作中地方政府間關系不協調的主要原因，為我們研究地方政府間合作提供了有效的指導。

2.本文對協同及政府間協同的理解

基于以上學者的觀點，本文對協同的定義做出如下概述：協同是政府、企業、社會組織和公眾以共同目標為導向，在現有法律法規的規范下，通過自愿、合作、協商、談判等方式確立伙伴關系，共同管理社會公共事務的過程。

政府間協同則是相關地方政府為了解決共同面對的社會公共問題而進行的協同，受上級政府的監督。這其中的主體是各地方政府，跨國政府間的協同不在本文的研究范圍之內。在這個過程中，各個參與者都擁有自由裁量權，各地方政府需要放棄一定的獨立性或自主性，以保證伙伴關系的確立。

（二）政府間協同的特點

關于政府間協同的特點，通過對文獻的整理和歸納，本文列舉出以下幾個方面：

田培杰提出，政府間協同具有公共性和動態性。公共性表現在政府間協同的目的不是為了謀取私利，而是為了解決公共問題，各參與方的共同目標也應是以解決公共問題為基礎。動態性表現在政府間協同沒有固定的操作模式，其過程也不是一成不變的，而是需要根據具體情況和不確定因素及時作出相應的調整和改變。

劉偉忠提出，政府間協同具有整合性和開放性。整合性表現在政府間協同主要依靠各地方政府之間的共同參與，各方在參與過程中關于成本和收益等方面必然會存在分歧，協同時需要對其進行有效合理的整合。開放性表現在政府間協同的過程需要在開放的狀態下進行，即信息和資源的共享，這有利于搭建相互信任的牢固的協同關系，保證資源利用最大化。

（三）政府間協同中面臨的問題

政府間協同在根本上可以很好地解決單一地方政府在治理上的局限性，但是現階段政府間協同在展現其優越性的同時，也面臨著諸多問題。

首先，難以在共同目標上達成一致。在制定共同目標時各主體不可避免地會盡量爭取自身利益的最大化，各方在價值觀和經濟實力上的差異性也會對共同目標的制定帶來困難。由于政府間協同解決的是較為復雜的社會公共問題，因此協同的過程經常需要持續較長時間，在這之間各方還可能會對初始目標產生偏離。

其次，缺乏信息公開與數據共享的支撐。協同的有效性很大程度上取決于各主體之間良性的溝通協調和信息數據的公開和共享，如果各地方政府各自使用相互獨立的信息溝通系統，就容易導致信息閉塞，進而影響協同的效果。還有可能出現的一種情況是各參與方為了使自身謀求更多利益，會有意隱瞞和保密一些關鍵信息和數據，造成信任危機，對協同構架帶來消極影響。

再次，難以形成有效的監督機制。上級政府需要在必要時對參與協同的各地方政府進行監督，從現有的協同治理經驗來看，這種監督往往會走向兩種極端。一種是上級政府權力的濫用，干涉協同過程中的各個細節，結果引起各方不滿，缺乏自主性；另一種是上級政府為了創造相對寬松的合作環境，放松監管，結果造成協同過程失控、成本超標、目標偏離等諸多負效應的產生。

二、信息共享與政府間協同的關系

隨著社會經濟的迅速發展和城市化進程的加快，利益主體和利益訴求的多樣化日益顯現出來，社會問題的復雜程度越來越高，現有的管理體制往往存在管理層次多、效率低下、行政力量分散、對資源的整合度低等問題，這些也是政府間協同治理過程中將會面對的問題。因此政府間協同過程中各參與方需要采取聯動機制，搭建信息共享的平臺，聯合人員共同進行數據的收集工作，對已有的信息和資源做到及時的傳遞和共享。

有效的信息共享可以解決政府間協同過程中單方面主體所遇到的無法解決的困境，改善傳統的條塊分割的管理體制暴露出的弊端，有利于搭建相互信任的伙伴關系，提升各地方政府處理社會公共事務的工作能力和工作效率，進而起到促進和推動政府間協同的效果；而政府間的協同發展到一定過程后會越來越受到信息不公開帶來的負面影響，會受困于勞民傷財費時費力的重復工作中，政府間協同對社會公共問題的治理與每一位居民息息相關，當社會群眾無法了解到治理的進程時，政府的公信力無疑將大打折扣，因此政府間協同會催生并依賴于信息共享。

三、對政府協同治理困境的對策分析

關于政府間協同治理的研究，目前還沒有建立起一個公認的理論體系和研究框架，在面對困境時協同主體常常很難找到合適的解決辦法，本文對如何使政府間協同治理得以平穩有效地進行給出了一些建議和看法。endprint

（一）關于協同關系的確立

1.政府間協同中對治理的要求

政府間協同中在治理時應遵循以下幾點：第一，不要局限于傳統的科層體制的職權分工。第二，參與者要認知到不僅要自我決策，而且還要為促進協議的達成而努力。第三，要明確所有參與協同的主體都具有其正當的利益，協同的結果是為了達成團體的共識。第四，協同主體要了解這種治理的模式，并且強調信息共享，同時尊重其他主體的意見。

2.協同參與者要形成信任互惠的關系

關于信任，協同主體首先應在協商談判的過程中，遵守誠信的原則；其次在具體的實施過程中嚴格依照先前的承諾和協議，而不擅自主張，對于應該公開的部分及時公開，不隱瞞關鍵信息；還要做到即使有機會得到，也不會貪取其他參與者的利益。

就互惠而言，在協同合作關系之中，若有參與者表現出互動的態度，其他的參與伙伴也應展現出協同互動的意愿。這是一種對雙方都有利的互惠行為，協同伙伴會愿意負起共同的成本支出，同時也會公平地收貨回報。

3.協同參與者要互相包容

協同參與者彼此之間只有形成互相依賴的伙伴關系，才有可能通過彼此合作來實現共同目標。因此，參與者必須去除本位主義，培養相互的了解、相互信任的伙伴關系，建立共同目標，形成共同理念，塑造共同使命，以發揮統合協調的功能。

（二）關于上級政府的監管

就監管方式或監管機制而言，我認為上級政府在面對協同治理議題時，應從以下幾個層次進行領導與授權：第一，當上級政府面對自身與地方政府間的協同議題時，應建立與地方政府間協調溝通的機制，同時在法律層面賦予地方參與的權力；第二，上級政府在面對地方間跨區域合作時，應扮演資源協助者和糾紛仲裁者的角色，以促成地方政府之間合作的達成，第三，上級政府應做到及時授權，可通過財政撥款方式誘導地方政府提升地方治理能力。

（三）關于政府間協同中的信息共享

1.信息共享應以需求為導向

任何持續有效的信息共享都必須以應用需求為導向，在政府間協同治理過程中的信息共享，無論是有利于對社會公共問題的治理，還是保障社會群眾的知情權，都應以滿足協同需求作為出發點。要徹底摒棄為了政績而脫離實際應用需求的面子工程。

2.信息共享不能損害他人利益

某些信息對于一些組織或個人具有私密性或是被一些組織或個人擁有版權，若沒有征得當事人許可是不能隨意共享的。

3.信息共享需權責明晰

在政府間協同治理的信息共享中，一個很重要的問題就是責權明晰。治理過程中因使用共享數據引發的問題，責任究竟應該由誰承擔等必須明確。

4.將信息共享與信息公開區分

信息共享與信息公開在本質上存在區別，信息公開是對所有群體無條件的信息開放，而信息共享則更多是有條件、有限范圍內的信息開放。信息共享需要把數據共享給需要的主體，對于社會公眾需要了解的部分信息公開。

（四）關于地方政府的創新舉措

地方政府在協同治理過程中可以賦予社區或街道自主管理的能力，即地方政府應該將權力下放給社區或街道，賦予其公共事務的治理權和控制權，為其提供人力物力財力上的支持，使其從政府機關中的附屬地位解放出來，轉而成為真正的公民自治組織。

四、結語

作為一種新的治理方式，政府間協同治理可以解決許多社會問題中由于其特殊性經常面對的兩不管的困境，具有很強的現實意義。隨著我國的政府轉型，服務性政府的構建，公民對社會公共問題的關注度增高，為政府間協同治理的實現打下基礎。

然而目前還沒有形成對政府間協同治理的規范或框架，在實踐操作中，可能會出現協同治理失靈的現象，這就需要各參與協同的地方政府和上級政府的共同努力來應對協同治理的困境。可以肯定的是，隨著政府間協同治理進程的不斷深入，我國的公共治理模式將更加趨于完善，我國的民主政治將更加成熟。

參考文獻

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