黨政領導干部推進法治鄉村建設的重要意義及現狀分析

朱建新

摘 要： 法治是實現鄉村振興戰略的基礎，黨政領導干部作為實施鄉村振興戰略的“關鍵者”、“引領者”，在推進法治鄉村建設過程中有著重要的作用和意義。但是，一些黨政領導干部的法治思維及自覺運用法治方式決策、處理問題的狀況不容樂觀，本文通過調查問卷、理論研究等方式，從表層、根源和外因等方面，具體分析黨政領導干部推進法治鄉村建設中的現狀及問題。

關鍵詞： 黨政領導干部 法治鄉村建設 重要意義 現狀分析

習近平同志在黨的十九大報告中提出“實施鄉村振興戰略”[1]。法治是實現鄉村振興的穩定基礎，是確保這一重要戰略順利實施的可靠保障。黨政領導干部作為架構在農村與上級政府之間的橋梁，是實施鄉村振興戰略的“火車頭”、“領頭雁”。黨的十八大以來，隨著全面依法治國的不斷推進，社會法治化水平不斷提升，各級領導干部的法律意識、法治思維能力逐步提升。但是，從現狀及問卷調查的情況看，一些黨政領導干部的法治思維及自覺運用法治方式決策、處理問題的狀況不容樂觀，尤其是在法治鄉村建設進程中還存在一些亟待解決的問題。

一、黨政領導干部推進法治鄉村建設的重要意義

（一）深入推進依法治國的具體表現

在我黨的執政過程中，始終把法治建設作為治國理政的重中之重，并不斷推向深入，黨的十五大、十六大、十七大和十八大等均明確提出要加快建設社會主義法治國家。建設社會主義法治國家，最艱巨的地方在農村，最深厚的基礎在農村，最大的潛力也在農村。黨的十八大以來，黨中央多次強調加強農村法治建設，把農村法治建設提到空前高度強調和部署。習近平總書記在黨的十九大報告中進一步提出“深化依法治國實踐”，明確要建設法治政府，推進依法行政，嚴格規范公正文明執法，強調各級黨組織和全體黨員要帶頭遵法學法守法用法。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出：“把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律依法辦事作為考察干部重要內容。”

（二）全面深化鄉村改革的必備條件

2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出黨政領導干部必須具備法治思維和法治能力。隨著全面深化改革的持續推進，“三農”問題呈現出復雜化、新奇化、多樣化的特征，發展不平衡不協調不充分問題在鄉村最為突出，鄉村生態環境保護面臨挑戰。同時，鄉村法律制度不夠健全和完善，鄉民法治意識和法治素養急需提升。新農村結構帶來的一系列新的更加復雜多樣的問題對鄉村治理體系帶來新的挑戰，因此，中國鄉村治理體系與治理能力必須相應提升，以適應和應對此種中國鄉村治理的新常態。法治是治國理政的基本方式和重要途徑，國家治理的現代化離不開各個領域的法治化。法治中國的薄弱環節重點難點在鄉村，可以說，鄉村法治興則中國法治興。因此，加大力度加強鄉村法治建設對于建設法治國家、全面深化改革尤為重要。

（三）持續推進鄉村振興的題中之意

隨著鄉村振興戰略的持續推進，我國鄉村正處于快速轉型期，各種矛盾和問題引發的不穩定不確定因素不同程度地存在，尤以“失地農民”、“群體性事件”、“污染下鄉”[2]問題最為嚴重，這些威脅鄉村和諧的矛盾問題如不能及時有效地解決，鄉村的穩定就沒有保障，鄉村的發展就沒有根基，更何談鄉村幸福美好生活和鄉村振興戰略的實施呢？解決這些問題，根本出路和保障在于法治和制度，因為法治和制度的作用具有根本性、全局性和長遠性。歷史和現實告訴我們，法治是以理性平和方式解決社會矛盾糾紛的最佳途徑，是社會治理的基本手段和最佳模式。正如亞里士多德所說：“法治應當優于一人之治。”然而，傳統的鄉村受“人治”思想影響較深，在自己權利受侵害時只想著如何找熟人、如何拉關系借人情親近權力，如果沒有關系可尋則通過暴力的方式解決。這種重人治輕法治、重信訪輕法律的觀念威脅著和諧穩定鄉村的建設，這就需要進一步推進鄉村治理走向民主化和法治化。德國法學家哈特穆特·毛雷爾認為：“法治國家是指公民之間、國家與公民之間及國家內部領域的關系均受法律調整的國家，其標志是所有國家權力及其行使均受法律的約束。”[3]因此，黨政領導干部必須提升法治素養，在鄉村治理過程中大力推進法治進程，弘揚法治文化，讓農村群眾逐漸養成學法、遵法、守法、護法的良好習慣，為和諧穩定美好家園的建設提供可靠的法治保障，為實施鄉村振興戰略營造更加良好的法治環境。

二、一些黨政領導干部推進法治鄉村建設存在的問題

（一）表層問題：依法行政能力不足

依法行政對全面推進依法治國具有重大作用和意義，是建設法治鄉村的重要部分。但是，在當前部分基層政府部門的一些黨政領導干部由于受傳統“人治”觀念的影響，未能切實認識到依法行政工作的重要意義，致使存在學用“兩張皮”現象，消解了政策和行政行為的既有效力。

另外，一些偏遠基層政府管理缺失，沒有及時學習掌握到中央制定頒布的各項政策方針，難以有效地開展對依法行政工作的深入研究分析，沒有在依法行政管理部門中建立科學規范的運行機制，導致依法行政工作流于形式，不能及時有效地解決好群眾反映的社會矛盾問題，降低基層政府部門和黨政領導干部的公信力和權威性，阻礙法治鄉村的進程。為此，必須讓各級黨政領導干部清楚認識到法治思維是開展具體工作的核心思維和基本準則，合法性應成為判斷政策能否執行、行政行為能否推進的核心標準。只有這樣，才能讓法治思維真正有效地成為領導干部的核心工作思維，繼而有效地推進依法行政和法治鄉村建設進程。

（二）追根溯源：法治思維意識不強

筆者在黨政干部和鄉村村民中開展調查，在“黨政領導干部法治思維能力的障礙”的回答中，選擇“法治思維意識淡薄”的占62%。這一調查結果顯示黨政領導干部法治思維意識不強。法治的核心要義是對權力的制約，讓權力在法制軌道上運行。但是，對于領導干部而言，法治在某種意義上是一種束縛，長期形成的官本位封建意識留有明顯印記：在“您認為阻礙領導干部依法辦事的困難是什么”的回答中，48%的被調查者選擇“人治”觀念。從本性上講，人都是利己的。如邁爾所言：“歸根到底是自私的行為傾向在我們的行為心態的遺傳組成中占絕對優勢，在人類以前的時代，自私行為是被自然選擇極力選中的。”[4]因此，為了擺脫利己思維的支配，必須用法治“緊箍咒”約束領導干部，引導他們行使權力必須在法治限度內。在利己動機存在的情形下，領導干部法治思維的提升在很大程度上只能依賴于領導干部的自身素質，尤其是道德修養的程度。道德修養水平高、自律性強的領導干部容易接受法治思維，愿意主動戴上“金箍”；道德修養差、自律性弱的領導干部可能就不那么容易接受法治思維，戴上“金箍”也非其所愿。總體上看，領導干部的自身素質還不是特別高。在這樣的背景下，如何讓領導干部學會運用法治思維思考和解決問題，是當前法治鄉村建設進程中的一個難點所在。

第二，部分黨政領導干部之所以在法治意識上存在不同的問題，根本原因在于這些黨政領導干部對法律學習的重視還不夠。一是缺少敬畏，不愿學法。有的黨政領導干部缺乏對法律的持續學習意識，認為不學法對工作沒有任何影響，經常游離于法律培訓之外；有的黨政領導干部認為，法律知識的學習運用“說起來重要，干起來次要，忙起來不要”，存在“學與不學一個樣、學多學少一個樣、學深學淺一個樣”的錯誤思想。少數領導干部之所以犯罪，就是因為法治意識和法治思維淡薄。其根源在于法律知識的貧乏和無知，甚至存在“不殺人放火就不會犯法和惹官司”[5]的錯誤認知。二是蜻蜓點水，知法不多。當前，在“全面依法治國”的背景下，各級領導關于法治教育的重要講話及法治培訓活動雖然豐富，但法治教育多呈現簡單化、“運動式”的特點，缺乏針對性和指導性，對于推動黨政干部依法行政作用不大。“各個執法部門的法治培訓是由自己組織的，多是走過場，領導干部也基本不參加培訓”[6]。因此，這種法治教育流于形式，黨政領導干部心浮氣躁，對法律的學習淺嘗輒止、走馬觀花，滿足于了解表象和一知半解，僅僅注重“口頭上念、本子上記”，不能沉下心領會研究，更談不上聯系實際進而入腦入心。三是缺少思考，懂法不深。有的黨政領導干部學法時思想懶惰，只善記新名詞、新概念、機械照搬，甚至對法律斷章取義、各取所需，不能吃透法的精髓和把握法的實質，沒有將法治理論與實際工作融會貫通，更沒有將法治理念及將該理念轉化為具體的思維方式的能力，也就難以做到時時刻刻、自然而然地運用法治思維和法治方式，按照法治的精神、要求、規則處理具體的社會事務。

（三）外因分析：法治環境氛圍不濃

黨的十八大以來，特別是十八屆四中全會以來，我國法治鄉村建設不斷深入推進，農村基層政府依法行政，基層干部依法辦事，基層執法機關嚴格執法，基層群眾的法律意識不斷提升。但是，我們應清楚地認識到，由于我國長期以來實行的城鄉二元結構及傳統思想的影響，特別是農村法治發展不充分不平衡對鄉村法治鄉村建設的制約作用，鄉民的法治信仰不高，鄉村法治環境還須改善。根據2015年一項對全國范圍內269個行政村3675位農民的調查研究數據看，目前我國大多數農民存在權力大于法律的觀念（其中認為確實存在權大于法現象的村民占比34.9%，可能存在或差不多存在的村民占比31.3%），另外就金錢與法律的關系調查顯示，34.1%的村民認為金錢可以擺平法律，38.6%的村民認為如果有關系勝算會更大[7]。就結果分析看，新時代農民的民主法治意識已開始萌芽，但對部分村民而言，法律沒有上升到信仰層面，村民對法律的權威和公正性持懷疑態度，自古以來“權大于法”的思維模式，培育出以人代法、以權壓法的“權本位”土壤，使人們每當遇到矛盾時，不是用法律解決問題，更多的是尋求權力的幫助。因此，當下村民表現出來的親法行為從某種意義上說是一種人情關系，他們視法律為更高一層的權勢，有的村民會借助關系利用法律，使其成為謀取不正當利益的一種工具，導致村民“在運用法律的效能感獲得提升的同時，對法律制度的公正性和效能的負面評價卻在增加”[8]，這就是蓋勒格爾提出的“知情祛魅”邏輯在村民法律實踐與法律參與中的真實表達。

同時，鄉村法律體系和監督體系不健全削弱了村民的法治信仰，影響了鄉村良好法治環境的營造。“法律制度是由觀念、規范、組織行為諸環節組成的一個有機聯系的系統，一旦某一環節出現失誤，則在主體心理上連帶對整個法律制度產生否定評價，從而不可能產生對該法律制度的心理信仰”[9]。從整體看，我國鄉村法治的發展處于較低階段，在基層政府中上下級行政機關之間有著密不可分的利益關系，下級員工會收到上級領導的驅使，而上級領導為了保護自身利益會無視下級員工的違法行為，采取放任不管的態度，這樣無疑會加大社會監督主體對基層政府部門依法行政工作的監督難度[10]。在基層政府依法行政監督管理中，部分地方政府過于重視行政效率，對于行政行為的合法性審查較少，對領導行為的合法性審查流于形式。由于缺乏健全的法制機構和監督體系，導致基層政府領導干部及執法人員出現違法違紀行為未能夠受到追究和處罰，進而放任以權亂法、壓法，司法不公、司法腐敗現象的發生，從而阻礙鄉村依法行政工作的發展進程。

十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“黨政干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要自覺提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力。”黨政領導干部作為一個地方或一個部門的“主心骨”、“關鍵者”，必須針對當前存在的問題和困難，著力提升法治思維能力，堅持依法行政，帶動鄉村民眾培育良好的法治生態土壤，自覺接受法律和群眾的監督，在法律軌道上做人做事，全面推進依法治國、建設法治政府，為世界文明社會法治現代化提供中國方案。

參考文獻：

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[9][美]哈羅德·J·伯爾曼，著.賀衛方，高鴻鈞，譯.法律與革命[M].北京：中國大百科全書出版社，1993：139.

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