淺析我國危化品管理風險信息公開機制

江麗

【摘 要】危險化學品具有易燃、易爆、易毒等特點，在其生產、運輸、儲存和使用的過程中，極易引發重大安全事故。中國作為化學品生產使用大國，危險化學品的安全管理關系著經濟的發展和百姓的安危。本文通過分析我國危化品安全管理現狀以及事故頻發的原因，認為在危險化學品安全管理過程中，及時準確的風險信息公開，健全的公眾參與以及強有力的問責機制，對于加強對企業的監督以及實現危化品行業安全穩健發展等顯得尤為重要。

【關鍵詞】危化品；信息公開；公眾參與；問責

一、引言

近年來中國經濟的蓬勃發展，我國對于石油和化工品的需求日益增長。根據中國經濟與社會發展統計年鑒相關資料，我國大中型化學原料以及化學制品制造從業人員年平均人數超過250萬人，生產的危險化學品品種高達7700多個。在2010年至2014年期間，共發生326起重大危險化學品安全事故，導致2037人喪生。但根據以往的事故來看，危化品生產加工企業的規劃信息公開不足，安評和環評的行政審批過程不透明，危化品生產加工企業風險信息公開不主動等，都成為了危化品安全事故危害進一步擴大的潛在因素。

二、風險信息公開機制

信息公開機制，實際上是指信息的生產者或擁有者根據社會公眾的要求，有義務公開除國防、外交、司法等領域的機密文檔信息外的、不危及社會安定和國家利益的所有信息的一項管理制度。[1]風險信息公開也是政府信息公開的重要組成部分，同時又具有其特殊性。

（一）風險信息公開主體

隨著民權運動的發展，作為風險規制系統的合法性基礎，公民已經不再滿足于被動獲得披露信息，而試圖參與風險信息的檢測和發布，參與到風險信息的供應當中。[2]但是從目前來看，企業基于自利性而規避信息披露問題，民眾和政府、企業之間存在著嚴重的信息不對稱。就信息公開的義務主體而言，政府和企業在危化品管理中仍然是風險信息的主要供應者。

（二）風險信息公開客體

在危化品管理中，戰略規劃中的風險信息、行政審批過程中的風險信息以及危化品企業的風險信息都屬于信息公開的客體。一方面，在環境風險發生前，有關信息的及時迅速發布，以對加強公眾對風險的關注，對于積極做好風險的預防工作有著重要作用。另一方面，在環境風險發生后，風險信息的及時發布有利于公眾了解真相避免恐慌，同時有利于爭取公眾參與突發事件的處理。[3]

（三）風險信息公開手段

媒體是風險溝通的橋梁。在危化品管理中，一方面，行政機關應當將主動通過政府公報、政府網站、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開風險信息；另一方面，企業應該通過能夠為公眾容易獲取的形式公開風險信息。及時、客觀、準確地發布信息，適時、恰當地引導輿論，不僅能夠提升公眾應對風險的信心，也是提高公眾應對風險的能力的有效手段。[4]

三、我國危化品管理中風險信息公開的制度安排

近年來，我國的安全監管部門以及各相關職能部門針對危化品的安全監管，開展了大量工作，主要體現在法律法規制定以及安全監管體系的建立兩個方面。

（一）我國危化品安全監管體系

為了保障國民經濟可持續發展，我國已建立了危化品監管體系。目前，國家安全生產監督管理總局掌握危險化學品的理化信息，國家質檢總局掌握商品中的化學品的進出口、銷售、使用等方面的信息；衛生部掌握化學品毒性數據，還有諸多的化學品信息分散于其他相關的部委中。

（二）我國危化品管理制度安排

為了保障化工行業的正常發展，維護市場經濟秩序，保障居民的生命及財產安全以及促進國民經濟的發展，我國制定了相應的法律法規及行業規章制度。政府不僅需要將危化品管理中的風險信息積極如實的告知公眾，同時還擔負著監管企業風險信息公開的權責，有義務對部分企業風險信息以自己的名義公開。[5]

四、我國危化品管理存在的問題

我國通過安全監管體系以及法律法規的制定實施，在危化品管理中取得了一定的成效，化工企業事故多發的勢頭略有扭轉，但在危化品管理的過程中仍然存在著諸多問題。

（一）危化品行業發展規劃缺乏前瞻性

一方面，危化品企業分布零散，危化品生產、儲存企業布局隨意。另一方面，危化品生產、儲存企業并未按照國家標準或者國家有關規定控制與周圍環境的安全防護距離。《危險化學品安全管理條例》中規定了重大危險源的危險化學品儲存設施，與居住區以及商業中心、公園等人員密集場所的距離應當按照國家規定，至少保持1000m以上，但在實際規劃過程中，安全距離不足而導致傷亡慘重的案例不勝枚舉.

（二）危化品企業安全生產意識薄弱

在危化品生產中，部分企業生產技術水平不高，生產工藝存在著安全隱患；人員技術培訓不足，不能及時應對裝置異常現象；部分企業負責人在組織生產經營工作中，不舍得安全生產投入，缺少在生產裝置處于異常狀態時安全防護設施等等。在危化品安全事故中，因違反操作規定以及設備故障者兩種原因而導致事故約占總事故一半。[6]

（三）危化品安全監管體系不健全

一方面，我國的危化品監管體系對于危險化學品生產、運輸、倉儲、經營、使用和廢棄處置等環節的監管為獨立管轄，各個環節之間存在著嚴重的監管縫隙、漏洞，政府及其職能部門呈現碎片化管理，“安全管理和監督不到位”的現象普遍存在。另一方面，危化品安全評價體系不健全，部分安全評價機構并未對企業現場進行細致的檢查，對企業存在問題不指出、不負責，千篇一律的進行安全評價，導致企業無法認識到自身存在的危險性，從而逃避問題，在危化品行業的持續穩定發展過程中埋下重大隱患。

五、我國危化品管理問題的原因分析endprint

為強化危化品安全管理，我國制定了較為健全的法律法規，同時也有相應的危化品安全監管體系。如前文所述，在實施的過程和結果與相應要求之間存在著較大的差異，其原因主要有以下兩個方面。

（一）危化品管理風險信息公開不足

風險信息公開是公眾參與危化品管理的基石和前提。這是促進危化品行業規范規劃的根本動力，是推動企業自我管理的有效手段，同時也是促進相關管理部門有效監督的有力保障。（1）戰略規劃風險信息公開不足。規劃風險信息公開不足，一方面導致公眾參與度不高，滋生企業的尋租行為，在維護了一部分人的利益的同時，忽視或損害了大眾全體的社會利益。另一方面，導致的危化企業“環境風險污名化”被放大，進而可能導致所有危化品行業規劃都只能依靠群體性事件的方式進行解決，政策、制度以及法律面臨巨大考驗。（2）行政審批過程風險信息公開不足。在行政審批過程中，風險信息公開不足，導致行政審批的執行與民眾的期待常常錯位；同時，行政審批的信息質量下降甚至出現重要的風險信息在審批列表中缺失。審批機構和審批事項以及審批事件的動態信息公布不全，危化品企業的經營權審批、安評和環評審批信息公布缺位，公民無法掌握相關風險信息，公民的參與和監督便也無從談起。（3）危化品企業風險信息公開不足。一方面，以GDP為導向的政府管理促使地方政府大力招商引資，希望大企業、大項目投資于本轄區，一些地方政府往往選擇了為高污染風險型企業提供庇護，從而使企業環境風險信息公開渠道受阻。另一方面，政府和危化品企業之間相互博弈過程，也可能會導致風險信息公開的遲滯和環境風險的增加。

（二）危化品管理問責機制缺失

在當前的危化品管理中，吸引媒體關注的問責事件中，88%都與“事故災難”相關的事后問責。為了應對事后問責的社會壓力，我國政府采用“歸因外部化”和“集體問責”政策。然而，這種事后問責、領導問責以及體制內的問責只能暫時的安撫公眾情緒，卻削弱了行政問責的效能，忽略了問題的整改；僅關注結果的責任追究，忽視對過程責任的追究；對于危化品安全事故的遏制、危化品管理的整體應對以及危化品管理責任的層層落實顯然是無益的。

六、結論與展望

危險化學品的安全管理是我國安全管理的一項重要任務，我們需要在已有的法律規范以及安全監管體系的基礎上加強政府、企業以及行政審批環節的信息公開，增強我國危化品管理的問責機制，才能真正實現危化品行業的安全穩健發展。

（同濟大學，上海 200072）

參考文獻：

[1]葉南平.電子政務與政務信息公開[J].中國管理信息化（綜合版），2007，02：68-71.

[2]黃澤萱.風險信息供應中的公眾參與——以我國PM2.5自測活動為例[J].暨南學報（哲學社會科學版），2013，05：15-24+161.

[3]廖霞林，李晶.防范環境風險的法律對策[J].華中農業大學學報（社會科學版），2012，06：100-105.

[4]林愛珺，吳轉轉.政府應急管理中的風險溝通[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2010，05：12-17.

[5]李玉梅.論政府在企業信息公開中的多重身份及權責[J].海南大學學報（人文社會科學版），2009，06： 619-623.

[6]吳宗之，張圣柱，張悅，石超，劉寧，楊國梁.2006-2010年我國危險化學品事故統計分析研究[J].中國安全生產科學技術，2011，07：5-9.endprint