支持礦產資源合理利用財稅政策研究

李媛媛 張燕

[摘 要] 礦產資源是自然資源的重要組成部分，加之其本身又具有不可重復利用的特性，因此，實現礦產資源合理利用對于我國節約自然資源、提高資源綜合利用效率具有十分重要的意義。結合支持礦產資源合理利用財稅政策現狀，分析其存在稅收制度不完善、收費項目不規范、財政資金投入嚴重不足、財政補貼覆蓋面較窄、政府綠色采購規模小的問題。并建議建立調整礦產資源稅費的長效機制、加大政府預算投資力度、拓寬財政補貼覆蓋范圍、增強政府綠色采購支持功能，以切實提高礦產資源利用效率。

[關鍵詞] 礦產資源；財稅政策；現狀；研究

[中圖分類號] F270 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-6043（2018）11-0125-03

Abstract： Mineral resources are an important part of natural resources and have non-reusable characteristics. For China， the rational use of mineral resources is of great significance for saving natural resources and improving the efficiency of comprehensive utilization of resources. Combining with the status quo of fiscal and taxation policies supporting the rational utilization of mineral resources， this paper analyzes the problems of imperfect taxation system， non-standard charging items， serious shortage of financial investment， narrow financial subsidy coverage and small scale of government green procurement. It is suggested to establish a long-term mechanism for adjusting tax and fee for mineral resources， increase government budget investment， widen the coverage of financial subsidies， and strengthen the support function of government green procurement so as to effectively improve the utilization efficiency of mineral resources.

Key words： mineral resource， taxatiom policy， situation， study

當前，我國將節約資源和保護環境作為基本國策，提出要像對待生命一樣對待生態環境，實行最嚴格的生態環境保護制度。現行國家大力提倡的清潔生產、循環經濟、廢物回收、資源綜合利用等措施，其實質都是節約、高效利用資源的方式。礦產資源是自然資源的重要組成部分，加之其本身又具有不可重復利用的特性，因此，實現礦產資產合理利用對于我國節約自然資源、提高資源綜合利用效率具有十分重要的意義。

礦產資源的合理利用是礦產資源的節約、集約和循環利用。具體來說：一是礦產資源的全面節約，堅持以最少的礦產資源消耗支撐經濟社會持續發展的原則。二是礦產資源利用方式的轉變，切實降低單位產出的能源消耗，更加注重產出效益、集約效益。三是礦產資源的循環利用，減少生產、流通、消費等各環節礦產資源消耗量和廢棄物產生，推動資源再生利用產業化。

礦產資源具有競爭性但非排他的屬性，屬于準公共物品的范疇，單純依靠市場機制本身，必然面臨“公地的悲劇”，因此，政府有必要運用財稅政策對礦產利用行為進行干預，避免資源利用領域的負外部性和市場失靈，切實提高礦產資源利用效率。

一、支持礦產資源合理利用財稅政策現狀

促進礦產資源合理利用的財稅政策包括稅費政策和財政支出政策兩大類。

（一）稅費政策

1.稅收政策。目前，涉及礦產資源的稅收政策較多，包括資源稅、消費稅、增值稅、城市維護建設稅、關稅、車輛購置稅和車船稅等。其中資源稅、消費稅是專門調節礦產資源合理利用的稅種，增值稅、企業所得稅等其他稅種屬于一般稅種。專門稅種和一般稅種相互配合，對于促進礦產資源合理利用發揮著非常重要作用。

資源稅是調節礦產資源合理利用的主體稅種。十八大以來，資源稅改革的進程不斷加快，特別是2016年7月資源稅改革全面推進之后，礦產資源全部實現從價計征改革，清理涉及礦產資源的不合理收費和基金，加強對其稅收優惠政策的管理，礦產資源資源稅改革基本完成。我國的資源稅收入一直處于增長趨勢，尤其是新一輪資源稅改革啟動以后資源稅收入大幅增長，從2010年的417.57億元上升到2016年919.40億元。雖然在此期間資源稅稅額也有增減變動，但總體已突破900億元大關。隨著我國資源稅改革的不斷深入，資源豐富省區的資源稅收入必將呈現穩定增長趨勢，資源稅對促進資源合理利用的宏觀調控能力日趨增強。

消費稅是對我國境內生產、委托加工和進口應稅消費品的單位和個人征收的一種稅。征收消費稅體現了政府貫徹消費政策、引導社會消費傾向，最終調整產業結構的政策目的。涉及礦產資源的消費稅稅目主要包括成品油稅目和小汽車、摩托車稅目。2009年燃油稅改革之后，成品油的消費稅不斷提高，我國消費稅稅額增長較快，從2008年的2568.27億元上升為2016年的10217.23億元，9年之間消費稅額增長了3倍。由此可見，消費稅對于調整消費結構，促進礦產資源節約利用方面的作用還是十分明顯的。

增值稅作為我國第一大流轉稅稅種，其對社會經濟的影響不言而喻。現有增值稅政策對資源性產品給予政策傾斜，鼓勵資源的綜合利用，對于符合政策條件的共伴生礦產資源類產品實行即征即退政策，有助于促進礦產資源的合理利用。企業所得稅也是影響資源性企業稅負的主要稅種，現有企業所得稅政策對符合國家產業政策規定的綜合利用資源產品所取得的收入給予優惠政策，即在計算應納稅所得額時，這部分收入減按90%計入收入總額，鼓勵企業進行節約資源產品的生產。城市維護建設稅是以增值稅稅額為計稅依據進行征收的，間接具有促進礦產資源的合理利用的作用。出口退稅政主要是取消“兩高一資”產品的出口退稅，已達到節約資源的目的。車輛購置稅和車船稅雖然表面上與合理利用礦產資源關系不大，但因車船行駛需要汽油、柴油等燃料，其政策的制定也會對礦產資源的利用產生影響。

2.收費政策。涉及礦產資源收費項目種類多，有一些地方性收費如山西省煤炭可持續發展基金等已經取消，礦產資源補償費費率降低為零，目前仍在征收的有礦區使用費、探礦權采礦權使用費和價款以及石油特別收益金等項目。

礦區使用費是針對石油和天然氣兩類資源征收的，由稅務機關負責征收，并以實物進行繳納。現行礦區使用費按照每個油、氣田日歷年度原油或者天然氣總產量分別計征，青、藏、新三省區及淺海地區礦區使用費的征收標準明顯低于其他地區。隨著我國礦業經濟的高速發展，過低的礦業權使用費標準及動態調節機制的缺失，導致其調節地勘投資的功能未能充分發揮，仍然存在“跑馬圈地”、“圍而不深”的現象，嚴重影響礦產資源勘察秩序。

在我國，礦產資源所有權歸國家所有。國家通過設置礦業權的形式，將礦產資源的使用權出讓給礦山企業，允許其進行探礦和采礦，并向其收取探（采）礦權使用費和探（采）礦權價款。我國礦業權費制度自確定以來，從是否有償使用、征收標準確定、中央與地方政府收入分成比例以及探礦權采礦權獲取方式等方面不斷進行改革，現有制度日益完善，對促進礦產資源的節約利用發揮著重要作用。但現行礦業權價款與“招拍掛”制度相結合，在具體政策制定和執行過程中，其內涵和外延都被人為擴大，助長了礦產資源收益分配不公的行為。

由于國際市場原油價格的持續增長，國內原油開采企業利潤大幅上升。為調節行業間利潤分配不平衡的問題，2006年3月，財政部發布《石油特別收益金征收管理辦法》，對石油開采企業因油價上升而獲得的超額銷售收入進行調節。受國際原油價格及人民幣升值影響，2011年11月1日起，將石油特別收益金的起征點提高到55美元。石油特別收益金收入歸屬于中央財政非稅收入，納入中央預算進行管理。石油特別收益金自征收以來，對于調節石油企業因油價上升而獲得的超額利潤發揮了重要作用。

此外，還有一些與促進礦產資源合理利用相關的收費，這些收費雖然征收數額小，但對資源型地區礦山環境的治理和恢復起到了一定的作用。如礦山環境恢復治理保證金、地質塌陷補償費、環境治理補償費、環境檢測費、污染物排放費、煤炭檢測費等。

（二）財政支出政策

1.政府投資。近來年，我國政府逐步加大在節能、減排、可再生能源領域的資金投入力度，旨在促進資源的合理利用。從2007年開始，我國財政收支科目進行了重大改革，將“環境保護支出”正式納入國家財政預算，并下設能源節約利用、可再生能源、循環經濟、能源管理事務、自然生態保護及污染治理等14款內容。2012年以來，中央安排預算內投資48.96億元和財政獎勵資金26.1億元支持重點節能改造、高效節能技術和產品產業化示范、節能監察機構建設、建筑節能、綠色照明等重點工程項目。政府在環保領域的投資不斷加大，必然對促進礦產資源的合理利用產生重要影響。

2.財政補貼。涉及礦產資源的財政補貼主要針對煤層氣、頁巖氣等礦產資源的綜合利用以及節能補貼。為了加快煤層氣、頁巖氣的開發利用，我國陸續對從事煤層氣（含瓦斯）和頁巖氣開采的企業給予財政補貼。2013年又出臺文件提高煤層氣財政補貼標準，強化中央資金引導扶持及建設投資支持，并對煤層氣的開發利用管理以及科技創新提出具體建議。節能補貼主要包括節能惠民工程中的節能產品的推廣應用、節能技術改造獎勵和淘汰落后產能獎勵及合同能源項目管理等。

3.政府采購。促進礦產資源合理利用的政府采購政策工具運用不多，主要是節能環保產品的綠色采購。從2006年11月起，我國正式對外公布“節能清單”，截止到2016年12月，環境標志產品政府采購清單已經下發到19期。“十一五”時期，全國節能環保產品政府采購金額達2726億元，約占同類所有產品政府采購金額的65%左右。2015年全國優先采購環保產品規模達到1360億元，占同類產品采購規模的81.5%。隨著我國政府采購制度的不斷完善，這一政策有力推動了我國礦產資源的節約利用。

二、支持礦產資源合理利用財稅政策存在的問題

（一）礦產資源稅收制度不完善

資源稅是調控礦產資源合理利用的主要稅種，但因其存在設立的理論依據模糊、征收標準低等問題，資源稅調控礦產資源合理利用的作用發揮不理想。由于消費稅本身稅制設計的不足，即便對高能耗、高污染產品征收較高的消費稅，其對消費者需求的導向作用也會被削弱。增值稅和企業所得稅在企業生產成本中占有很大的比重，由于現行政策制定時對資源性產品考慮不夠，資源型企業的稅負仍然很高。城建稅、出口退稅等一些小稅種對合理利用礦產資源的作用更顯不足。

（二）礦產資源收費項目不規范

目前，過多的礦產資源收費無形之中加重了礦產開采企業的負擔。與稅收的固定性不同，政府收費的設立具有一定的隨意性和主觀性。有些收費是合理且必須的，如礦產資源勘查登記費等。還有些收費是重復性收費，要進行調整，如礦區使用費和礦產資源補償費。而有些收費則是地方政府為了增加財政收入而設置的不合理收費，這部分收費必須予以清理。這些不合理收費不僅會加重企業負擔，還會造成資源開采企業之間的不公平競爭，甚至可能引發尋租行為，為政府官員腐敗行為提供滋生的土壤。

（三）財政資金投入嚴重不足

現有環境保護財政資金的整體投入嚴重不足，尚未達到控制環境污染趨勢的目標，改善環境更是任重而道遠。從環境保護資金的構成來看，一是環保財政支出下設14款內容，單獨分散到每個具體項目的資金就更少了，財政投資力度明顯不足；二是財政資金構成不合理，在環保領域，地方政府承擔90%以上的環保責任，這必然給財力薄弱地區帶來沉重的負擔。

（四）財政補貼覆蓋面較窄

就礦產資源財政補貼政策而言，2013年出臺文件安排專項資金用于油氣及共伴生資源綜合利用、煤炭及共伴生資源綜合利用、鈾礦及共伴生資源綜合利用、黑色金屬綜合利用、有色金屬綜合利用、稀有、稀土及貴金屬綜合利用、化工及非金屬綜合利用等七個領域。但在政策實際執行過程中，國家專項資金主要集中在煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源上，并出臺專門的文件對這部分資金的使用進行管理。而對于黑色金屬綜合利用、有色金屬綜合利用等其他領域，財政補貼的力度明顯不足。此外，我國非常規油氣產業開發起步較晚，正處于開發成本高、效率低的初級階段，稅費負擔較重。財政支出政策覆蓋范圍窄，必然引起非常規油氣產業發展的不平衡。

（五）政府綠色采購規模小

盡管我國的政府采購制度不斷完善，但政府綠色采購的整體規模仍然偏小。一是納入環境標志產品政府采購清單的節能產品不多，仍然是高能耗產品占較大比重，合同能源管理等節能服務的采購更少；二是受政府采購資金數額和價格等的限制，我國節能環保產品政府采購的比重相對較小，不同地區和部門之間的差異比較明顯，政府綠色采購對促進礦產資源合理利用的作用十分有限。

三、支持礦產資源合理利用財稅政策建議

（一）建立調整礦產資源稅費的長效機制

礦產資源稅費改革不可能一蹴而就，必須采用“漸進式”改革思路。一方面，加快礦產資源相關稅收的改革步伐，針對資源稟賦的不同，制定不同的資源稅征收比率，充分發揮資源稅、消費稅等專門稅種對礦產資源合理利用的主體作用。同時加大增值稅、企業所得稅等一般稅種對礦產資源綜合利用的支持力度，更好地引導企業和消費者節約資源的行為。另一方面，對現有礦產資源收費項目分流歸位，科學界定資源收費范圍。對于重復征收比較嚴重的項目予以合并，對于符合稅收性質的收費項目盡快實行“費改稅”，對于保留下來的項目合理界定其征收范圍和標準。

（二）加大政府預算投資力度

一是我國政府應科學確定合理利用資源的財政投入與GDP之間恰當的比例關系，在“能源節約利用”、“可再生能源”和“循環經濟”等預算科目中予以體現。二是通過立法的形式規定促進礦產資源合理利用預算投入的額度和增長幅度，建立這一領域政府預算投入的長效增長機制。三是建立中央和地方政府共同投入的機制。此外，還應加大對合理利用自然資源及環保投入資金的監管力度，以保證國家促進資源節約戰略的順利實施。

（三）拓寬財政補貼覆蓋范圍

一是加大資源節約、集約、循環利用領域技術研發、創新的財政補貼力度；二是對合理利用資源產品的推廣和使用給予財政補貼；三是加大對節能服務產業發展的支持力度。此外，還要加強對財政補貼對象、財政補貼金額及財政補貼資金的管理，切實提高財政補貼資金的使用效率。

（四）增強政府綠色采購支持功能

具體來說：一是增加政府節能采購資金的規模，在保持各部門財政支出規模適度的前提下，提高政府綠色采購資金占財政支出總額的比重，為政府綠色采購提供充足的資金保障。二是繼續擴大合理利用礦產資源產品采購的種類，將節約資源產品、集約資源產品和循環利用資源產品全部納入到政府綠色采購中，提高合理利用資源產品在政府采購產品中所占的比例。三是將更多的節能服務納入到政府綠色采購中來，并出臺專門的節能采購服務政策支持節能服務項目的發展。

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[責任編輯：趙磊]