20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)

早就聽說新西蘭的幼兒教育事業(yè)非常發(fā)達(dá)。仔細(xì)琢磨“發(fā)達(dá)”這個(gè)詞，應(yīng)該包括兩層含義：一是福利好，政府對幼兒教育的投入水平較高；二是教育質(zhì)量高，畢竟新西蘭向全世界（特別是中國）輸出了它的“教育故事”。于是，在來新西蘭之前，我腦補(bǔ)了高水平幼兒園的模樣：不一定是高樓大廈，但至少有寬敞的院子，標(biāo)志性的綠草坪，明亮寬大的房間，以及近乎免費(fèi)的保教費(fèi)。

奧克蘭：隨處可見的“品牌”園

伴隨著對新西蘭高質(zhì)量幼兒園的想象，我來到了新西蘭第一大城市奧克蘭。奧克蘭人口為152萬，占全國總?cè)丝诘娜种唬珿DP總量也占全國的35%，屬于名副其實(shí)的大城市。但相對于中國的一線城市，奧克蘭顯得非常空曠，有大片草地和森林，地價(jià)也不高，再加上聞名世界的慷慨福利制度，我想，奧克蘭的幼兒園一定會(huì)給我留下深刻的印象。

我很快便發(fā)現(xiàn)，在居所兩邊的東、西街道上共坐落著3～4所幼兒園，其中不乏當(dāng)?shù)氐闹放疲缧⌒芄珗@（Bear Park）以及大洋洲品牌園（ABC Learning）。我所在的兩個(gè)區(qū)域是奧克蘭比較富裕的地區(qū)（Epsom和Rumeara），我想：品牌園的規(guī)模通常比較大大，且社會(huì)聲譽(yù)高，家長應(yīng)該會(huì)爭相報(bào)名吧。

而政府給Epsom地區(qū)小熊公園“旗艦店”的招生信息卻大大出乎了我的意料：全園只能招50個(gè)幼兒，年齡覆蓋3個(gè)月至5歲，服務(wù)時(shí)間從周一到周五，每天的時(shí)間為7：30～18：00。之后，我觀察了西邊街道上的ABC learning，招生規(guī)模是65個(gè)幼兒。我又在街道附近隨便找了兩家其他品牌的幼兒園，在當(dāng)?shù)厝搜劾铮@兩所幼兒園的規(guī)模算是比較大的，可仔細(xì)看看，孩子的數(shù)量都沒有超過100人。

“這樣的規(guī)模無論如何也與我們心目中的高質(zhì)量幼兒園不相符。政府為什么不去建設(shè)一些規(guī)模稍微大一些的高質(zhì)量園，以起帶頭作用呢？”我在心中疑惑道。

“20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)”項(xiàng)目普及學(xué)前教育

我開始尋找公辦園。在新西蘭，公辦學(xué)校被稱作“State School”，相對于“Public School”，State School更貼切地說明了政府作為辦學(xué)者的本質(zhì)。那么，以此類推，政府辦幼兒園應(yīng)該叫作“State Kindergarten”，可讓我奇怪的是，當(dāng)?shù)厝藢@個(gè)名詞似乎并不理解。我追問道：“這里有沒有獨(dú)立的、政府創(chuàng)辦的幼兒園？”卻得到了斬釘截鐵的回答：“沒有，這里的幼兒園都是學(xué)校、社會(huì)組織（包括慈善組織）、個(gè)人和企業(yè)創(chuàng)辦的。”“那么，你們是如何做到普及學(xué)前教育的？”我聽到了一個(gè)非常有趣的答案：每周20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)（Free 20 hours per week）。

“每周20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)”是新西蘭在2008年教育法修訂中提出的普及學(xué)前教育的方案。在這里，任何一個(gè)家庭，不管是新西蘭公民、永久居民還是外國人，不管家庭收入如何，只要家中有3～5歲的幼兒，都可以到附近被認(rèn)證的兒童中心申請注冊。等幼兒獲得“學(xué)位”后，家長即可將申請表寄送到新西蘭教育部的地區(qū)中心。這樣，孩子就獲得了每周不超過20小時(shí)、每天不超過6小時(shí)的免費(fèi)教育服務(wù)。由兒童中心核算每個(gè)孩子的入園時(shí)間，向政府申請對該幼兒的20小時(shí)服務(wù)費(fèi)用，剩余的費(fèi)用將由家長支付。這樣的制度在客觀上起到了審計(jì)作用，家長會(huì)特別在意20小時(shí)的“指標(biāo)”是否被精確計(jì)算，確保幼兒園不會(huì)亂填。家長們還可以在多家兒童中心注冊，將每周20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)時(shí)間分散到不同的兒童中心，更精確地核算自己的孩子在每家兒童中心所待時(shí)長。

新西蘭教育部在《學(xué)前教育資質(zhì)手冊》中明確提出：只要獲得政府資格認(rèn)證（licensed）的兒童中心服務(wù)機(jī)構(gòu)，不管是個(gè)人、非政府組織還是公立學(xué)校、公司、團(tuán)體，都可以按照招收的幼兒數(shù)，獲得政府為家庭購買的20小時(shí)服務(wù)費(fèi)用。政府的學(xué)前教育投入針對所有類型的服務(wù)供給機(jī)構(gòu)，即使沒有設(shè)立“公辦園”，卻實(shí)現(xiàn)了真正的“普惠”，保證了各種類型的供給機(jī)構(gòu)均能平等地獲得政府資助權(quán)利。

每周20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)滿足了新西蘭家庭多樣化的需求，體現(xiàn)了足夠的彈性、效率和質(zhì)量。

首先是彈性。按照新西蘭政府的說法，20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育不是提供給家長的法律權(quán)利，也不是對機(jī)構(gòu)教育的推崇，而是對家庭養(yǎng)育的支持。在該項(xiàng)支持下，新西蘭兒童注冊率從2007年法案實(shí)施前的48%上升為2015年的87%。孩子的入園方式卻非常多樣化，既有每天4個(gè)小時(shí)共上滿5天的，也有每天6小時(shí)共上滿3.5天的。該制度并不鼓勵(lì)家長過度使用兒童中心，家長可根據(jù)自己的需要選擇孩子的入園方式。

其次是供給效率。該制度將更多的資源引入到供給體系中：如果父母之外的家庭成員擁有學(xué)前教育證書，獲得過資格認(rèn)證，那么，由祖父母看管自己的孫輩也能夠獲得政府的資助。這項(xiàng)制度造就了供給方式的多樣化，使不同地區(qū)的歷史和傳統(tǒng)在很大程度上得以保護(hù)。奧克蘭作為新西蘭市場經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，學(xué)前教育供給的主體是市場，正如我剛到奧克蘭所看到的情況一樣——兒童中心隨處可見。在具有濃厚社群傳統(tǒng)的新西蘭南島，社區(qū)成為了兒童中心的主要供給者。

當(dāng)然，最重要的還是質(zhì)量。認(rèn)證是政府的投入方式，每三年需要更新一次，并經(jīng)歷一次評估，用認(rèn)證的方式保證所有的兒童中心都處于監(jiān)管之下。監(jiān)管內(nèi)容包括：對兒童中心的設(shè)備配置程度、合格教師比例、課程和評估規(guī)范化程度、審計(jì)和上傳資料的合規(guī)性等要素，確定差別化的資助層次；建設(shè)覆蓋兒童中心“最佳開端”（Best start）平臺(tái)，在這個(gè)平臺(tái)上，家長可以看到該項(xiàng)目所覆蓋的所有幼兒園和兒童中心的介紹，以及第三方評估報(bào)告向；鏈接“Plunket”兒童衛(wèi)生和保健網(wǎng)絡(luò)，保證對每個(gè)兒童中心提供衛(wèi)生和檢疫服務(wù)。可以說，“每周20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)”將方便家長、方便監(jiān)控和供給效率完美的三項(xiàng)目標(biāo)完美地結(jié)合在一起。

新西蘭在上世紀(jì)80年代之前就有公辦園了，這些公辦園向家庭提供半天服務(wù)，由政府打造幼兒園設(shè)施，并支付教師工資。但隨著女性就業(yè)率以及單身母親數(shù)量的上升，這種服務(wù)模式顯然已不能適應(yīng)社會(huì)需要。之后，新西蘭在嘗試了補(bǔ)貼方式后，終于在2008年修訂教育法，引入了每周20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育制度，把普及、方便、效率和質(zhì)量等多個(gè)目標(biāo)編制到新的制度中，為新西蘭的學(xué)前教育贏得了國際聲譽(yù)。

新西蘭政府也為“不利群體”提供了服務(wù)，針對支出水平在平等支出（Equity funding）以下的低社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位群體（EQI， Equity Index）、特殊需要家庭（如殘疾人）、非英語背景家庭、邊遠(yuǎn)地區(qū)家庭的幼兒等，給予早期教育的額外支持。對于有2歲及以下幼兒且父母雙方都在職的家庭，額外提供10小時(shí)補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)要比20小時(shí)免費(fèi)支持低得多。

新西蘭政府對于學(xué)前教育普及性的資助還包括開辦兒童中心的補(bǔ)貼。任何獲得開辦幼兒園和兒童中心資格的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，都可以獲得學(xué)前教育補(bǔ)貼。不過，該補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于20小時(shí)免費(fèi)項(xiàng)目，只能保證兒童中心在開辦初期能夠挺過招生不足的艱難時(shí)期。

新西蘭在國家行政制度上采用“郡制”管理，教育和衛(wèi)生經(jīng)由國家一條線貫穿，中央政府在每個(gè)地區(qū)設(shè)立地區(qū)辦公室，地方政府并不負(fù)責(zé)教育、社會(huì)安全、勞工政策等事務(wù)，只負(fù)責(zé)地方交通、水、環(huán)境衛(wèi)生等。新西蘭統(tǒng)一采用學(xué)前教育投入制度，在沒有建立公辦園的情況下，實(shí)現(xiàn)了全國普及學(xué)前教育的任務(wù)，并監(jiān)管了教育質(zhì)量，滿足了社會(huì)多樣化的幼兒教育和看管需求。

教育成本的核算與收費(fèi)

20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育服務(wù)是一項(xiàng)全成本覆蓋的項(xiàng)目，它不是政府對于家庭的補(bǔ)貼，而是對20小時(shí)服務(wù)的全額購買，因此，確定購買價(jià)格也是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作。怎樣在體現(xiàn)服務(wù)差異的同時(shí)，既不抬高政府采購價(jià)格，又能實(shí)現(xiàn)對學(xué)前教育服務(wù)價(jià)格的管理？公共服務(wù)的價(jià)格管理可謂“世界性”難題。

新西蘭的20小時(shí)成本核算制度在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的價(jià)格管理方面也做出了有益的嘗試。政府計(jì)算成本時(shí)需覆蓋四項(xiàng)成本，即管理費(fèi)用、教學(xué)資源費(fèi)用、專業(yè)服務(wù)費(fèi)（教師、審計(jì)、會(huì)計(jì)等）和設(shè)備設(shè)施（水、電和通訊）。在每項(xiàng)成本下，又會(huì)根據(jù)兒童中心或幼兒園的實(shí)際水平，確定資助水平（Funding rate）。20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育項(xiàng)目按照獲得學(xué)前教育證書的教師所占比例分為四檔定價(jià)，對20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育無法覆蓋的項(xiàng)目，如3歲以下的服務(wù)，政府只給予家庭部分補(bǔ)貼成本。

每項(xiàng)支出都確定好資助標(biāo)準(zhǔn)后，合計(jì)四項(xiàng)成本再除以核定的幼兒數(shù)，就構(gòu)成了名義成本（Notional toll）。政府按照名義成本來購買20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育。該標(biāo)準(zhǔn)確定后，政府每年分三次提前撥付款項(xiàng)給幼兒園，在下一季度撥付新的款項(xiàng)之前，還會(huì)對上一季的實(shí)際支出進(jìn)行核算，平衡預(yù)付和實(shí)際資助之間的差額（Washing up）。

政府名義成本的核算方式對于規(guī)范市場行為非常重要。在學(xué)前教育專業(yè)市場定價(jià)方面，家長的力量是碎片式的，和幼兒園相比處于不利地位。但是，政府購買20小時(shí)免費(fèi)學(xué)前教育的價(jià)格，為市場提供了重要的價(jià)格參考。超出20小時(shí)服務(wù)由家長支付的費(fèi)用，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也基本上與20小時(shí)一致。下表是“Lollipops兒童中心”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，該中心每天提供8小時(shí)服務(wù)，以每小時(shí)10新元左右的價(jià)格為定價(jià)基礎(chǔ)。

對于有特色的兒童中心，例如蒙臺(tái)梭利教學(xué)，政府也允許幼兒園收取特色費(fèi)用，只是家長在注冊時(shí)要被告知，在簽署協(xié)議時(shí)，由家長自己決定是否交納這部分選擇性費(fèi)用（Optional charge）。

例如，Portland地區(qū)的一家幼兒園的定價(jià)方式是，以收取選擇性費(fèi)用以及降低超出20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)之外的服務(wù)費(fèi)為主，鼓勵(lì)家長采用全日制服務(wù)。總體上說，奧克蘭市的學(xué)前教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分布非常密集，基本圍繞在每周200～300新元的水平。

公共服務(wù)定價(jià)既尊重了服務(wù)的多樣性，又能夠有效遏制資本沖動(dòng)，這是對新西蘭政府公共事務(wù)管理能力的考驗(yàn)。大部分采取補(bǔ)貼方式的政府，公共資金對服務(wù)的支持基本上都會(huì)被推高的價(jià)格所“吞噬”。例如，澳大利亞ABC Learning曾經(jīng)利用自己在資本市場上的優(yōu)勢，先期采用低價(jià)戰(zhàn)略將別人擊垮，然后再包裝課程，利用自己在學(xué)前教育市場上的控制地位收取非常高的費(fèi)用，而此時(shí)的澳大利亞政府已經(jīng)對此無計(jì)可施。新西蘭政府降低市場進(jìn)入門檻，服務(wù)供給非常充分，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)非常清晰，對各個(gè)幼兒園服務(wù)規(guī)模嚴(yán)格核定，以至于任何一家學(xué)前教育集團(tuán)都難以形成壟斷地位，也就無法獲得與政府比肩的定價(jià)權(quán)。即使ABC Learning早已進(jìn)軍新西蘭市場，但它在新西蘭學(xué)前教育供給中只占有10%的份額。

當(dāng)然，人們對20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目的批評也不絕于耳。批評者認(rèn)為，以私立教育機(jī)構(gòu)為主的供給體系對社區(qū)為中心的非營利服務(wù)是一個(gè)打擊，對于在公立、私立之間尋找到一條中間路線是一種阻礙。還有批評者對該項(xiàng)目的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)表示擔(dān)心，如果20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目無法持續(xù)，全成本覆蓋還會(huì)再次成為補(bǔ)貼項(xiàng)目。

最后，用美國學(xué)者Brenda K Bushouse對新西蘭20小時(shí)免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目的評價(jià)作為結(jié)語：“20小時(shí)免費(fèi)項(xiàng)目在以私立教育機(jī)構(gòu)為主的供給體系中，有效地使用了價(jià)格、教師質(zhì)量、生師比、機(jī)構(gòu)規(guī)模等管制手段，成功地使新西蘭政府投入從補(bǔ)貼項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為全成本覆蓋，顯著地提高了入園率和女性就業(yè)水平。”P