長三角府際合作機制：困境透析與變革構想

張則行

(上海財經大學 公共經濟與管理學院，上海 200433)

公共管理

長三角府際合作機制：困境透析與變革構想

張則行

(上海財經大學 公共經濟與管理學院，上海 200433)

長三角府際合作融合發(fā)展機制的運行困境可以抽象概括為“三級運作”框架在決策、協(xié)調、執(zhí)行與技術四個層面的低效化運作，其根源在于行政區(qū)與經濟區(qū)的目標非一致性和區(qū)位非重合性的矛盾，具體表征為各地政府的非合作博弈行為。鑒于長三角府際合作現(xiàn)狀并結合《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》的戰(zhàn)略布局，可以從“重塑融合理念、優(yōu)化合作體制與搭構硬件網絡”等層面構想長三角府際合作機制未來發(fā)展路徑。

長三角；府際合作；城市群

進入21世紀特別是在經濟發(fā)展新常態(tài)下，國內區(qū)域經濟一體化、區(qū)域發(fā)展集團化的地方融合型發(fā)展態(tài)勢伴隨著國內市場體系的不斷完善而得以加速推進。與此同時，行政區(qū)域內大量的社會公共問題也呈現(xiàn)出“邊界模糊”“功能融合”和“效應外溢”等特征。[1]近年來，長江三角洲城市群(以下簡稱長三角)在國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，憑借其得天獨厚的區(qū)位優(yōu)勢在打造世界級都市圈、推動區(qū)域發(fā)展一體化的進程中一直處于國內的領先位置。然而，與其他世界級城市群相比，長三角在規(guī)模體量、城鎮(zhèn)化率、內部產業(yè)結構合理化等方面仍存在較大差距。[2]為了應對行政壁壘、職能分割與信息不暢等區(qū)域公共管理碎片化帶來的挑戰(zhàn)，建構長三角城市群府際合作融合發(fā)展機制已提上議事日程。2016年5月，國務院常務會議通過《長江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)并授權發(fā)改委發(fā)布實施。《規(guī)劃》為長三角城市群實現(xiàn)一體化發(fā)展提供了戰(zhàn)略指導，同時也為實現(xiàn)長三角“三省一市”的融合發(fā)展提出了更高的要求、規(guī)定了最新的方向。鑒于此，本文將從公共管理學的組織理論視角出發(fā)，歸納長三角府際合作機制(框架)現(xiàn)存的問題，概括其根源，并運用博弈論工具分析其內在機理，最后提出長三角府際合作融合發(fā)展的構想。

一、長三角府際合作“三級運作”框架的低效化

長三角各級政府在當前“三級運作”的框架內開展了以金融、民生、產業(yè)、基建、園區(qū)、環(huán)保等為專題的諸多合作事項(見圖1)。

圖1 長三角府際合作“三級運作”框架

在此合作框架下，每項專題雖然都取得了一定成果，但也問題叢生。當剝離掉諸多合作專題所表現(xiàn)出的具體問題后，本文從決策、協(xié)調、執(zhí)行和技術四個層面將此合作框架的最大弊端概括為低效化運作。

(一)決策層面：現(xiàn)行合作框架缺少共同領導機構，難以發(fā)揮聯(lián)動協(xié)同效應

長三角府際合作“三級運作”框架中決策層的主要功能是對話協(xié)商、達成共識和簽署協(xié)議。眾所周知，府際關系的實質是利益分配和權力配置。長三角政府間的合作關系本質上屬于橫向府際關系，而合作的動力也在于分配發(fā)展帶來的各項收益。從理論上看，縱向權力配置是橫向利益分配不可或缺的權威性調節(jié)機制。當橫向關系主體目標一致時，則會共享發(fā)展成果；當橫向利益主體產生矛盾時，縱向上的權力主體即會從整體利益出發(fā)協(xié)調橫向關系，促使橫向主體協(xié)同聯(lián)動，朝著全局性目標工作。[3]而實際上，無論是“八巨頭”會議還是市長聯(lián)席會議等合作框架的主體都處于平行的橫向關系內，當各利益方面臨目標沖突時，相同的行政層級則會陷入?yún)f(xié)調失效的窘境。

長三角現(xiàn)有的合作框架由于缺乏縱向權力主體即共同的領導機構而無法整合各方的利益訴求，分割的行政區(qū)劃所導致的利益沖突又是區(qū)域發(fā)展的常態(tài)，這種區(qū)域經濟與行政區(qū)經濟的悖論一直是長三角一體化發(fā)展繞不開的魔咒。比如，在產業(yè)合作專題方面，中小城市專業(yè)生產程度高卻很難發(fā)揮產業(yè)集聚效應的原因就是各城市政府面臨地方經濟與區(qū)域經濟的發(fā)展目標沖突時選擇了前者。因此，這種缺乏縱向權威統(tǒng)合機構的橫向平行關系下的府際合作框架難以真正發(fā)揮各成員城市的聯(lián)動協(xié)同效應。

(二)協(xié)調層面：諸多領域缺少利益共享補償機制，域內惡性競爭難以避免

合作的動機主要體現(xiàn)在部門間的資源交換和利益均衡。由于地方利益的客觀存在，區(qū)域一體化發(fā)展不應對地方利益避而不談，如果一味地強調整體利益而忽視部分利益，一方面會陷入整體利益難以實現(xiàn)的困局，另一方面也將加劇合作各方的惡性競爭。故此，區(qū)域合作的關鍵在于整合各地方的利益訴求，探索和建構能夠實現(xiàn)利益最大公約數(shù)的利益共享和利益補償機制。對于增量合作*增量合作是指合作只會帶來利益增加，各方均不受損的情形。，區(qū)域發(fā)展的正外部效應應該普惠各地，無論大中小城市都應享受區(qū)域發(fā)展帶來的紅利；而對于存量合作*存量合作是指合作不會帶來利益增加，只會對原有利益格局進行此增彼減的調整，出現(xiàn)一方獲益而另一方受損的情形。，合作框架應配備相應的利益補償機制，對于合作中利益受損方給予適當補償。

長三角城市群在踐行一體化的道路上也不可避免地面臨地方利益與區(qū)域利益的沖突。然而，現(xiàn)行的合作框架并沒有明確且具體可行的利益共享和補償機制。以金融合作為例，2009年協(xié)調會首設金融合作專題，標志著長三角金融合作進入深度融合的階段。經過數(shù)年發(fā)展，上海無可爭辯地成為區(qū)域內首屈一指的金融中心，但據(jù)實證測算，上海的金融業(yè)雖然在區(qū)域內大放異彩卻也是一枝獨秀，其發(fā)展的成果并沒有為其他中心城市(如杭州、南京、蘇州)所共享。[4]區(qū)域內次級金融中心與上海之間的金融鴻溝將會繼續(xù)撕裂區(qū)域金融一體化的可能性，建構金融發(fā)展的共享機制已迫在眉睫。利益共享和補償機制的缺乏導致各地方政府在不同領域發(fā)生沖突，這種沖突主要體現(xiàn)在以下幾個方面：在經濟領域爭奪各種流動要素和非流動要素，最終的后果就是行政壁壘的出現(xiàn)；在政治領域出臺各種過度優(yōu)惠的稅收、招商和人才引進政策，彼此挖墻腳；在生態(tài)環(huán)境領域，各地方政府則表現(xiàn)出爭相搭便車的行為邏輯。[5]

(三)執(zhí)行層面：合作事項缺乏執(zhí)行監(jiān)督反饋平臺，導致諸多專題落實困難

長三角府際合作的重要成果之一多以各種協(xié)議、合同、宣言等類法律文本的形式呈現(xiàn)。遺憾的是，這些規(guī)范性文件從決策層的議事會走向操作層的各地職能部門后并沒有得到一以貫之地執(zhí)行。協(xié)議等文本內容是長三角“三省一市”政府經過協(xié)商所達成的普遍共識，這種共識性滲透在各項條款或者合作專題內。當其與地方發(fā)展的意愿或目標相契合，協(xié)議或專題則會被較好地貫徹執(zhí)行；但當其與地方的發(fā)展目標或利益訴求相違背，協(xié)議或被束之高閣、或被選擇性執(zhí)行，導致區(qū)域共識在各地執(zhí)行過程中走樣，最終損害區(qū)域合作的整體效能。比如，長三角園區(qū)共建聯(lián)盟在成立之初即出臺的章程對于諸多合作細節(jié)沒有作具體的規(guī)定，為成員在執(zhí)行章程任務過程中各行其是提供了自主裁量空間，導致各地園區(qū)的彼此競爭或重復建設。章程的規(guī)范與約束功能由于合作各方的象征性或選擇性執(zhí)行而未充分發(fā)揮。

以上案例恰恰說明在執(zhí)行環(huán)節(jié)建立監(jiān)督反饋機制的重要性。這種反饋機制包含三項內容：評估、糾偏和懲戒。正如政策循環(huán)理論所昭示的，對政策*區(qū)域合作的各項規(guī)范性文件屬于一種公共政策。實施評估是檢驗其產出和效果最有效的手段。通過實時評估，公共政策制定與實施主體可以第一時間掌握政策執(zhí)行現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)問題，從而啟動事前制定的糾偏預案，及時糾正執(zhí)行偏差，同時對執(zhí)行責任方實施懲戒。[6]政策執(zhí)行反饋機制是一項系統(tǒng)性工作，需要相應的法律法規(guī)和組織機構的支撐和保障。而這些正是當前長三角府際合作框架所缺失的。

(四)技術層面：府際信息交流共享平臺建設落后，難以滿足無縫溝通需要

在信息化社會，信息的搜集、整理、傳播速度在很大程度上決定了工作效率的提升。構建電子政府、加快信息在府際之間的流通速度越來越成為地方政府信息化改革的目標。[7]對于區(qū)域一體化下的各地方政府而言，尤為重要的是在實現(xiàn)信息快速流通的前提下共享信息資源。如果將區(qū)域合作框架比作人的軀體，而信息資源的流通管道就是這座軀體上的神經干線，周而復始地向各“器官”輸送良性互動所必需的“信息養(yǎng)料”。為此，建設信息資源共享平臺業(yè)已成為各級政府的共識。

依賴于雄厚的經濟實力和發(fā)達的通信網絡設施，長三角的信息交流和共享平臺建設水平一直位居全國前列。然而，當區(qū)域融合發(fā)展逐漸進入“深水區(qū)”，很多具體合作事項對于某些城市政府(如少數(shù)的中心城市)而言，“存量”的內涵大于“增量”，信息共享即意味著利益損失，故而導致在可預見的時間范圍內，區(qū)域內的信息平臺建設進展緩慢。信息這一戰(zhàn)略資源尚未充分發(fā)揮促動合作事項順利開展的功能。

以異地就醫(yī)項目為例，建立區(qū)域內無障礙醫(yī)療結算體制是各城市政府為參保的外地安置人員構想的福利愿景，但這項愿景的達成則有賴于各地建立互聯(lián)互通的參保人員基本信息數(shù)據(jù)庫以及異地就醫(yī)的記錄檔案。這無形中增添了醫(yī)保和醫(yī)療管理機構的工作內容。由于缺乏相應的工作激勵補償機制和對動用本地醫(yī)療資源和醫(yī)?；鸬膽n慮，各地醫(yī)療機構和人員大都采取消極應付、推諉怠工的工作策略，使得此項工作難以獲得實質性進展。

二、長三角政府間非合作博弈行為的機理透析

從區(qū)域公共管理理論考察，長三角府際合作機制低效化運作的內在根源在于行政區(qū)與經濟區(qū)的目標非一致性和區(qū)位非重合性的矛盾。這組矛盾造成各利益方(城市政府)的非合作博弈行為，具體表征為區(qū)域公共品(如環(huán)境治理)供給不足和地方公共品(如基礎設施)供給過量并存。

(一)非合作博弈的根源：行政區(qū)與經濟區(qū)的矛盾

經濟區(qū)屬于區(qū)域的概念，是一種經濟發(fā)展同質化較高的區(qū)域，即所謂“區(qū)域應該是基于地理邊界的同質性領域，它可以超出法定的行政區(qū)劃而包括多個行政區(qū)劃為基礎的地方政府合作體系”[8]。而行政區(qū)劃是國家為了分級管理而對國土范圍內各區(qū)域所實行的縱向劃分。作為一種剛性制度安排，行政區(qū)內按照條塊分工所形成的政府組織開展的管理活動被學界稱為“行政區(qū)行政”[9]。僅從概念來看，行政區(qū)和經濟區(qū)就包含著內生矛盾。這種矛盾自20世紀80年代初地方實行市場化改革以來即以地方惡性競爭、地區(qū)封鎖的形態(tài)表現(xiàn)出來，至今仍是區(qū)域經濟一體化發(fā)展的最大障礙。

矛盾發(fā)生的內在機理在于行政區(qū)和經濟區(qū)有著兩種截然不同的價值取向和行為邏輯(見表1)。隨著各地區(qū)的融合程度加深、共同利益擴大，兩者矛盾雖然有所緩解，但從長三角府際合作的現(xiàn)狀可以看出，這組矛盾還在相當廣闊的領域存在并持續(xù)發(fā)生負面作用。

表1 行政區(qū)與經濟區(qū)的價值取向與行為邏輯對比

如表1所示，行政區(qū)的治理主體是區(qū)劃內各級政府，經濟區(qū)的治理主體是區(qū)域內各級政府。行政區(qū)的目標導向是實現(xiàn)并維護地方利益，而經濟區(qū)的目標導向是實現(xiàn)并維護區(qū)域共同利益。行政區(qū)績效考評的依據(jù)是部門或個人的政績，而經濟區(qū)績效考評的依據(jù)暫時還不明確。行政區(qū)主體的行為動機是官員晉升錦標賽，即官員為了實現(xiàn)盡快晉升而展開的政績競賽；而對于經濟區(qū)而言，其行為動機更多地表現(xiàn)為實現(xiàn)區(qū)域經濟一體化發(fā)展。行政區(qū)衍生出來的管理理念是本位主義取向；而經濟區(qū)實踐的是新區(qū)域主義理念，即倡導在區(qū)域政府間建立一種跨區(qū)域治理的策略性合作伙伴關系，建立新的區(qū)域合作同盟，完善區(qū)域治理政策框架，建構區(qū)域利益平衡與協(xié)調機制。[10]行政區(qū)未來的發(fā)展趨向是衍生更多的行政壁壘；而經濟區(qū)未來的發(fā)展趨向是沖破地域封鎖，建立統(tǒng)一大市場，實現(xiàn)區(qū)域內各要素的自由流通。最終，這兩種行為邏輯所導致的結果就是：行政區(qū)生產了更多的負外部性，比如惡性競爭、環(huán)境污染和公地悲劇等；經濟區(qū)生產了更多的正外部性，比如資源共享、協(xié)同發(fā)展和同城效應等。

由此，學界在21世紀初即呼吁跨域管理應從行政區(qū)行政向區(qū)域公共管理的治道模式轉換。然而，正如金太軍教授所言，區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新“是一種后發(fā)外生型的強制性制度變遷過程，涉及價值系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、經濟系統(tǒng)和社會系統(tǒng)的調整”[11]。這將是一項十分復雜的系統(tǒng)工程，不可能在短時間內一蹴而就。當前長三角政府間的府際合作正處于從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理的治道轉型過程，固有的制度框架被不斷革新，而完整且成熟的制度模式又尚未完全建立。在區(qū)域合作領域，行政區(qū)與經濟區(qū)之間的矛盾所造成的眾多弊病并沒有根本肅清。從博弈論的視角進行分析，歸根結底是因為行政區(qū)與經濟區(qū)之間的內在矛盾所衍生出的區(qū)域內各級政府間的行為邏輯，這種邏輯集中表現(xiàn)為一種非合作博弈的特征。

(二)非合作博弈的表征：公共品供給不足與過剩并存

為了便于觀察，本文將區(qū)域內各級政府視作獨立的理性個體，各級政府在區(qū)域內的互動過程，包括制定規(guī)劃、執(zhí)行協(xié)議、開展合作等，本質上都可視為一種博弈。長三角各地政府在府際合作過程中出現(xiàn)的各類問題即可運用博弈分析工具加以解釋。本文以公共品供給為例，說明政府間非合作博弈的表征及其內在機理。

1.區(qū)域公共品供給不足：以跨域環(huán)境治理為例。根據(jù)公共產品理論，跨域治理生態(tài)環(huán)境兼具非競爭性和非排他性的特點，是區(qū)域內各級地方政府供給的一項純粹公共產品。

本文以長三角地區(qū)太湖水域污染治理為例。作為純公共品，一方面，治理水域污染的成本*治理水域污染的成本包括為了防止污染而禁止高能耗、高污染企業(yè)進駐所造成的機會成本。高昂，太湖水域周邊的地方政府都不愿承擔；另一方面，跨域環(huán)境治理又具有很強的正外部性，環(huán)太湖水域的各地政府普遍存在“搭便車”的心理。其博弈過程簡述如下：本文假定環(huán)太湖水域只有政府A(簡稱A)和政府B(簡稱B)。太湖“藍藻事件”爆發(fā)后，兩者共同面臨著治理太湖水污染的問題。假設治理水污染的總成本是100，成功后A、B將各獲得收益80。如果雙方采取合作治理的策略，其治理成本雙方均攤，各出50，兩者的凈收益均為30(80-50)。如果有一方治理而另一方不治理，則治理方的凈收益為-20(80-100)，搭便車的不治理方的凈收益是80。如果雙方都不治理，其各自的收益均為0。由此，雙方陷入了典型的“囚徒困境”。[12]A、B都是利益最大化的理性人，如果A選擇合作而提供治理環(huán)境這類公共產品時，B的最佳選擇是不合作；相反，當B選擇合作供給時，A的最佳選擇是不合作。此時穩(wěn)定的均衡點是(不治理，不治理)，其結果就是跨區(qū)環(huán)境治理等此類公共產品供給不足。這也是長三角各地政府不愿合作供給諸如跨區(qū)醫(yī)療服務等在內的諸多公共產品的原因所在。

2.地方公共產品供給過剩：以交通設施建設為例。與長三角各地政府對于跨域環(huán)境治理這類公共產品供給不足相反的是，對于諸如港口、機場等交通基礎設施此類公共產品卻普遍存在供給過剩的現(xiàn)象。本文以博弈論解析這種現(xiàn)象的內在機理。

假定長三角地區(qū)只有A、B兩個政府，他們對于機場這類公共產品都具有供給能力。假設在長三角地區(qū)，提供機場的成本是C(Cost)，該類公共物品在長三角可以產生的總收益是R(Receipt)。如果A、B都選擇單獨提供，他們都認為將獲得收益R，而實際上，由于兩地政府都提供了這類公共物品，其各自的收益只能是R/2。如果A、B提供了這類公共物品，還可獲得自身偏好滿足所帶來的收益Ui(i=A，B)，比如A修建了機場，不僅可以滿足地方發(fā)展的需要，還可以通過使用者付費獲得額外利潤。如果只有一方提供，而另一方不提供，則不提供方僅會獲得較小的收益r，提供方則會獲得絕大部分的收益R-r；如果兩方都不提供，則其收益均為0。因此，當A選擇單獨供給，B的最佳選擇也是單獨供給；如果A選擇不供給，B的最佳選擇是單獨供給；如果B選擇不供給，則A的最佳選擇是單獨供給。因此，長三角各地政府供給交通基礎設施的博弈均衡是(單獨供給，單獨供給)，其結果就是長三角內有供給能力的各地政府都會爭相提供這類公共產品。但還應看到，當A、B都從自身利益出發(fā)選擇單獨供給時，將會造成區(qū)域資源的浪費。這是因為，A、B都選擇單獨供給，區(qū)域總收益R并沒有翻倍，而區(qū)域總成本卻變成了2C。因此，當A、B都選擇單獨供給時，區(qū)域整體收益是(R+UA+UB-2C)；而A或B單獨供給時，即可獲得(R+UA-C)或(R+UB-C)的收益。相反，如果A和B可以合作提供港口、機場這類公共物品，合理布局，就能避免重復建設，則其建設成本就會降低為C′(C′<2C)，這樣，區(qū)域整體收益就變?yōu)?R+UA+UB-C′)，這個收益比A、B都選擇單獨提供時的收益大。這也為長三角各地政府的重復建設、過度競爭提供了解釋依據(jù)。

綜上，為了扭轉政府間的非合作博弈現(xiàn)狀，結合前文論及的長三角府際合作機制的四類問題，長三角各級政府需要從理念、制度(體制)和技術等層面置換現(xiàn)有合作框架內不合時宜的成分，嘗試建構一套與《規(guī)劃》要求相對接的合作體制機制，以此作為推動長三角一體化融合發(fā)展的有力支撐，實現(xiàn)長三角各地、各級政府在良性互動的正和博弈下取得共贏局面。

三、“三位一體”與“軟硬并施”：變革長三角府際合作機制的構想

鑒于當前長三角府際合作機制的運作弊端，本文嘗試從重塑區(qū)域融合理念、優(yōu)化合作體制框架與搭構硬件設施網絡等三個維度，提出紓解行政區(qū)與經濟區(qū)的抵牾所造成的府際合作低效化難題的路徑。筆者稱之為“三位一體”與“軟(理念)硬(體制與硬件)并施”的長三角府際合作構想。

(一)重塑區(qū)域融合理念

區(qū)域公共事務具有交互性、滲透性與融合性等特征。傳統(tǒng)區(qū)域內政府間的合作模式建基于行政區(qū)劃層級，具有較濃郁的科層制色彩。地方政府對于區(qū)域公共事務的合作治理仍存在對科層觀念的路徑依賴，其合作事項的達成過程也多依靠程式化的指令傳導。顯然，這種剛性閉合的合作機制已愈來愈不適應集流動性、開放性和外溢性于一身的區(qū)域一體化發(fā)展現(xiàn)狀。根據(jù)文森特·奧斯特羅姆的界定，這種合作機制可類比為一種“威爾遜合作范式”，即政府是主導合作過程的權力中心。[13]故此，鑒于長三角各地政府在價值基礎上存在的諸多不合理要素而導致的實踐亂象，長三角城市政府在共同治理區(qū)域的公共事務時應拋棄對傳統(tǒng)“區(qū)域行政”主張的“威爾遜范式”這一路徑的依賴，塑造參與、共享、融合等適應現(xiàn)代區(qū)域治理訴求的新理念。

1.多元參與。這指向合作的主體。合作治理的核心意涵即是打破政府單一向度的線性垂直交流，主張包括政府在內的社會多元主體的網狀平行互動，實現(xiàn)多元參與的“區(qū)域治理”(Regional Governance)[14]。比如，在合作專題議定的過程中，可以有序吸收跨區(qū)公民的合理意見，形成“跨區(qū)問政”的決策環(huán)境，增強協(xié)議條款的民眾接受度；在跨區(qū)公共服務供給方面，城市政府可與異域社會組織開展合作，采用政府跨區(qū)購買公共服務的方式為本市外出安置人員提供基本公共服務；在協(xié)議條款的執(zhí)行過程中，社會組織(包括NPO、NGO)亦可根據(jù)自身的功能定位自發(fā)開展互動合作，在諸多民生領域彌補政府與市場的失靈；等等。

2.創(chuàng)新驅動。這指向合作的方式?！兑?guī)劃》明確提出，“創(chuàng)新聯(lián)動發(fā)展機制，遵循市場發(fā)展規(guī)律……創(chuàng)建城市群一體化發(fā)展的‘長三角模式’”?？梢?，旨在實現(xiàn)聯(lián)動發(fā)展的長三角府際合作機制必然是創(chuàng)新驅動型的。此外，公共管理上的體制機制創(chuàng)新更多地體現(xiàn)出“存量”變革的意涵。眾所周知，合作機制的創(chuàng)新既包含區(qū)域內各級政府的縱向權力讓渡，也包含各利益主體間的橫向關系協(xié)調，變革的難度和阻力可見一斑。因此，各地政府樹立創(chuàng)新驅動的價值理念應具備三種意志品質——勇氣(Courage)、智慧(Wisdom)和恒心(Perseverance)，即敢于創(chuàng)新、善于創(chuàng)新和長于創(chuàng)新。一方面，各地政府要善于將創(chuàng)新的難度、變革的程度與區(qū)域發(fā)展的可承受度有機結合起來，做到張弛有度、穩(wěn)步推進；另一方面，各地政府也應視府際合作機制創(chuàng)新為一種常態(tài)化工作，努力探索建立穩(wěn)定而成熟的固態(tài)機制，發(fā)揮制度的持久作用。

3.融合共享。這指向合作的成果。《規(guī)劃》指出，長三角城市群要“健全成本共擔和利益共享機制”。在制度層面建構和完善各類成本共擔、利益共享機制之前，各地政府應摒棄傳統(tǒng)的零和觀念，樹立融合共享的思維。首先，各地政府應積極參與區(qū)域合作，強化開放融合的觀念。在信息化時代，同質化程度較高的區(qū)域實現(xiàn)融合發(fā)展是市場邏輯調配資源要素自由流動的必然結果，也是區(qū)域經濟一體化的必由之路。長三角城市群作為世界第六大城市群，自然、歷史、人文、地理、經濟等要素相近，走融合發(fā)展的道路具有得天獨厚的地緣優(yōu)勢。其次，各地政府還應從大局著眼，樹立整體利益為重的觀念。在區(qū)域融合發(fā)展的過程中，部分地方政府在短期內難免會面臨地方利益受損的情況，這就要求各地政府應從發(fā)展的觀點和全局的角度看待自身利益損失，作出如下研判：一是從全局的視角看，整體利益大于部分利益，部分利益受損將換來整體利益增加；二是從發(fā)展的觀點看，損失只是暫時的，利益共享才是最終結果；三是從現(xiàn)實的狀況看，合作框架應建立相應的利益補償機制。

(二)優(yōu)化合作體制框架

如前文所述，長三角“三級運作”府際合作體制框架由于缺乏縱向權威機構的統(tǒng)合協(xié)調，在處置各地政府間的橫向關系時陷入失靈。除此之外，由于區(qū)域發(fā)展差異的客觀存在，各地政府職能部門在履行決策協(xié)議時也面臨著職責不相匹配、部門對接困難的矛盾。鑒于此，本文擬從縱橫兩個維度構想一套新的組織框架，可為借鑒。

1.縱向維度：在中央層面成立長三角府際合作委員會等類似機構。這一機構應定為副國級單位，首長可由國務委員兼任，設常務副主任一職負責日常工作。該機構的組織架構仿制大型跨國公司的矩陣制結構，卻又不同于國務院成立的一般臨時性機構，而屬于常設機構。機構內根據(jù)《規(guī)劃》對長三角城市群一體化發(fā)展的定位設若干職能委員會并對接國務院組成、直屬和辦事等機構，人員也由這些部(委、辦、局)抽調組成，即該機構的下屬職能部門既向原單位負責也向該機構負責(見圖2)。

圖2顯示了本文構想的“長三角府際合作委員會”的大概框架。其中，限于圖形狹小，特用“...”表示，它包括兩個含義：一是指代各職能委員會并非僅有圖中所畫的四種，根據(jù)《規(guī)劃》內容還可另行增加設定；二是指代各職能委員會對接的國務院相關職能、直屬和辦事等部門并非僅是兩個，與職能相關的各部委均可與委員會實行對接。此外，委員會下設的各職能委員會還應與長三角“三省一市”省級政府的各職能部門完成業(yè)務對接，建立上下之間的業(yè)務指導關系。這種合作模式可以借助中央層次的權威機構穿透行政區(qū)之間的壁壘，為其形成一體化發(fā)展的經濟區(qū)奠定組織基礎。

圖2 長三角府際合作委員會構想

2.橫向維度：在區(qū)域內建立“部-省、省-市、市-市”三級專業(yè)協(xié)調部門。這類協(xié)調部門根據(jù)不同合作規(guī)格的角色分工設立，即在不同層級間設立不同的協(xié)調部門，專司某類職能，實現(xiàn)合作協(xié)調的專業(yè)化。具體而言，在省部級合作框架下設立的專業(yè)化部門沒有明晰的組織邊界，部門間不存在行政隸屬關系，其成員也多來自政府外部，主要有科研機構的專家學者、社會智囊機構的咨詢人員、民營企業(yè)的管理人員、基層公務人員、社區(qū)民意代表等等。這類部門主要發(fā)揮決策咨詢、信息采集、民意聚合等職能，在省市級合作框架下設立的專業(yè)化部門應仿照“長三角府際合作委員會”在中央層面的架構模式，采取矩陣式的組織結構，與委員會下屬的各職能委員會實現(xiàn)業(yè)務上的指導和對接。

在地方層面，長三角城市群合作框架大致也可分為三個層次：決策層、協(xié)調層與執(zhí)行層(見圖3)。與以往不同的是，每個層次都加入了不同內涵。在決策層，“三省一市”最高決策議事會是最高決策機構，負責協(xié)商出臺指導長三角城市群發(fā)展的政治性文件。其上有中央層面的副國級協(xié)調機構“長三角府際合作委員會”給予指導和協(xié)調，以此打通長三角“三省一市”之間的梗阻，掃清行政區(qū)劃造成的障礙；其下有決策咨詢、民意聚合和信息處理等部門提供多方位支持。在協(xié)調層，成立類似于市際合作協(xié)調委員會的機構，并在其內部建立直接向最高決策層負責的合作事項執(zhí)行監(jiān)督反饋機構。在執(zhí)行方面，市際合作協(xié)調委員會下設若干與長三角府際合作委員會下屬的若干職能委員會相對接的各合作專題執(zhí)行委員會。這些執(zhí)行委員會接受市際合作協(xié)調委員會的組織領導、職能委員會的業(yè)務指導和合作專題執(zhí)行反饋機構的實時監(jiān)督。

綜上所述，本文所構想的長三角城市群合作機制框架，無論是從縱向維度成立統(tǒng)合“三省一市”協(xié)調發(fā)展的“長三角府際合作委員會”等類似機構，還是從橫向維度對“三級運作”合作機制在決策層、協(xié)調層和執(zhí)行層的再設計，皆是為了消融長三角各地政府在傳統(tǒng)“行政區(qū)”非合作行為邏輯下形成的各類阻礙城市群一體化發(fā)展的塊壘，為“創(chuàng)建城市群一體化發(fā)展的‘長三角模式’”探索可行的組織框架。

圖3 長三角府際合作組織框架構想

(三)搭構硬件設施網絡

對于長三角府際合作機制而言，如果說重塑合作理念和優(yōu)化合作體制為其提供了價值依據(jù)和組織保障等軟件支持系統(tǒng)，那么，搭構技術設施網絡則為其筑牢了硬件支撐平臺。根據(jù)《規(guī)劃》內容并結合前文所述長三角城市群府際合作的問題，本文將硬件設施網絡分為兩大類：交通基礎設施與信息通信設施。構建互聯(lián)互通、共建共享的交通和信息硬件網絡將為長三角府際合作融合發(fā)展提供強大的硬件和技術支撐平臺。

1.構建立體多維的交通設施網絡?！兑?guī)劃》指出，“依托國家綜合運輸大通道，以上海為核心，南京、杭州、合肥為副中心，以高速鐵路、城際鐵路、高速公路和長江黃金水道為主通道的多層次綜合交通網絡”。達致此目標的具體路徑如下：首先，繼續(xù)改擴建城際高速公路和國道公路，打通長三角核心城市與其他城市的高速交通線并延伸至泛長三角地帶，實現(xiàn)區(qū)域內點對點互聯(lián)和公路貨客運的“零距離換乘”；其次，充分利用長三角地區(qū)河網密布的優(yōu)勢，推進水路交通建設，根據(jù)河流分布情況，繼續(xù)開通條件成熟的城際水上線路，提高河網使用效率；再次，優(yōu)化長三角港口建設，在發(fā)揮上海國際航運中心功能的同時，增強其腹地輻射作用，帶動經濟區(qū)沿江沿海各層次港口協(xié)同發(fā)展；最后，有序規(guī)劃和推進鐵路、機場設施建設，完善區(qū)域高速鐵路網和機場布點，增建鐵路綜合客運樞紐，大力發(fā)展通用航空等。

2.構建泛在普惠的通信設施網絡?！兑?guī)劃》指出，“加快建設覆蓋區(qū)域、輻射周邊、服務全國、聯(lián)系亞太、面向世界的下一代信息基礎設施”。針對長三角城市群行政融合發(fā)展的現(xiàn)狀，構建普惠型通信設施網絡要著力于以下領域：首先，加快建立互聯(lián)網數(shù)據(jù)中心(IDC)、云計算中心、物聯(lián)網等功能性平臺，全面提升上海等中心城市的數(shù)據(jù)存儲能力，建造大數(shù)據(jù)服務終端，實現(xiàn)區(qū)內信息的“全天候”供給；其次，加快建設長三角政務信息資源共享交換平臺和公益性服務平臺，按照區(qū)域合作專題的需要，將以上兩種平臺細化對接，提升信息共享的“靶向性”；最后，加快出臺長三角智慧城市數(shù)據(jù)接口標準，實現(xiàn)區(qū)域信息公共服務“無縫化”覆蓋。

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IntergovernmentalCooperationMechanisminYangtzeRiverDelta：AnalysisofPredicamentandConceptofReformation

ZHANG Ze-xing

(School of Public Economics and Administration，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433，China )

The operational dilemma of the interprovincial cooperation and integration development mechanism in the Yangtze River Delta can be abstracted as the inefficient operation of the three-level operational framework in four aspects as decision-making, coordination, implementation and technology. The root of this problem lies in the inconsistency between the goal of the administrative districts and the economic zones and the non-coincidence of the locations, which is characterized by the non-cooperative game behavior of the local governments. In view of the intergovernmental cooperation and the status of “Strategic Development Layout of the Yangtze River Delta City Group”, the future development path of the intergovernmental cooperation mechanism in the Yangtze River Delta can be conceived from the aspects of “reconstructing the concept of integration, optimizing the cooperative system and building the hardware network”.

Yangtze River Delta; intergovernmental cooperation; urban agglomeration

郭艷云]

D63-3

A

1674-3199(2017)06-0011-10

2017-10-10

上海財經大學研究生創(chuàng)新計劃項目科研創(chuàng)新基金(2017110352)

張則行(1989—)，男，山東臨沂人，上海財經大學公共經濟與管理學院博士研究生。