大數據背景下政府公共服務一體化研究

劉明輝 ，江允英

(1.中共福建省委黨校，福建 福州 350001；2.福州職業技術學院，福建 福州 350108)

公共管理

大數據背景下政府公共服務一體化研究

劉明輝1，江允英2

(1.中共福建省委黨校，福建 福州 350001；2.福州職業技術學院，福建 福州 350108)

當前我國政府公共服務存在“各自為政、分而治之、條塊分割、供需不匹配”等問題，直接影響了政府公共服務的效率和人民群眾的滿意度。創新政府公共服務，需要融入互聯網思維和大數據思維。大數據具有精確分析、統籌集成等鮮明特點，是優化公共服務、提高政府效能的重要媒介和推力。通過實地調研和數據比較分析，探索形成一個號碼、一個平臺、一個中心的集約式服務平臺，建成信息采集、事件處理、監督考評強強聯動的數據化公共服務大系統，真正實現跨地域、跨系統、跨業務的協同管理和服務創新，促成一體化政府公共服務平臺的建成。

大數據；公共服務；一體化

踐行以人民為中心、在發展中保障和改善民生的中國特色社會主義基本方略，實現政府公共服務平臺創新，提高政府公共服務效能，必須明確政府公共服務的現狀和存在問題。當前我國政府公共服務存在“各自為政、分而治之、條塊分割、供需不匹配”等問題，這些問題成為直接影響政府公共服務效率和人民群眾滿意度的主要因素。面向未來，提高政府公共服務效能，優化政府公共服務質量，必須認真梳理公共服務現狀，改變思維方式，堅持以問題為導向，倒逼政府職能轉變，構建在大數據基礎上的一體化公共服務大系統，實現政府公共服務創新。

一、政府公共服務平臺現狀分析

由于歷史因素形成的縱向分層、橫向分布的政府組織結構，越來越難以適應大數據時代人民群眾對政府公共服務透明化、高效化、多樣化、便捷化的新需求，形成了明顯的問題倒逼政府深化改革的態勢。

(一)各自為政，實效性低

政府公共服務平臺各有分工、各司其職。長期以來，基于現實的利益考慮，各部門往往出現各自為政、互不相干的現象，缺乏主動配合意識和協同創新能力，公共服務實效性差。以政府門戶網站建設為例，政府網站是公共服務平臺的一個重要載體，也是群眾反饋問題的重要渠道，目前，從中央到地方，各級政府都設立了自己的門戶網站，據統計，截至2015年7月，全國各地區、各部門通過全國政府網站信息報送系統上報的政府網站共85 890個，其中地方82 674個，國務院部門3 216個。[1]各級政府網站不僅存在重復建設的問題，還造成了公共服務實效性低下。

各級地方政府下設有縣市區政府，縣市區政府下又設街道，逐級分解，逐級建設網站。層級之多相應帶來公共服務部門冗余，造成公共服務實效性差。以福州市為例，福州市政府公共服務系統(開放)參與部門中，市直服務網絡125個、鼓樓區86個、臺江區74個、晉安區84個、倉山區85個、馬尾區76個、福清市107個、長樂市113個、閩侯縣111個、平潭縣140個、永泰縣105個、閩清縣109個、連江縣118個、羅源縣99個。其中鼓樓區的公共服務資源又進一步細化為“12345網上辦事系統、鼓樓區行政服務中心、鼓樓區公共出行服務平臺、鼓樓區政府門戶網”四大類，同時列出“住房公積金、養老社保查詢、醫保定點查詢、交巡警車輛違章、自來水水費查詢、電力資源查詢、燃氣資源查詢”等七類便民服務和“單獨二胎、小學教育、醫療保險、保障性住房、老年人服務、通行證辦理”等六類熱點查詢。人民群眾通過政府網站開放的平臺反映情況時，其信息分類和信息甄選的工作量大，必須根據“部門”為單位進行檢索，或者通過服務資源分類進行歸口，導致政府網站提供的公共服務實效性較低。面向未來，政府網站如何走出困境、突破各自為政的現象、提升公共服務的實效性，是政府公共服務平臺管理亟待破解的難題。[2]

(二)分而治之，職能單一

為實現公共服務的專業化和職業化，政府公共服務平臺形成分而治之的局面，以部門為單位，割裂來解決問題，造成公共服務平臺職能單一、協同性差的效果。以民生服務熱線為例，由于各行業務的差異，為確保專業化服務，每一個民生部門都開通了熱線，便于群眾撥打電話。據不完全統計，全國各種常用的民生號碼，僅短號就多達46個，遑論其他民生服務相關部門的長號以及地區性民生服務專用號碼(如廈門市長專線968123)。民生部門分而治之、獨設專線，難免產生“號多難記”的現象，反而沒有達到便民、利民、親民、惠民的服務效果。

分而治之，導致民生服務熱線職能單一，問題解決情況不盡人意。大部分民生問題屬于綜合性問題，需要涉及多個職能部門，單一職能的民生熱線容易產生“部門不清、無人響應、結果不明”的現象。有些熱線對群眾反映的訴求能推則推、含糊其辭，群眾撥通系列電話后，還是找不到接收訴求或者解決問題的部門，造成群眾不知該向誰反映的困擾。另外，民生熱線暢通是提供良好服務的前提，事實上很多民生部門對外公布的熱線存在“熱線不熱”、無人接聽的“死線”現象。根據零點指標數據2015年完成的公共服務熱線公眾印象調查顯示：96.9%的公眾至少聽說過一條公共服務熱線；而對公共服務熱線的印象，僅28.8%認為是“親民好舉措”，54.7%認為“有些雞肋”，16.5%認為“純屬擺設”。隨著社會的發展，人們群眾反映的問題往往涉及多個部門，政府公共服務平臺分而治之的局限性越來越大。

(三)條塊分割，資源分散

在縱向分層、橫向分部的組織結構下，政府公共服務平臺形成多層級、廣跨度、條塊分割的特點，其后果是政府公共服務平臺難以形成流暢的信息傳輸系統，無法找到公共服務過程“始于問題，終于問題”的快捷解決模式，導致政府公共服務效果不佳。各類公共服務熱線與平臺在一定程度上開拓了群眾聯系政府的渠道，促進了群眾問題的解決，但沒有從根本上找到一個既能方便老百姓便捷對接，又能讓黨政、企業、社會各部門在后臺協同有序解決問題的系統方案，難以把群眾難題、政府困境、部門協同串聯在一起集中解決，公共服務的總體效果不理想。此外，政府公共服務條塊分割，容易造成政府根據部門而不是根據問題解決的方式進行投入，導致政府投入分散、資源浪費。

(四)供需不匹配，效率低下

政府公共服務平臺往往從本單位利益出發，最大限度方便部門工作、降低工作成本，而不是以滿足群眾需求、便捷群眾服務為導向。因此，相關部門之間協同性差、配合度低、經常互相推諉扯皮；公共服務職能單一、與群眾互動少、線上線下聯動性差；資源分散、部門缺位失位、效率低下，導致公共服務系統運行過程出現供需不匹配的現象：群眾需求和問題接收部門不匹配、問題解決部門與實際操作部門不匹配、單維考核與多維測評結果不匹配。[3]

第一，群眾需求和問題接收部門不匹配。局限于單一職能的公共服務部門對群眾的提問能夠提供一定的指引，但由于平臺系統的整合程度低，無法做到精準定位問題，無法給群眾明確的答復或告知群眾問題處理的流程，特別是針對群眾的困難救助事項難以迅速轉接到責任部門。從各級政府網站的民生訴求內容來看，大多數群眾不知道問題的歸屬部門；從政府部門處理民生訴求的情況來看，往往需要多次批轉才能找到最終的問題接收部門。

第二，問題解決部門與實際操作部門不匹配。綜合復雜的民生訴求處理過程需要多個部門積極配合、聯動參與，現實公共服務由于缺乏一個系統的指揮中心，難以全面協調相關部門合力參與，導致群眾問題解決不徹底。提高政府公共服務能力的關鍵在于解決好民生問題。民生無小事，民生問題解決不好直接帶來穩定問題，甚至導致群體性事件的爆發。相關部門只有協同合作把社情民意了解好、矛盾糾紛化解好，才能把群眾困難解決好，才能切實提高政府公共服務水平。

第三，單維考核與多維測評結果不匹配。政府公共服務考核結果是人民群眾滿意度和獲得感的直接體現，現實中各部門對公共服務的監督考評方式不同，導致考核結果與實際群眾滿意度存在差異。一種情況是基于部門實情設立單維度的考核指標，如以民生熱線平臺的統計數據(受理有效訴求件數、及時辦結率等)作為評分基礎，那么所顯示的民生服務效率高、質量好，但事實上人民群眾的滿意程度卻有所偏差。另一種情況是設立多維度的測評指標，即除了部門KPI(關鍵績效指標)，同時將文明辦、綜合治理等相關部門納入考評系統，形成360°全方位的監督考核，如此強績效要求下會帶來實際工作效率的提升，短期內人民群眾的滿意度也會有所提升，但是部門工作人員的積極性會有所下降，從長遠來看，人民群眾享有的公共服務質量保障性和穩定性會不夠。[4]

二、政府公共服務新思維

創新政府公共服務，需要融入互聯網思維。2016年出臺的《國務院關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》給我們提供了很好的指導，政府公共服務具體建設過程，要堅持簡約思維、需求思維、跨界思維和迭代思維。[5]

(一)簡約思維

遵循簡約原則，簡化方式，減少流程。廣泛利用信息化手段，最大程度利民便民，讓群眾少跑腿、好辦事，“一站式”解決問題；讓群眾容易記得住號碼、找得到部門，有地方表達訴求，有人解決問題。優化服務流程，無論是電話服務、窗口服務，還是網絡服務，都要盡量做減法，減少不必要的流程，努力降低群眾的辦事成本，避免重復咨詢、反復提交材料和循環證明等；努力縮短辦理時限，提高服務效率，第一時間回應訴求，及時辦結，加快速度回應解決結果。

(二)需求思維

從人民群眾的需求出發，著眼于群眾反映的“急危難”訴求。公共服務的有效性取決于人民群眾需求的滿足度，公共服務部門要基于需求進行供給，不能一廂情愿地提供傳統服務項目，按照既定方式工作，避免造成資源浪費。當前，我國經濟社會發展面臨著公共需求快速增長與公共服務供應不足之間的矛盾，尤其在教育、醫療衛生、交通等領域，存在著公共服務供給總量不足、供給分布不均等問題。當今國家推行供給側改革，公共服務供給側改革的關鍵要與需求端相呼應，要充分重視群眾的需求，以群眾樂于接受的方式進行服務，從而拉近“供給側”與“需求端”的距離，打通聯系服務群眾的“最后一公里”。

(三)跨界思維

跳出傳統公共服務以供給為導向的思維定勢，形成“互聯網+”公共服務的思維，深度融合互聯網、物聯網、大數據、人工智能、虛擬與現實等新技術，從多個角度交叉式、跨越式地解決民生問題，創新公共服務方式。政府公共服務部門要考慮如何將大數據資產盤活，如何加強對公共服務大數據的統計和應用，進一步完善公共服務條件，優化公共服務決策，為人民群眾提供更加精準化的公共服務。以市民卡為例，其原有的功能只是小額支付和身份識別，如今有些城市通過互聯網思維將云數據和市民卡結合，形成CAC(Cloud+App+Card)模式，并致力于實現O2O民生協同服務平臺的功能，同時市民卡還將成為城市“個人征信”和“低碳積分”記錄等多種功能的管理平臺。這種演變升級就是跨界思維下便民服務融合創新的舉措。

(四)迭代思維

要求政府公共服務聚焦群眾需求，適時升級，日臻完善。快速變化的時代，任何產品或服務都不可能一勞永逸，必須隨著群眾的需求不斷更新、迭代和完善。政府公共服務的第一階段應著眼于解決人民群眾的困難和問題，滿足群眾的需求；第二階段則聚焦于如何更好、更快、更方便地解決問題；第三階段要繼續探索如何進一步增強人民群眾的獲得感，提高人民群眾的滿意度。這是一個不斷升級和完善的過程，致力于提高政府公共服務的質量和效果。

三、應用大數據技術構建一體化公共服務系統

大數據具有精確分析、統籌集成等鮮明特點，是優化公共服務、提高政府效能的重要媒介和推力，是協同創新、改善民生的重要資源。通過應用大數據技術，對現有公共服務組織進行重構與整合，對外實現一個號碼、一個平臺、一個中心，提升公共服務的效率；對內實現多部門協作、無障礙溝通、高效配合解決矛盾，確保信息采集、事件處理、監督考評三個系統有效運行，優化公共服務的質量，最終形成線上線下強強聯動的一體化公共服務系統(見圖1)。

圖1 一體化公共服務系統

(一)一個號碼對外

群眾有事找政府，越簡單越好，越便捷滿意度越高。針對目前公共服務熱線號多難記的現狀，為提高服務質量、增強人民群眾獲得感，各類民生服務號碼要化多為少、化繁為簡，形成民生專線，實現一個號碼管服務。將市長熱線、政務服務、城管、環保、工商、質監、養老服務、家政服務等所有民生職能部門的熱線進行歸口整合，全力打造黨政放心、群眾滿意、社會認可的民生服務專線。統一對外的號碼要簡單好記，真正讓有困難、有需求的群眾即時撥打電話并解決問題。從百度指數的整體趨勢分析來看，目前我國各城市的民生熱線中，“12345”和“110” 這兩個號碼的公知度較高，基本每天都被使用，屬于群眾熟悉且常用的號碼。

構建一體化的公共服務系統，首先要實現民生訴求渠道的一體化。無論是“12345”還是“110”，要在全國各地達成共識，實現一個號碼對外，統一接收各類民生訴求，改善原有民生熱線“記不住、難打通、辦事慢”的狀況。同時，運用“互聯網+”技術開發先進受理系統，有效進行訴求分類，實行24小時在線服務，打造全天候的政府服務熱線。

(二)一個平臺受理

高效滿意的公共服務，需要一體化的受理平臺作為保障，各類民生訴求處置應由多部門辦理變為一個平臺集中統籌解決，讓群眾少跑腿。福建省邵武市在一體化平臺建設方面的經驗值得借鑒和推廣。針對黨政部門民生服務平臺職能單一、設置分散，人民群眾反映訴求不方便、服務平臺運行成本高、服務績效低等問題，邵武市依托行政服務中心，將“公安110”“聯動辦”“社區辦”“網格化服務中心”等幾個民生服務平臺整合成一個綜合性的公共服務平臺，即“民生110”，并將其作為黨和政府傾聽群眾呼聲，實實在在為百姓辦事的全能型窗口。一體化的公共服務平臺既可受理群眾意見投訴與困難求助，還可進行便民服務和信息咨詢服務，將現有各級政府網站上的分類民生訴求集中處理，讓人民群眾感受到“有事找政府，件件都靠譜”，真正實現全方位、無縫隙的公共服務。

(三)一個中心調度

一體化公共服務的運行要落到實際問題的解決上。有了前端的訴求渠道一體化，中端的受理平臺一體化，還要有后端的部門協作一體化，需要一個中心進行調度。公共服務部門具有即辦、轉辦、督辦、反饋等職能，各類民生訴求往往是復雜的綜合性問題，需要不同分工的相關職能部門協同配合才能解決。一般受理群眾熱線后，除了可以提供即時回復的資訊類服務，大部分問題需要專門的職能部門進行回應或采取有效措施。特別是接收到警情處置、突發事件、社會應急求助等事項時，需要調度中心第一時間指揮調動相關部門負責對接落實，聯動處理并將結果及時反饋，確?！笆率掠腥宿k、件件有回音”。

(四)信息采集系統

積極拓寬群眾的訴求渠道,為人民群眾提供一個全面、便捷、最大帶寬的信息采集入口，構建起集電話、短信、微信、微博、手機APP、民生一鍵通等多位一體的信息采集方式，實現“單點登錄、全網通辦”。結合互聯網時代的新技術，對群眾需求及各類民生問題進行精準識別、有序分類，系統24小時接受群眾的困難救助、意見投訴、便民服務、信息咨詢、市場服務等服務需求，確保線上線下信息溝通暢通。

(五)事件處理系統

重新梳理界定公共服務涉及黨委、政府、基層社區、市場與社會等多元主體的角色與定位，高效整合公共服務資源，強化民生服務質量。橫向整合具有民生服務職能的各黨政職能部門及市場組織、社會組織，縱向整合基層村鎮、社區組織、省市黨政部門。黨委作為領導者，是決策的中心和責任的中心；廣義政府作為執行者，負責將問題的解決落到實處；社會組織是參與者，既參與問題的解決，又發揮著監督、建議、推動的作用；企業是聯動者，通過市場機制有效提供服務；人民群眾則是動力來源，不僅是需求產生的來源，也是解決問題的根本力量。明確多元參與主體的角色與定位，形成一套跨體制、跨部門協同聯動的分工機制，確保相關職能部門積極配合、協同處理群眾問題，實現民生服務的高效化、合理化與聯動化。

(六)監督考評系統

通過構建透明的反饋公開機制，確保人民群眾的知情權和監督權，及時掌握問題解決的進度和結果，同時有助于更好地保障政府公共服務的運行機制，保護群眾自身的合法權益。堅持在黨委領導下，建立健全監督考評機制，積極融合考評督辦、獎懲績效、逐級聯處等機制建設，結合實際情況納入組織部門績效考核和紀檢監察問責范圍，明確標準、賞罰分明，堅持動力與壓力雙輪驅動，更好地完善激勵與約束機制。廈門市公共安全管理平臺能夠在公共安全預警預防水平和應急處置能力方面獲得群眾的好評，成為廈門市的“最強大腦”，其中一個關鍵的因素在于實行KPI、文明辦、綜合治理等360°全方位的監督考評，建立了指揮、督查、應急、預警、問責、考核等系列工作機制。一體化的民生公共服務系統要保持公開、透明、互動的狀態，要讓人民群眾在時時更新的進度中得到動態反饋，才能從中獲得更高的滿意度和獲得感。

大數據時代，構建一體化的公共服務系統具有可行性和可操作性。福建省邵武市“民生110”大數據公共服務平臺，為我們提供了一個參照模型。該市通過采集政務服務、市場化服務、民生需求等各類數據，對海量、多維數據提煉分析，在數據采集、分類、運用等方面協同創新，為政府提高公共服務水平、解決民生問題提供了依據，促進大數據技術成果更好地惠及民生，創建了大數據時代下的政府公共服務新模式。

(七)多渠道采集

在“民生110”后臺建立云數據庫，并與相關數據庫對接，解決了數據集中與共享的問題。運作中，邵武市在全市范圍內實行網格化管理，分成三級網格，通過“網通e格”軟件系統完成數據普查、收集工作?；鶎痈刹吭谪撠煹木W格進行走訪巡查，及時收集社情民意，健全各類信息臺賬，基層難以解決的問題及時匯總到“民生110”服務中心進行分類處理。在邵武市“民生110”服務中心，城區735個高清探頭的數據匯集于此，實現動態視頻網絡管理數字化、網絡化和智能化。服務中心通過網格化管理、高清監控、“110”熱線等，形成一張無形的智能化服務網絡，連接著千家萬戶。來自各個角落的民生需求、政務投訴等數據通過電話、網絡等渠道匯集一起，確保能夠進行及時有效地處理。

(八)大容量數據

福建省邵武市“民生110”是“智慧城市”建設的重要組成部分，主要采集、處理了五大類數據系統。一是積累大量社情民意信息數據，截至2017年6月，“民生110”接到市民來電信息1.55萬條，將其拆分為來電人信息、訴求內容、辦理情況、回訪信息等數據，最終形成了1.34萬條有效數據，合成城鄉居民生活需求和“民生110”服務項目數據系統。二是采集有關部門電話熱線和職能，以及社區服務中心、救助管理機構和各類社會福利機構等民政公共服務設施，形成政務服務基礎數據系統，并通過邵武政務網、邵武在線等平臺發布。三是對社會組織和服務平臺進行全面登記，形成覆蓋慈善、志愿者等方面的數據系統，在需要服務時能第一時間派出各類型志愿者。四是選擇市場上有資質、信譽好的專業化企業(個體)，列入“民生110”市場化服務隊伍，形成市場化服務隊伍數據系統，并分門別類，如家政服務類、日常維修類、答疑解惑類等，提高服務效能。五是對接社區網格，對城鄉居民家庭經濟狀況進行全面摸排核對，形成包括優撫對象、低保戶等在內的困難群體保障數據系統。通過以上類型數據系統的采集，能大大減少數據傳輸中間環節，提高數據職能服務的準確率，推動服務做到全天候(服務時間盡可能做到24小時)、全覆蓋(服務對象盡可能考慮各類人群)、全方位(服務項目盡可能做到涵蓋全)。

(九)重結果應用

一是用數據促進管理。“民生110”逐步為市交通局、住建局等職能部門提供相關行業的大數據分析，通過熱點、難點問題的預判與研判為職能部門完善服務提供有益參考。同時，實行動態曲線分析，深入剖析群眾所反映問題的領域、時間段、地域范圍等，生成數據分析報告，以加強社會面管控的力度。定期分析撥打“民生110”群眾的性別、年齡段、職業等要素，生成邵武市群眾參與社會治理現狀等報告提供給政府部門作為決策參考，促進政府部門整體管理水平提高。二是用數據評先評優?！懊裆?10”大數據還被用于規范考評系統?！懊裆?10”運行一年多來，積累了大量政策服務效能的“大數據”。邵武市把這些數據納入全市干部崗位績效考評，以“民生110”平臺統計數據為評分依據，真實反映承辦單位工作實績，為評先評優提供重要依據，有力地提升行政效能，營造良好政風行風。三是用數據實時預警。利用大數據“民生110”更加敏銳、準確地反映市民訴求變化的特點，及時對采集的大數據進行縱向橫向對比和分析，找出傾向性、苗頭性問題，使相關部門提前研判事態發展態勢，對熱點問題和突發事件進行實時預警。

大數據時代，實現數據信息資源共享，構建一體化公共服務系統，提供跨體制、跨部門、綜合性、系統性、聯動性解決問題的一體化公共服務，是保障人民群眾“一站式”解決問題、深化政府行政體制改革、提高政府公共服務水平、實現中國夢民生夢的迫切需要和努力方向。

[1] 葛素表,于衛亞.中國政府網站家底首次摸清 普查激活服務公眾“本能”[EB/OL].(2015-07-21)[2017-09-20].http://politics.people.com.cn/n/2015/0721/c1001-27334206.html.

[2] 國務院發展研究中心.中國民生調查2016[M].北京：中國發展出版社，2016:25-54.

[3] 李慎明,鄧純東，李崇富，等.公共服務藍皮書：中國城市基本公共服務力評價(2016)[M].北京：社會科學文獻出版社，2017:40-116.

[4] 張定安.專家學者解讀《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》[J].中國行政管理，2016(11)：140.

[5] 國務院印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》[J].電子政務,2016(10):121.

ResearchonIntegrationofGovernmentPublicServiceunderBackgroundofBigData

LIU Ming-hui1，JIANG Yun-ying2

(1.Fujian Provincial Party School, Fuzhou 350001, Fujian, China;2.Fuzhou Vocational and Technical College, Fuzhou 350108, Fujian, China)

The government public service in our country has such problems as working in one’s own way, dividing and ruling, regional segmentation and mismatching between the supply and the demand, which directly affects the efficiency of government public service and the satisfaction of the masses. Innovation of government public service needs to integrate into the Internet thinking and the big data thinking. Big data has the distinctive characteristics of accurate analysis and overall planning, and it is an important medium and thrust to optimize public service and improve government effectiveness. Through the investigation and comparative analysis of the data, an intensive service platform is explored and formed, which includes a number, a platform and a center. A large system of public service is built for data collection, event handling, monitoring and evaluation of strong linkage of the data, in order to achieve collaborative management and service innovation cross regions, systems and businesses, and to truly facilitate the completion of the integrated government public service platform.

big data；public service；integration

林麗芳]

D630.1

A

1674-3199(2017)06-0021-08

2017-10-20

2016年度福建省社會科學規劃項目(FJ2016B104)

劉明輝(1956—)，男，福建福州人，中共福建省委黨校教授;

江允英(1989—)，女，福建福州人，福州職業技術學院研究實習員。