法治政府建設(shè)報(bào)告制度實(shí)證研究
——以2016年度25份省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告文本為例

明 天

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

法律科學(xué)

法治政府建設(shè)報(bào)告制度實(shí)證研究
——以2016年度25份省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告文本為例

明 天

(華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200042)

中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》課予了各級(jí)政府及時(shí)報(bào)告法治政府建設(shè)情況的義務(wù)。縱覽2016年度的各省級(jí)建設(shè)報(bào)告，可謂喜憂參半。報(bào)告中雖不乏創(chuàng)新方案和具體良措，但也存在公布不及時(shí)、結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一、運(yùn)用事例少等缺陷。作為法治政府建設(shè)的示范區(qū)，京、滬兩地公布的報(bào)告整體質(zhì)量較高，理應(yīng)成為其他地區(qū)效仿的典范。法治政府建設(shè)報(bào)告制度的完善，有助于基本建成法治政府目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。

法治政府；建設(shè)報(bào)告；實(shí)證研究

2015年12月27日，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。《綱要》強(qiáng)調(diào)了法治政府建設(shè)報(bào)告(以下簡(jiǎn)稱“政府建設(shè)報(bào)告”)制度的重要性，要求縣級(jí)以上地方各級(jí)政府每年第一季度要向同級(jí)黨委、人大常委會(huì)和上一級(jí)政府報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，政府部門(mén)每年第一季度要向本級(jí)政府和上一級(jí)政府有關(guān)部門(mén)報(bào)告上一年度法治政府建設(shè)情況，報(bào)告要通過(guò)報(bào)刊、政府網(wǎng)站等向社會(huì)公開(kāi)。2016年是《綱要》施行的第一年，各省級(jí)政府極其注重年度報(bào)告的撰寫(xiě)，大部分都凸顯了該省法治政府建設(shè)中的創(chuàng)新方案和有效舉措，同時(shí)對(duì)于建設(shè)中的短板和不足之處也逐一揭示，規(guī)劃出相應(yīng)的整改措施。北京市和上海市作為我國(guó)法治政府建設(shè)的示范區(qū)，在《綱要》施行后都出臺(tái)了與其高度契合的法治政府建設(shè)綱領(lǐng)性文件。從兩地的報(bào)告中也可窺知，眾多創(chuàng)新方案率先在京滬落地，并逐漸輻射至全國(guó)，形成可復(fù)制可推廣的建設(shè)“良方”。鑒于此，本文擬從目前已經(jīng)公開(kāi)的25份省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告入手，分析2016年度省級(jí)法治政府建設(shè)報(bào)告之概況，探索各省政府建設(shè)報(bào)告的亮點(diǎn)和缺陷；重點(diǎn)關(guān)注京滬兩市報(bào)告，深入總結(jié)兩市建設(shè)中的成功經(jīng)驗(yàn)，挖掘兩市領(lǐng)導(dǎo)人的建設(shè)智慧，并提煉出易于向全國(guó)范圍推廣的方案舉措，展望一份理想型法治政府建設(shè)報(bào)告，助力“基本建成法治政府”的目標(biāo)早日實(shí)現(xiàn)。

一、法治政府建設(shè)報(bào)告之概況

本文主要針對(duì)25份省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告的公布時(shí)間、框架結(jié)構(gòu)與篇幅之間的關(guān)系來(lái)展開(kāi)研究。

(一)報(bào)告公布時(shí)間和篇幅的關(guān)系

《綱要》明確規(guī)定各級(jí)政府的法治建設(shè)報(bào)告應(yīng)于每年第一季度公布。省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告需要整合省轄范圍內(nèi)的市級(jí)、縣級(jí)政府和相應(yīng)政府工作部門(mén)之報(bào)告，難度較高，形成篇幅較大，且因各省重視程度有差異，公布時(shí)間也較分散(見(jiàn)表1)。

表1 2016年度25份省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告公布的時(shí)間和篇幅

從表1可看出，嚴(yán)格按照《綱要》規(guī)定時(shí)間公布的省級(jí)政府僅有5個(gè)，占比20%；大部分(14個(gè))省級(jí)政府于第二季度公布了法治政府建設(shè)報(bào)告，占比56%，例如京滬兩市相繼于5月份在該市政府法制辦官網(wǎng)上公布報(bào)告；第三季度公布報(bào)告的省級(jí)政府有6個(gè)，占比24%。

綜上，按規(guī)定時(shí)間發(fā)布報(bào)告的省級(jí)政府?dāng)?shù)量偏少，大部分都存在拖延現(xiàn)象。在5個(gè)按時(shí)公布的報(bào)告中，部分篇幅較小，字?jǐn)?shù)僅有2 000字，有“應(yīng)付”任務(wù)之嫌；某些第二、第三季度公布的建設(shè)報(bào)告，字?jǐn)?shù)達(dá)到了8 000字甚至1萬(wàn)字以上，內(nèi)容詳盡。雖然字?jǐn)?shù)多少不能與法治政府建設(shè)好壞劃等號(hào)，但也可表明省級(jí)政府對(duì)法治建設(shè)的責(zé)任感和歷史使命感，敢于用詳實(shí)的數(shù)據(jù)和事例為法治政府建設(shè)立下“軍令狀”。

一份優(yōu)質(zhì)的法治政府建設(shè)報(bào)告應(yīng)包含三部分：一是與《綱要》列明的7個(gè)工作任務(wù)相對(duì)應(yīng)的工作成果，二是建設(shè)的短板，三是相應(yīng)的整改措施。這些內(nèi)容整合成文應(yīng)篇幅較大，以8 000～10 000字為宜。

(二)報(bào)告框架結(jié)構(gòu)和篇幅的關(guān)系

在橫向?qū)Ρ葓?bào)告的同時(shí)，筆者進(jìn)一步探究各省是否按照《綱要》所列的7個(gè)任務(wù)和44項(xiàng)具體措施的框架結(jié)構(gòu)來(lái)呈現(xiàn)工作內(nèi)容和成果，以及報(bào)告的框架結(jié)構(gòu)和篇幅之間的關(guān)系(見(jiàn)表2)。

表2 2016年度25份省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告框架結(jié)構(gòu)和篇幅

從表2可看出，嚴(yán)格按照《綱要》的3部分(總體要求、主要任務(wù)和具體措施、組織保障和落實(shí)機(jī)制)和7個(gè)任務(wù)的框架結(jié)構(gòu)來(lái)撰寫(xiě)的報(bào)告共12項(xiàng)，占48%。省級(jí)政府選擇以《綱要》編排的框架結(jié)構(gòu)來(lái)撰寫(xiě)報(bào)告，是一種略顯保守但效果良好的方式。以《綱要》為模版撰寫(xiě)，與其主要任務(wù)和具體措施相對(duì)應(yīng)，便于公眾對(duì)建設(shè)成果的初步了解以及專業(yè)團(tuán)隊(duì)的準(zhǔn)確評(píng)估。

未按照《綱要》結(jié)構(gòu)撰寫(xiě)的報(bào)告共13項(xiàng)，占52%。這表明某些省級(jí)政府法制辦在撰寫(xiě)報(bào)告時(shí)，有獨(dú)特的思考方式和編排模式。有些報(bào)告選擇將建設(shè)重點(diǎn)、亮點(diǎn)置于文首，給人直觀感覺(jué)，對(duì)上一年度該省法治政府建設(shè)成果有概括的認(rèn)識(shí)。有些省級(jí)政府將《綱要》第三部分“組織保障和落實(shí)機(jī)制”視為中心，重點(diǎn)突出黨委在法治政府建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，這也契合了“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)法治政府最根本的保證”，再以“落實(shí)第一責(zé)任人責(zé)任”引出后文對(duì)上一年度工作成果的展現(xiàn)。這種編排模式可謂深諳民心，民眾可能不熟悉法治政府建設(shè)的各項(xiàng)具體措施，但他們期望當(dāng)政府消極履職時(shí)，可以由第一責(zé)任人承擔(dān)主要責(zé)任。“落實(shí)第一責(zé)任人責(zé)任”制度既是在機(jī)關(guān)內(nèi)部追究責(zé)任主體的“指南針”，也是讓民眾信任和期待法治政府建設(shè)的“定心丸”。

二、法治政府建設(shè)報(bào)告之亮點(diǎn)

(一)通過(guò)具體數(shù)據(jù)展現(xiàn)建設(shè)成果

多數(shù)省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告都統(tǒng)計(jì)出詳實(shí)的數(shù)據(jù)來(lái)呈現(xiàn)建設(shè)成果。第一，在涉及“深化改革，簡(jiǎn)政放權(quán)”時(shí)，諸如江蘇省和山東省都精確計(jì)算出本省2016年保留、取消、下放和暫緩實(shí)施的行政審批項(xiàng)目數(shù)，詳細(xì)的數(shù)字使“簡(jiǎn)政放權(quán)”的效果躍然紙上，使民眾一目了然。第二，在強(qiáng)調(diào)提高政府工作人員依法行政能力時(shí)，多省報(bào)告載明該省執(zhí)法人員依法行政能力測(cè)試通過(guò)率高達(dá)90%以上，直觀的數(shù)字能準(zhǔn)確衡量出一省行政執(zhí)法人員的執(zhí)法能力，同時(shí)也能敦促其不斷提高自身法律素養(yǎng)、培養(yǎng)依法行政的意識(shí)和覺(jué)悟。第三，為展示本省依法化解糾紛能力的建設(shè)成果，廣西壯族自治區(qū)對(duì)復(fù)議案件受理率、復(fù)議糾錯(cuò)率、案件調(diào)解率、行政訴訟案件勝率和負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率都列明具體數(shù)據(jù)，其他如上海市、北京市、云南省、福建省、湖南省、遼寧省、青海省等也將數(shù)據(jù)逐一呈現(xiàn)。通過(guò)對(duì)比2015和2016兩個(gè)年度相關(guān)數(shù)據(jù)的變化，可窺知各省愈發(fā)重視化解行政糾紛，復(fù)議案件受理率和糾錯(cuò)率穩(wěn)步提升。

準(zhǔn)確詳盡的數(shù)據(jù)是一份理想型報(bào)告必備的，省級(jí)政府在撰寫(xiě)政府建設(shè)報(bào)告時(shí)應(yīng)注重對(duì)比相鄰年度的關(guān)鍵數(shù)據(jù)，使本省的法治政府建設(shè)成果清晰透明地展現(xiàn)在公眾視野中。

(二)通過(guò)建設(shè)智庫(kù)提升行政決策和立法的質(zhì)量

智庫(kù)，又稱思想庫(kù)，是指穩(wěn)定的、相對(duì)獨(dú)立的政策研究機(jī)構(gòu)及其成員運(yùn)用科學(xué)的研究方法對(duì)廣泛的公共政策問(wèn)題進(jìn)行跨學(xué)科的研究，并在與政府、企業(yè)及大眾密切相關(guān)的政策問(wèn)題上提出咨詢與建議的一種社會(huì)組織。[1]具體到法治政府建設(shè)中，智庫(kù)即指那些為政府法律規(guī)章制定、重大決策風(fēng)險(xiǎn)論證評(píng)估“群策群力”的政府法律顧問(wèn)，包括法學(xué)專家學(xué)者和專業(yè)的律師團(tuán)隊(duì)。《綱要》施行后，各省級(jí)政府高度重視法律顧問(wèn)智庫(kù)建設(shè)，顧問(wèn)的數(shù)量和質(zhì)量相比之前有顯著提高。第一，山西省司法廳立即出臺(tái)《關(guān)于在全省司法系統(tǒng)普遍建立法律顧問(wèn)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求各級(jí)政府和部門(mén)迅速建立法律顧問(wèn)制度，聘請(qǐng)法學(xué)專家和律師作為法律顧問(wèn)，組織他們積極參與政府重大行政決策和涉法事務(wù)的研究、咨詢與論證，通過(guò)智庫(kù)提供的法律意見(jiàn)和建議，促進(jìn)了行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。第二，廣東省以政府法制機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，在省、市、縣三級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)共設(shè)立114個(gè)政府法律顧問(wèn)室，基本形成政府法律顧問(wèn)工作機(jī)制“全覆蓋”，用法律顧問(wèn)智庫(kù)建設(shè)努力踐行依法行政。第三，河北省政府法律顧問(wèn)除在重大行政決策制定和重大行政行為實(shí)施前提供法律意見(jiàn)之外，還參與了累計(jì)數(shù)萬(wàn)次的行政協(xié)議審議、行政裁決建議和行政復(fù)議指導(dǎo)，并代理政府部門(mén)積極應(yīng)訴，彰顯了河北省政府依法行政的決心和魄力。

政府法律顧問(wèn)制度是建設(shè)中國(guó)特色新型智庫(kù)的重要一環(huán)，高質(zhì)量的政府法律顧問(wèn)更是建設(shè)法治政府必備的人力資源，是法治政府建設(shè)的基本保障。易言之，各省級(jí)政府在依法行政的過(guò)程中離不開(kāi)法律顧問(wèn)專業(yè)性、技術(shù)性和均衡性的法律意見(jiàn)。

(三)凸顯“互聯(lián)網(wǎng)+”的關(guān)鍵作用

“互聯(lián)網(wǎng)+”是一種跨界融合的新生態(tài)，連接一切、萬(wàn)物互聯(lián)是其最本質(zhì)的特征。[2]在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，信息的交互更加透明、迅速，很大程度上改變了信息獲取的不對(duì)稱。具體到我國(guó)的法治政府建設(shè)中，就是要充分利用互聯(lián)網(wǎng)新時(shí)代技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)的思維與方法論，加快轉(zhuǎn)變政府職能、改革治理方式、集聚治理資源、創(chuàng)新治理格局，更好地保障信息安全。[3]《綱要》強(qiáng)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新政務(wù)公開(kāi)方式，加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)與電子政務(wù)、便民服務(wù)的融合，提高政務(wù)公開(kāi)信息化水平。從各省級(jí)政府的報(bào)告可窺知：第一，新型“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”平臺(tái)的建設(shè)已經(jīng)初具規(guī)模，應(yīng)用最廣泛的是在線審批監(jiān)管平臺(tái)。湖北省和云南省率先對(duì)接國(guó)家投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，極大提高了審批效率，促進(jìn)企業(yè)加大投資國(guó)家項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)資金的快速流動(dòng)。與此同時(shí)，江西省網(wǎng)上審批系統(tǒng)也已建成并上線運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了省市縣三級(jí)政府部門(mén)的非涉密行政審批事項(xiàng)全流程、同平臺(tái)網(wǎng)上辦理，踐行了“高效便民”的現(xiàn)代行政法基本原則。第二，蘇州市依托“互聯(lián)網(wǎng)+”全面推行重大行政決策全過(guò)程記錄、網(wǎng)上運(yùn)行，積極施行預(yù)公開(kāi)和網(wǎng)上動(dòng)態(tài)管理，保證重大行政決策制度科學(xué)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確。第三，“互聯(lián)網(wǎng)+”概念出現(xiàn)之前，人民調(diào)解主要依托行政機(jī)關(guān)、其他社會(huì)組織或人民團(tuán)體進(jìn)行面對(duì)面調(diào)解，極大浪費(fèi)了行政資源，調(diào)解后又起訴的情況屢見(jiàn)不鮮，更是對(duì)司法資源的揮霍。江西省積極創(chuàng)新人民調(diào)解模式，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，對(duì)接全省公共法律服務(wù)平臺(tái)，開(kāi)通“江西省人民調(diào)解信息管理系統(tǒng)”，網(wǎng)上監(jiān)督指導(dǎo)各地調(diào)解組織有序開(kāi)展工作，有力維護(hù)了社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

“互聯(lián)網(wǎng)+”在法治政府建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著顯著作用，各省級(jí)政府在2016年已有諸多的實(shí)踐和探索，而互聯(lián)網(wǎng)和電子政務(wù)的進(jìn)一步結(jié)合也將為我國(guó)法治政府建設(shè)提供更多捷徑和發(fā)展空間。

(四)積極探索信訪法治化道路

信訪乃中國(guó)特色的民主政治制度，人民群眾通過(guò)來(lái)信來(lái)訪反映意見(jiàn)、解決訴求。近年來(lái)，信訪的法律屬性愈加明顯，信訪法治化業(yè)已成為依法治國(guó)的方略要求。《綱要》明確提出要把信訪納入法治化道路，保障群眾合理合法的訴求依照法律規(guī)定和法定程序得到合理合法的解決。各地也在積極探索信訪法治化道路，主要的方式有拓寬受訪渠道、規(guī)范訴訪分離、建立信訪律師庫(kù)和加強(qiáng)核查終結(jié)等四方面。第一，拓寬信訪受理渠道涉及到“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”的應(yīng)用，山東省、福建省、云南省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和西藏自治區(qū)現(xiàn)已全面推行網(wǎng)上受理信訪制度，全力打造“陽(yáng)光信訪”。江蘇省專門(mén)研發(fā)了手機(jī)信訪APP，推出微信信訪公眾號(hào)，為群眾訴求得到合法解決提供了更加便捷的途徑。第二，嚴(yán)格實(shí)現(xiàn)訴訪分離，必須按照《信訪條例》規(guī)定的范圍受理案件，不能侵犯司法的管轄權(quán)。[4]為便于民眾根據(jù)實(shí)際選擇信訪方式，海南、江蘇、山東等省相繼出具了依法分類處理信訪訴求清單，進(jìn)一步厘清信訪與訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑的受理范圍，形成法定程序優(yōu)先與信訪補(bǔ)充救濟(jì)相結(jié)合的工作格局。第三，信訪問(wèn)題長(zhǎng)期脫離法治化，歸因于多數(shù)民眾缺乏法律素養(yǎng)，律師行業(yè)的“缺席”也從客觀上加劇了“脫法”現(xiàn)象之發(fā)生。對(duì)此，湖南省率先建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度，組建信訪值班律師庫(kù)和涉法涉訴信訪案件評(píng)析專家律師庫(kù)，以期為每個(gè)信訪群眾提供專業(yè)的法律服務(wù)。山西省則堅(jiān)持法定途徑分類處理信訪投訴請(qǐng)求，推動(dòng)全省各級(jí)信訪部門(mén)普遍建立法律顧問(wèn)，充分發(fā)揮律師優(yōu)勢(shì)，不斷提升信訪工作效率。第四，信訪問(wèn)題日益嚴(yán)重，政府面對(duì)信訪群眾亂開(kāi)“空頭支票”也是主要原因之一。當(dāng)政府無(wú)法兌現(xiàn)承諾時(shí)，群眾求告無(wú)門(mén)，必然會(huì)選擇“越級(jí)上訪”甚至“進(jìn)京上訪”。民眾的這種行為偏離法治軌道，助長(zhǎng)“人治”，對(duì)法治政府政權(quán)的權(quán)威性造成極大損害。上海市為此推出信訪復(fù)查復(fù)核和核查終結(jié)制度，成立信訪復(fù)查復(fù)核委員會(huì)，規(guī)范和細(xì)化復(fù)查復(fù)核程序，提升復(fù)查復(fù)核工作的有效性，有效地解決了群眾合理合法的訴求，降低了其再次上訪的可能性。

三、法治政府建設(shè)報(bào)告之不足

(一)部分報(bào)告回避揭示建設(shè)“短板”

橫覽2016年度各省級(jí)法治政府建設(shè)報(bào)告，部分報(bào)告屬于“報(bào)喜不報(bào)憂”型，尤其是篇幅小于5 000字的報(bào)告，多數(shù)對(duì)于建設(shè)短板及其對(duì)應(yīng)的完善建議只字未提。此類報(bào)告嚴(yán)重背離報(bào)告制度的初衷，無(wú)法起到倒逼作用。法治政府建設(shè)亟待完善之處還有很多，各省級(jí)政府在撰寫(xiě)報(bào)告時(shí)，既要注重匯報(bào)建設(shè)成果，更要明晰自身建設(shè)與《綱要》所勾勒出的“理想的藍(lán)圖”之差距，要敢于“面對(duì)不足、卯足干勁、風(fēng)雨兼程”。對(duì)此，寧夏自治區(qū)的報(bào)告應(yīng)成為各省之模版。該報(bào)告用了1/6的篇幅指出本自治區(qū)當(dāng)前法治政府建設(shè)存在的主要問(wèn)題，詳略得當(dāng)，然后針對(duì)存在的六大主要問(wèn)題列明了3 000字的六項(xiàng)對(duì)策建議。全文一半篇幅匯報(bào)建設(shè)成果，一半篇幅指出當(dāng)前突出存在的問(wèn)題并提供詳細(xì)解決方案，為下一年度的法治政府建設(shè)奠定良好開(kāi)端。這種匯報(bào)模式真正凸顯出報(bào)告制度的價(jià)值，值得其他省級(jí)政府借鑒參考。

(二)多數(shù)報(bào)告缺少具體事例

現(xiàn)有報(bào)告較多套用《綱要》原話，或者僅處于全省建設(shè)之視角，缺乏以市級(jí)和縣級(jí)政府詳實(shí)的事例、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和具體的規(guī)范性文件來(lái)潤(rùn)色報(bào)告。縱觀一些篇幅較小的報(bào)告，市級(jí)或縣級(jí)法治政府建設(shè)成果的具體事例極其罕見(jiàn)。有些省份的報(bào)告對(duì)具體事例往往一筆帶過(guò)，對(duì)其中創(chuàng)新且有良效的方案舉措缺乏詳細(xì)闡述，實(shí)質(zhì)上也背離了報(bào)告制度的初衷。筆者認(rèn)為，報(bào)告制度主體雖劃分成省、市、縣三級(jí)政府及政府相應(yīng)部門(mén)，但最后較系統(tǒng)完整展現(xiàn)在公眾視野中的是省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告。該報(bào)告應(yīng)涵蓋全省法治政府建設(shè)的情況，以省級(jí)政府建設(shè)成果撰寫(xiě)報(bào)告為根基，但也要注重“走進(jìn)基層”，將市級(jí)、縣級(jí)政府及其政府部門(mén)創(chuàng)新的方案和舉措展示于報(bào)告中，用于在全省乃至全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣，這才是報(bào)告制度的初衷之一。

這25個(gè)省級(jí)政府中，蘇魯兩省擅于結(jié)合事例凸顯建設(shè)成果。江蘇省的報(bào)告以呈現(xiàn)省轄各市創(chuàng)新舉措為主體，每項(xiàng)工作成果下述都有市級(jí)政府的具體事例，其中蘇州市最多，蘇州市在“互聯(lián)網(wǎng)+電子政務(wù)”的推行、委托第三方機(jī)構(gòu)起草法律法規(guī)以及立法后評(píng)估等方面都在全國(guó)范圍內(nèi)“領(lǐng)跑”。山東省則同樣“不惜筆墨”地將優(yōu)秀的市級(jí)政府建設(shè)方案逐一呈現(xiàn)，沿海各市在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面都有顯著成就，如日照市、威海市被評(píng)為國(guó)家海洋生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)；淄博市創(chuàng)新投資項(xiàng)目審批，建立市、區(qū)、縣遠(yuǎn)程視頻聯(lián)動(dòng)審批工作機(jī)制，在國(guó)務(wù)院第三次大督查中受到通報(bào)表?yè)P(yáng)；等等。筆者認(rèn)為，一份優(yōu)質(zhì)的法治政府建設(shè)報(bào)告應(yīng)借鑒江蘇、山東省的列舉形式，做到“有理有據(jù)”，用具體事例鋪敘成果。這既是對(duì)市級(jí)、縣級(jí)政府和各級(jí)政府部門(mén)工作成果的褒揚(yáng)，便于向全國(guó)“輻射”本省的優(yōu)秀建設(shè)方案，使法治政府建設(shè)不再是各省的內(nèi)部任務(wù)；又可促進(jìn)“經(jīng)驗(yàn)分享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、你爭(zhēng)我趕”的良好建設(shè)氛圍之形成，對(duì)加速建成法治政府大有裨益。

四、京滬法治政府建設(shè)報(bào)告之特色

作為法治政府建設(shè)示范區(qū)的京滬二市，必須以身作則，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)表率作用。兩地報(bào)告內(nèi)容，主要有以下五點(diǎn)特色：

(一)率先發(fā)布契合《綱要》的綱領(lǐng)文件

北京市以建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)為目標(biāo)，扎實(shí)推進(jìn)依法行政，印發(fā)了《北京市法治政府建設(shè)實(shí)施方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。與此同時(shí)，中央對(duì)上海也提出了“繼續(xù)當(dāng)好全國(guó)改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”的要求。為積極響應(yīng)中央號(hào)召，上海市編制了《上海市法治政府建設(shè)“十三五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)，確定了“十三五”期間本市法治政府建設(shè)的總體目標(biāo)、主要任務(wù)和具體措施。《方案》和《規(guī)劃》是兩市法治政府建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，使得京滬每一年度計(jì)劃的開(kāi)展實(shí)施，都有了明確的方向和正確的道路。

(二)創(chuàng)新基層政權(quán)體制改革

在深化行政管理體制改革上，京滬都著重提升基層政權(quán)建設(shè)管理水平，將服務(wù)重心下移至村、街道、居委會(huì)。北京市深化街道管理和服務(wù)體制創(chuàng)新，推進(jìn)新建街道“大科制”改革，整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，調(diào)整各科室職能，構(gòu)建權(quán)責(zé)配置合理的新型基層管理體制。上海市則深入推進(jìn)基層社會(huì)治理，加強(qiáng)立法，制定街道辦事處條例和居委會(huì)工作條例，實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》，大力發(fā)展社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)組織，通過(guò)公私合作加強(qiáng)治理。多省報(bào)告明確提出本省基層政權(quán)的配置混亂、權(quán)責(zé)不一，從北京市和上海市的舉措可以看出，法治政府的建設(shè)必須嚴(yán)抓基層政權(quán)體制改革，盡快立法，使基層的服務(wù)和管理有法可依。各省可以參考上海市的法規(guī)規(guī)章，結(jié)合本省實(shí)際加以修改完善，進(jìn)一步加強(qiáng)基層政府法治建設(shè)，加快轉(zhuǎn)變基層政府職能，優(yōu)化其組織機(jī)構(gòu)和人員配置，保障基層依法行政水平穩(wěn)步提升。

(三)運(yùn)用法治思維整頓“城市頑疾”

北京和上海兩市常住人口畸多，城市管理凸顯諸多頑疾，如交通堵塞、環(huán)境污染、違法建設(shè)、食品安全問(wèn)題等等，這些問(wèn)題勢(shì)必要通過(guò)法治渠道加以解決。例如，上海市自2016年3月開(kāi)始針對(duì)全市道路交通違法行為進(jìn)行大整治，通過(guò)頒布規(guī)范性文件，強(qiáng)化源頭治理，取得了顯著成果。至2016年12月26日，上海全市道路交通事故數(shù)、死亡人數(shù)、受傷人數(shù)同比分別下降26.13%、16.57%、43.52%。在環(huán)境整治方面，全力推進(jìn)“五違四必”區(qū)域環(huán)境綜合治理，注重分工協(xié)作并整合執(zhí)法力量，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序，對(duì)區(qū)域環(huán)境改善效果良好。特別是普陀區(qū)，人大代表親自參與整治工作，持續(xù)跟蹤監(jiān)督落實(shí)，保證整治工作順利開(kāi)展、有效實(shí)施、完善收尾。[5]針對(duì)廣大民眾關(guān)注的食品安全問(wèn)題，上海市人大審議通過(guò)了《上海市食品安全信息追溯管理辦法》，這部堪稱“史上最嚴(yán)”的食安條例，重點(diǎn)強(qiáng)化科學(xué)監(jiān)管，形成食品安全綜合協(xié)調(diào)和基層綜合執(zhí)法相結(jié)合的監(jiān)管體系，嚴(yán)厲打擊食品生產(chǎn)和加工中的違規(guī)違法行為。北京市實(shí)施動(dòng)態(tài)清單管理，厘清各部門(mén)的權(quán)力邊界。針對(duì)城市頑疾，公布了大氣污染防治、城市環(huán)境秩序治理、違法建設(shè)治理、緩解交通擁堵等11個(gè)專項(xiàng)責(zé)任清單，分配到各政府部門(mén)，將一系列問(wèn)題條塊化，集中單一部門(mén)的執(zhí)法力量整治某項(xiàng)頑疾，提高行政效能的同時(shí)明確了責(zé)任追究，形成嚴(yán)格執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法的良好局面，保障了城市頑疾整治的有序推進(jìn)。

(四)全力打造“陽(yáng)光政府”

法治政府的一大特點(diǎn)是“陽(yáng)光、透明”，《綱要》亦強(qiáng)調(diào)要全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，注重拓寬公開(kāi)渠道，創(chuàng)新政務(wù)公開(kāi)方式，全力保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。為響應(yīng)《綱要》號(hào)召，北京市印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)工作的實(shí)施意見(jiàn)》和《北京市2016年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》，在全國(guó)率先制定市、區(qū)、街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))重點(diǎn)領(lǐng)域政務(wù)公開(kāi)三級(jí)清單，并在主流媒介如北京日?qǐng)?bào)、“首都之窗”政府門(mén)戶網(wǎng)站上開(kāi)設(shè)重要會(huì)議深度解讀機(jī)制的專欄，便于群眾了解市政府的工作方針和具體措施。在創(chuàng)新政務(wù)公開(kāi)方式方面，北京市積極應(yīng)用二維碼，使民眾可通過(guò)二維碼下載市政府政策文件和便民信息等，待試點(diǎn)成熟后將逐步推廣到全市所有部門(mén)乃至全國(guó)。[6]上海市全面推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域信息公開(kāi)，將本市的公共財(cái)政收支預(yù)算細(xì)化公開(kāi)到“項(xiàng)級(jí)”科目，真正實(shí)現(xiàn)“全透明，無(wú)死角”。同時(shí)該市實(shí)施《上海市行政處罰案件信息主動(dòng)公開(kāi)辦法》，要求行政處罰信息自決定之日起7個(gè)工作日內(nèi)須主動(dòng)公開(kāi)，徹底杜絕了公民在受到行政處罰后自身不知情的怪象。與北京類似，上海市也出臺(tái)了《上海市行政機(jī)關(guān)政策文件解讀實(shí)施辦法》，通過(guò)“上海發(fā)布”等一系列新媒體平臺(tái)，發(fā)布有關(guān)專家對(duì)政府機(jī)關(guān)新政策文件的完整解讀，增進(jìn)公眾對(duì)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策和改革舉措的理解和認(rèn)同，提高信息公開(kāi)質(zhì)量和實(shí)效。

(五)主抓領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維

作為“關(guān)鍵少數(shù)”，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部法治意識(shí)的強(qiáng)化和法治思維的培養(yǎng)，事關(guān)法治政府建設(shè)成效，京滬兩市構(gòu)建領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法長(zhǎng)效機(jī)制勢(shì)在必行。北京市2016年共組織了4次市政府常務(wù)會(huì)議會(huì)前學(xué)法，使領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)當(dāng)年新修訂的法律有了充足的學(xué)習(xí)和思考。憑借北京高等教育資源豐富之優(yōu)勢(shì)，北京市政府還與北京大學(xué)聯(lián)合舉辦全市局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政專題研討班，并在市委黨校處局級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班開(kāi)設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)建設(shè)、依法行政、領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維培養(yǎng)等課程，進(jìn)一步提高處局級(jí)干部法治觀念和法治素養(yǎng)，尋求逐步將依法行政納入領(lǐng)導(dǎo)干部年度考核，突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式、重大行政決策能力等的考核。[7]上海市同步開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部法治輔導(dǎo)與培訓(xùn)工作，市政府充分利用市委黨校、行政學(xué)院干部教育培訓(xùn)等主要渠道，將法治教育貫穿于政治理論學(xué)習(xí)中。同時(shí)還邀請(qǐng)中國(guó)政法大學(xué)法治政府建設(shè)評(píng)估專家在市政府工作會(huì)議前，向參會(huì)領(lǐng)導(dǎo)干部介紹法治政府評(píng)估方法及本市法治政府建設(shè)情況，讓領(lǐng)導(dǎo)干部們對(duì)建設(shè)不足了然于胸，為下一年度的法治政府建設(shè)找準(zhǔn)蓄力的方向。

綜上，京滬兩市作為中國(guó)法治政府建設(shè)的“前沿地帶”，2016年踐行了眾多效果頗豐的方案構(gòu)思。無(wú)論是北京建設(shè)法治首善之區(qū)，還是上海為自由貿(mào)易區(qū)的改革開(kāi)放提供法治保障，都從多維度表現(xiàn)出兩市爭(zhēng)做法治政府建設(shè)“排頭兵”的決心和魄力。諸如行政管理體制改革向基層下移、政府重要會(huì)議解讀機(jī)制、城市頑疾專項(xiàng)責(zé)任清單等，就值得其他省市深入研究并探索。雖然全國(guó)各地法治政府建設(shè)水平、程度良莠不齊，但通過(guò)“因地制宜”，結(jié)合自身建設(shè)實(shí)踐，進(jìn)行政策制度的移植，就大有可能成功復(fù)制良策。同時(shí)，京滬作為高等教育資源最為豐富的地區(qū)，對(duì)法律人才的培養(yǎng)和輸送起著決定性作用。兩市擁有的高質(zhì)量政府法律顧問(wèn)和評(píng)估團(tuán)隊(duì)，一直為法治政府建設(shè)保駕護(hù)航。全國(guó)各地也應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)政府法律顧問(wèn)智庫(kù)，形成“本地為主，京滬為輔”的智庫(kù)人員分布格局，促進(jìn)該地區(qū)乃至全國(guó)依法行政水平的提高。

五、理想的法治政府建設(shè)報(bào)告之展望

2016年省級(jí)法制政府建設(shè)報(bào)告總體上達(dá)到了《綱要》預(yù)設(shè)的目標(biāo)，尤其是京滬兩市、魯蘇兩省之報(bào)告，內(nèi)容詳實(shí)、數(shù)據(jù)精確、運(yùn)用事例豐富，值得其他省市參考借鑒。同時(shí)，部分創(chuàng)新型方案和良策都在京滬率先開(kāi)展試點(diǎn)，各省更應(yīng)積極研究完善并移植到當(dāng)?shù)兀狗ㄖ握ㄔO(shè)脫離“單打獨(dú)斗”型，早日形成“區(qū)域聯(lián)動(dòng)”型。針對(duì)多省政府建設(shè)報(bào)告存在的公布不及時(shí)、結(jié)構(gòu)不一致、運(yùn)用事例不多、缺乏對(duì)建設(shè)短板呈現(xiàn)等不足，當(dāng)下亟須一份理想型法治政府建設(shè)報(bào)告，為各省級(jí)政府樹(shù)立“標(biāo)桿”。而理想的報(bào)告當(dāng)以上述四省級(jí)政府建設(shè)報(bào)告為基礎(chǔ)，凸顯建設(shè)重點(diǎn)、亮點(diǎn)，明釋建設(shè)短板、不足，輔以針對(duì)性的建議和建設(shè)規(guī)劃。此即為筆者所展望的理想型法治政府建設(shè)報(bào)告。

十八屆四中全會(huì)以來(lái)，“全面依法治國(guó)”已成為中國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的法制保障。其中，報(bào)告制度的作用愈發(fā)突出。無(wú)論是本文所論述的法治政府建設(shè)報(bào)告，亦或是最高人民法院的行政審判工作年度報(bào)告，還是正逐步推行的政府行政復(fù)議工作情況報(bào)告，以及尚處于草案構(gòu)思中的信訪工作報(bào)告，都將從多角度、多維度展示依法治國(guó)的全面性和實(shí)效性。作為實(shí)施較早的法治政府建設(shè)報(bào)告制度，應(yīng)盡快探索出“理想型”報(bào)告模式，為日后報(bào)告制度的“百花齊放”奠定根基。

[1] DICKSON P．Think Tanks[M].New York: Atheneum，1971:1-3．

[2] 朱新力,吳歡.“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的法治政府建設(shè)革新[J].人民法治,2015(12)：10-12.

[3] 朱新力，吳歡.“互聯(lián)網(wǎng)+”法治政府建設(shè)：意義、空間與進(jìn)路[J].黑龍江社會(huì)科學(xué)，2017(1)：91-98.

[4] 楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國(guó)法學(xué)，2013(5)：22-33.

[5] 王曉韻.普陀：代表“助力清單”治“五違”[J].上海人大，2017(7)：43.

[6] 北京市政務(wù)公開(kāi)探索二維碼應(yīng)用試點(diǎn)[EB/OL].(2016-06-13)[2017-09-23].http://www.sohu.com/a/82698555_162522.

[7] 2016年北京市領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政專題研討班圓滿結(jié)束[EB/OL].(2016-11-15)[2017-09-23].http://www.bjfzb.gov.cn/html/fzb/153/content/3953.html.

EmpiricalResearchonReportSystemofConstructionofGovernmentRuledbyLaw:Taking25ProvincialGovernmentReportsin2016asExamples

MING Tian

(School of Law , East China University of Political Science and Law，Shanghai 200042，China)

The Outline of the Construction of a Government by Law (2015-2020), jointly promulgated by the CPC Central Committee and the State Council, assigns every government an obligation to report the results of the Construction of Government Ruled by Law. The provincial government construction reports of 2016 make us both worried and glad. There are many innovative programs and concrete measures in the reports, but also some defects, such as not being released in time, inconsistent structure and less true examples, etc. Beijing and Shanghai, the model areas of the Construction of Government Ruled by Law have high-quality reports and should be the guidelines of other governments. The improvement of report system will promote the goal of Government Ruled by Law to come true as soon as possible.

Government Ruled by Law; report of construction; empirical research

林麗芳]

D922.1

A

1674-3199(2017)06-0055-08

2017-10-26

中國(guó)法學(xué)會(huì)2017年度部級(jí)專項(xiàng)課題[CLS(2017)ZX01]

明天(1995—)，男，安徽池州人，華東政法大學(xué)法律學(xué)院2017級(jí)碩士研究生。