檢察機關提起環境民事公益訴訟現狀考察與實踐操作

汪夜豐

摘 要：檢察機關提起環境民事公益訴訟具有特殊優勢，但仍面臨與行政執法司法聯動不到位、證據認定難、懲治剛性不夠等問題，可以從建立證據線索銜接平臺、完善訴訟證據收集制度和證明標準、遵循有限調解并平衡公眾群體利益等方面探索完善。

關鍵詞：環境民事公益訴訟 現狀 路徑

檢察機關提起環境民事公益訴訟突破了“訴”的傳統理論和主體限定，且由于其自身職能特點，具有特殊優勢。但實踐中，面臨的一些問題需進一步探索解決。

一、檢察機關開展環境民事公益訴訟的現狀考察

1.環境行政執法司法聯動機制不夠到位。在環境公益訴訟領域，環保行政部門與檢察機關的聯動對推動環境公益訴訟的證據、線索移送，助推生態文明建設具有重要價值。環保部門作為環境管理機關，能夠實現對企業排放的廢氣、廢水的抽樣取證及檢測，環境執法信息共享和證據線索移送，是檢察機關開展環境公益訴訟的重要條件。分析當前檢察機關開展環境民事公益訴訟的線索來源，大部分案件線索來自檢察機關各類專項檢查工作，一部分來源于檢察機關內部部門的線索移送、網絡平臺的信息跟蹤、有關團體和個人舉報。環保行政部門向檢察機關移送環境污染線索的仍偏少。許多地方檢察機關還未與當地環保部門建立信息交換平臺，未能實現行政執法與司法信息共享和案件通報。

2.環境民事公益訴訟調解結案削弱了公益訴訟的懲治剛性。最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》、最高人民法院《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》均規定在不損害社會公共利益的前提下，針對民事公益訴訟案件，人民檢察院可以與被告和解，人民法院可以調解。公益訴訟調解結案有利于緩和雙方的對立，快速解決環境糾紛，及時修復受損環境。法院也因可規避判決書嚴格的事實認定和檢察機關的抗訴壓力，極為青睞調解結案。但在一定程度上，因和解、調解的協商性和雙方妥協讓步，往往不能對污染行為人形成心理上的震懾，公益訴訟本有的懲治剛性受到抑制和削弱，遠沒有通過公正判決能起到更好的法律效果和社會效果，也讓花費大量精力調查取證的檢察人員感到可惜。在實踐中，案件起訴到法院后，一些污染企業會基于自身社會聲譽的考慮，主動要求賠償，案件在判決之前，污染企業與檢察機關在庭前就達成了和解。一些實力雄厚的企業因為財力雄厚，少量數額的處罰，非但對企業的生產方式不會造成影響，還把這次公益訴訟作為一次企業形象公關。

3.環境污染的損害后果及修復治理費用難以準確判定。檢察機關提起環境公益訴訟，需要收集有效的證據材料。實踐中，環境污染源來自多個方面，污染物質性質各異，常經過轉化、代謝、富集才導致污染損害，致害過程復雜。例如，由于空氣和水體的流動性，水體和大氣污染案發時污染程度的證據與事后調查中的污染狀況可能存在較大差異，生態環境的間接損失不好估算，污染物對土地、地下水污染造成的損失難以判定等。對于此類技術性很強的問題，檢察機關常難以完成舉證。實踐中很多案件需要依賴環評專業機構的鑒定，但因為我國各地有資質的專業環評鑒定機構數量少、環評鑒定時間長、鑒定費用高、損失數額難鑒定、鑒定結論模糊等多重問題造成檢察機關提起環境公益訴訟仍難提出具有科學依據的訴訟數額。由于證據問題，檢察機關“選擇性”提起公益訴訟較常見。另外，民事環境公益訴訟委托鑒定需要經費保障，大多檢察機關無該專項資金。

二、檢察機關提起環境民事公益訴訟的實踐操作

1.完善證據線索移送銜接程序，加強部門配合協作。檢察機關應將自身訴訟優勢與環保部門證據優勢相結合，加強與環保、公安等行政執法部門案件信息移送，推進環保行政執法與民事行政檢察平臺對接，拓寬線索來源渠道。同時要借助一定平臺，跟蹤監督環保組織訴訟動態、被告履行義務、檢察建議落實等情況，及時啟動督促、支持起訴程序。對經過訴前程序、有關行政機關到期仍未能履職、相關社會組織沒有提起訴訟的，及時履行民事公益訴訟職能。

在檢察機關公益訴訟內部協作上，完善內部業務部門之間線索移送、合作協查、信息反饋和信息共享工作機制。此外，應建立健全民事行政檢察公益訴訟機構或辦案組織，保證人員配備與職能拓展、業務增長相適應。通過案件實訓、庭審觀摩等方式，有針對性開展公益訴訟培訓，提升辦案能力和水平。

2.以訴前程序為主，提起訴訟為輔。《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》規定，人民檢察院只有在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，才可以向人民法院提起民事公益訴訟。在制度設計上，對環境公益訴訟的調整對象，應確立必要性原則和補充性原則，即環境公益訴訟的救濟對象應是那些窮盡了現行法的制度手段，仍得不到充分、切實保護才通過法律規定特殊訴訟形式提供司法救濟。因此，只有在法律規定的相關機關和組織沒有提起公益訴訟或者沒有公益訴訟主體資格的條件下，檢察機關才有必要提起公益訴訟。具體而言，當國家環境公益受到不法侵害而有關機關和組織未提起訴訟時，檢察機關應向有關組織發出督促起訴書或在報刊、媒體公告督促起訴書，督促適格主體提起訴訟。有關機關和組織作為原告提起訴訟后，檢察機關作為支持起訴人或督促行政執法部門作為支持起訴人支持起訴。支持的方式主要包括提供法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式。另外，由于行政機關行政規制效力強、時效快，且污染行為人一般也要承擔相應的行政責任，民事公益訴訟也應注意督促行政機關履職。

3.完善環境公益訴訟證據收集制度和損害證明標準。檢察機關主要面臨證明污染、環境損害、修復費用等證據收集困難，應盡快完善環境公益訴訟證據收集制度和證明標準。

（1）完善鑒定及專家證人制度。建立鑒定人委員會，加強對鑒定機構的監管，打破專業鑒定機構壟斷的局面，保障鑒定人在環境民事公益訴訟中的獨立性和公正性。健全專家證人制度，申請專家輔助人出庭作證，同時建立環境公益訴訟基金，保障檢察機關公益訴訟調查、聘請專家證人費用。

（2）適當降低污染損害證明標準。對環境公益訴訟案件，適用高度蓋然性證明標準過于苛嚴，既需支付巨大的訴訟成本，也不利于生態環境的及時保護，故我國有必要適當降低證明標準，檢察機關提起環境民事公益訴訟可只承擔較高程度的（證明程度51%-74%）蓋然性證明標準。

（3）應用虛擬治理成本計算方法。當環境污染所致生態環境損害難以評價時，應用該方法一定程度上可解決環境修復費用難以認定等問題。

4.遵循有限調解原則，平衡公眾群體利益。我國檢察機關在環境民事公益訴訟中的身份為“公益訴訟人”，有別于《民事訴訟法》中的原告，其提起的環境民事公益訴訟的主要目標在制止環境污染行為、消除污染對環境造成破壞、維護社會公共公益。因此，環境公益訴訟應與一般民事訴訟有所區分，遵循有限調解原則。

（1）調解時間的限制。一般應進入庭審質證查清案件事實之后調解。實踐中，一些案件在庭審前未對公益損害作出認定就達成了調解，雖節省了司法資源，但忽略了公益訴訟真正意義上的一方當事人—社會公眾的知情權和表達權，不利于案件事實的查清和裁判公正。

（2）調解不損害公共利益。調解方案應保證實現停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失等目的，并對致害環境污染人實施有力威懾。

（3）重大影響案件不調解。重大環境污染案牽涉社會眾多群體和行業的利益平衡，影響公眾環保意識樹立、公共政策走向、社會發展穩定，應對其所代表的公益以及環境污染行為人的利益審慎考慮。對社會影響巨大，輿論反映強烈的污染案件應該提高判決結案率，通過判決的剛性增強對污染企業的震懾力、對公眾的教育性。endprint