縣級財政困難的成因及對策

張大偉

摘 要 縣級財政是國家財政的基礎，其能否走出困境，關系到國家財政的振興和國家政權的穩定，關系到國家經濟能否持續快速發展。目前，我國一些縣，特別是經濟發展滯后的地區縣級財政運行出現了較大困難。本文分析了縣級財政面臨的主要困難及其成因，并提出了解決縣級財政困難的六個對策建議。

關鍵詞 縣級財政 困難 成因 對策建議

一、當前縣級財政面臨的主要困難

（一）債務負擔沉重，財政金融風險加大

縣級財政負債較多，主要有以下幾類：一是向外國政府和世行、亞行等國際金融組織的借款，主要用于造林、衛生接防和改水等項目，還款能力低；二是國債轉貸金還款債務和專項資金配套所形成的債務；三是財政周轉金還款債務和預算調度資金欠款；四是基層金融治理整頓過程中所發生的清兌債務，包括兌付農村合作基金會借款、兌付供銷合作社社員股金和兌付城市信用社存款等?？h級政府的債務大多是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身資金外，主要是企業、居民的存款。如此下去，不僅縣級政府的財政不堪重負，十分危險，而且可能形成銀行呆賬、壞賬，對這種潛在金融風險必須特別予以高度重視。

（二）縣級財政收支矛盾突出，剛性支出無法保障

從縣級財政收入狀況來看，除了一些重要的工業基礎和沿海地區，我國多數縣內的工業企業數量少，企業活力不夠，效益不佳，大面積虧損，導致工商稅收大幅度下滑，縣級財政收入來源主要是地方稅收收入和行政規費收入，財政收入來源少而且結構不合理，缺乏高質量的財源，財政收入增長緩慢。目前，在縣級收入增長乏力的情況下，財政支出卻在逐年增加，財政擔負支出責任無限擴大。主要表現在財政承擔的法定支出負擔在加重，各項法定支出都要保持一定的增長幅度，這種支出的定比增長與縣級財政收入的增長常常形成巨大的反差。

（三）縣級財政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產品與服務等“辦事”的財力非常有限，欠賬很多

一是公共衛生設施建設和投入欠賬較多，二是發展城鄉文化事業投入偏少，三是支農支出和農業基礎設施建設投入不足，四是城鄉社會保障體系欠賬過多。目前，在我國大部分縣沒有標準垃圾處理場，很多行政村沒有通自來水，大部分農戶沒有用上衛生廁所。另外，縣級財政的社會保障缺口不斷增長，養老保險、失業保險、最低生活保障等的收支矛盾十分突出。

二、縣級財政困難的成因分析

（一）經濟發展水平低是縣級財政困難的基礎原因

縣級經濟基礎薄弱，產業結構單一，高附加財源少，能使財政收入迅速增加的二、三產業還遠未形成規模，財源基礎不厚實，縣域經濟“大而全”“小而全”現象普遍，缺乏大型的龍頭骨干企業，體現在財政收入上，則是增長支撐面不穩定，波動比較大。

（二）財政體制不合理，也是縣級財政困難的重要原因

財政體制尚未理順：一是財權和事權不對稱。分稅制改革之后，財權層層向上集中，事權則逐級下放。一方面，財政收入上收。中央把增值稅和消費稅兩大稅種上劃，縣需要將75%的增值稅和100%的消費稅上交中央財政，稅收增長部分還需要按1∶0.3的比例由中央拿大頭。當前是60%的財權集中到中央，60%的事權下放到地方。另一方面，事權下放、支出下移，這在基礎教育上表現特別突出。我國中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔義務教育經費的責任?？h鄉政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務教育經費。二是缺乏優勢稅種。分稅制體制下劃分地方的稅種，大多是稅基薄弱窄小，稅源零星分散，征收難度大、成本高，增長彈性小的稅種，很難形成地方財力增長的“支撐點”。加之縣級政府缺乏必要的稅收立法自主權，只能執行開征和停征的決定，難以根據當地實際的客觀情況有效地組織收入，造成可用財力減少。

（三）轉移支付不到位，進一步加深了縣級財政困難

目前，我國雖然建立了中央對地方和省對基層的縱向轉移支付制度，但因形式單一，僅在調節中央與地方縱向財政關系上發生作用，地區間財力差距拉大及公共服務能力懸殊的矛盾并未從根本上解決。實行分稅制的財政管理體制，初衷之一就是徹底改革政府間的轉移支付體制，但是改革的結果并沒有改革現行轉移支付體制，只不過增加了兩項新內容——稅收返還和過渡期的均等化轉移支付。由于這兩項政策的實施，使得原有的收入再分配變成了來源地原則，也就將更多的收入返還給富裕地區，而不是貧困地區，加劇了原有省際的不平等。

（四）政策性減收使本來就捉襟見肘的縣級財政雪上加霜

近幾年，國家陸續出臺的一些減免稅政策，對縣級財政產生了很大影響。主要有提高國稅起征點、個人所得稅起征點，先后取消農業稅和農業特產稅、推進農村稅費改革等，使縣級財政直接、間接獲得財政收入和財政性資金大幅減少。

（五）縣級財政供養人口不斷增多，工資足額發放壓力較大

近年國家工資改革頻繁，工資調整幅度較大，每個縣都要為此增加大量的財政支出。由于縣級財政普遍困難，一些縣只能先發放國家規定的四項工資，個別縣連四項基本工資都難以保證發放。國家給予增資的轉移支付與實際財政供給人數和標準都有很大差距，相當部分縣本級財力無法保證基本支出需要，拖欠工資的現象屢見不鮮。另外，一部分縣的住房公積金、醫療保險金等工資性相關支出沒有落實。

（六）財政監督不力，導致尋租活動猖獗

縣級政府負責的事情多而且范圍廣，中央和省級政府又不能對其進行直接管理，有些縣級政府進行決策時個人影響很大，事權大而監督少，很容易導致腐敗行為的產生和財政資金的浪費。同時，仍有大量的預算外資金游離于政府預算之外，滯留在一部分單位手中，產生了一系列的管理和廉政問題。

三、解決縣級財政困難的對策建議

（一）加快縣域經濟發展，壯大縣級財源規模

縣級財政困難的根本原因在于缺乏支柱產業，缺乏財力增長的稅基基礎，壯大縣級財力，根本途徑是加速縣域經濟發展。因此，除了狠抓財政收入征管，調整和優化財政支出結構外，更需要大力發展縣域經濟，重點抓好工業經濟和第三產業的發展，壯大地方財力，增強自身保障能力。就縣級而言，首要的是應當結合推進新農村建設，立足本地實際，把加快農業產業化發展作為縣域經濟發展的戰略問題抓好，統籌規劃，重點推進，強化農業、突破工業，大力發展第三產業；大力發展民營經濟，培植地方稅源，加快基礎設施建設，切實轉變政府職能，改善招商引資環境，重點引進一批市場前景好、財政貢獻率高的項目，為促進縣域經濟快速發展，增加財源，實現地方財力的快速增長打好基礎。endprint

（二）加大機構改革力度，裁減冗員，減少財政支出

要轉變政府職能，合并機構，精減人員。對超編人員，上級政府要制定相應的政策，切實解決超編人員的分流安置問題。建議有關部門盡快出臺《編制法》或暫行條例，以法律形式嚴格控制編制。地方政府不得擅自批準增人增編，確保人員的相對穩定。同時，要加強對財政供養人員的管理，控制財政支出規模，緩解縣級財政困難。

（三）財權、事權相對稱，確保縣級政府有效地履行職責

一要改變目前縣級政府過多的事權與財權嚴重不對等的狀況。進一步明確各級政府的支出責任，對于跨區域的外溢性的公共項目與工程，上級政府應在一定程度上參與或介入。對于醫療和教育服務的供應，中央和省級政府需要承擔部分籌資責任。與國外相比，我國在這方面的法律還有待完善。二是合理劃分各級政府的財權，最大限度地調動地方理財的積極性。應把適合縣鄉的稅種全部或部分下放給縣鄉，核定基數，確定比例分成或結算比例，統籌管理。另外，也可考慮適當地賦予地方政府必要的稅種開征權。只有合理界定職能，理順政府間事權關系，縣級政府才能更好地履行對地方經濟發展的引導和協調職責。

（四）完善轉移支付制度，加大對縣級財政的扶持力度

轉移支付存在資金比較分散、結構不夠科學、使用效益不高、分配管理不夠規范等問題。對此，一是加大力度，除省級財政局部增加對縣的轉移支付外，還應當引導市級財政加大對縣的轉移支付力度；二是調整結構，按照事權與財權相統一的原則，通過嚴格控制專款項目的設置，清理到期的?？铐椖浚鸩饺∠^小、過散和用于機構運轉的項目等方式，整合現有?？铐椖浚瑫r加大一般性轉移支付的比重；三是提高時效性，年初能確定的轉移支付要盡早下達，切實解決預算執行難的問題；四是通過政策引導和傾斜，促進實現“公共服務水平均等化”目標；五是進一步完善標準收支體系和做好轉移支付測算的基礎工作。

（五）分類清理消化債務，降低財政運行風險

面對縣級政府沉重的債務，應該認真對待，采取積極的態度去解決問題。一是對所有的債務進行一次盤點，摸清底子；二是按照性質類別，對債務進行分類清理，說明債務的成因，標注清償的急緩程度；三是對照有關政策，制定逐步化解問題的方案和措施，給債務人一個交代，體現政府的誠信；四是結合目前公共財政體系改革，將部分公共產品的債務清償責任轉移分擔，其他債務由縣級政府組織清理，建立嚴格的分期償還責任，按照“誰舉債，誰負責”的原則，將還債分解到有關部門和單位；五是嚴禁制造新的欠款行為。

（六）依法理財，加強財政監督

一是增強依法理財觀念，積極推進預算改革，避免追加支出的隨意性，增加預算的透明度，推行零基預算、部門預算，實行預算論證和預算追加聽證制度；二是通過依法治費，完善規章制度，加強計劃性和“收支兩條線”管理；三是對財政供給單位，應實行單位財務制度公開、財務結果公開、接受群眾監督的民主理財制度；四是嚴格規范會計行為，提高會計信息質量。

（作者單位為安丘市石埠子鎮社區服務中心）

參考文獻

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