淺析行政事業單位內部控制體系構建

王暉

摘要：行政事業單位內部控制體系的構建是一個漫長的過程，不但關乎行政事業單位的各項業務活動，還涉及行政事業單位內外多部門之間的協調配合。本文對此進行了探討，以供借鑒。

關鍵詞：行政事業單位；內部控制；構建

行政事業單位內部控制體系的構建與企業管理的成功經驗相關聯卻又不能完全借鑒。首先，企業內部控制“基本規范+配套指引+內控解釋/指南”的模式值得行政事業單位在構建內部控制體系時作為參考和借鑒。兩者在管理的理念與方法上有很大程度的相似性。在內部控制體系建設中，基本規范具有整體規范和基本導向的作用，而配套指引和內控解釋則為管理方針的具體操作與實施提供了具體方法。行政事業單位采取此套流程可保證內部控制體系構建的完整性、建設性和可行性。其次，雖然行政事業單位內部控制體系的構建與企業的內部控制體系具有一定的相似之處，但基于我國的特殊國情，行政事業單位的內部控制體系與企業之間的差異也十分明顯。這主要表現在控制目標、風險評估和業務進展流程等方面。所以這更要求行政事業單位的內部控制體系的構建要符合自身“身份特質”和自身狀況。

一、行政事業單位內部控制設計

《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）不僅將行政事業單位內部控制體系進行理論的定位，它更是從單位的業務流程為行政事業單位內部控制的構建提出了具體的指導。它基于對行政事業單位的社會背景及自身特點與現狀的充分考慮，確立了內部控制建設體系的三個層次：內部控制自我評價、內部監督、外部監督。通過提高會計信息公開的主動性以及經濟活動流程的規范化，促使行政事業單位提升其管理水平。將業務內容、活動流程和人員的職責分配都細化、量化到具體環節和部門。加強薄弱環節，使內部控制體系得到最大程度的優化，更大程度地發揮體系內的聯動效應。從某種程度上講，現行的行政事業單位內部控制體系建設是在流程重新整理的基礎之上構建的一套完整的管理制度。

二、行政事業單位內部控制實施

行政事業單位內部控制要做到雙管齊下、兩者并重。評估防范經濟活動中的重大風險，把控住經濟活動控制的關鍵程序；同時也要關注內部控制所賴以存在的內部氛圍，加大內部控制規范實施的力度。本文的觀點是行政事業單位內部控制體系的建設應歸為以下三類：其一，單位層次的建設與應用，這其中涵蓋了單位部門及層次構建、要職及人事安排、議事與決策程序以及會計體系；其二，業務層次建設與應用，這其中又涵蓋了經濟業務層次的諸多重點：如預算、收支、行政事業單位采購、資產管理、建設項目等；其三，報告層次的建設與應用，這又涵蓋了行政事業單位的財務報告、信息系統等方面。以上三方面大致覆蓋了行政事業單位主要的經濟內容。但在內部控制的具體實施上這三方面卻也各有側重：單位層面內部控制的實施側重于制度建設、人員的調配，要求管理層能整合內部控制的方法，靈活運用，以推進行政事業單位在單位層面的內部控制建設。而針對業務層面的內部控制，重新了解與制定行政事業單位各項經濟活動的業務流程，把握其中的節奏與關鍵點是其工作的重點。報告層面的內部控制則更側重于行政事業單位信息真實性與信息公開。

三、行政事業單位內部控制的評價

行政事業單位內部控制建設應側重于對行政行為的合法性、資產安全性和公共服務的效率和效果這幾點的保障。由此可見，行政事業單位對其內部有效性的評定有兩點：一是要重點評估行政事業單位內部控制設計是否具有很強的科學性和可操作性，二是應把公共服務的效率和效果也作為其業務績效的評估重點，在合理的評價范圍內科學評定。新型的管理理論更注重、強調的是：在行政事業單位內部控制體制應用過程中，不但要著眼于行政事業單位經濟活動中財務信息的真實性、可靠性，公共管理與公共服務方法與效果的合理合法性，還要從公共資源的使用效率和情況來評估行政事業單位內部控制體系是否健全、有效，是否能從根本上促使行政事業單位公共管理與服務水平的提高，提高公信力。

四、行政事業單位內部控制的監督

我國行政事業單位內部審計所發揮的作用并不顯著。在審計部門這一機構的設置和就職人員的選用方面，大致分為以下幾種情況：其一，成立了單獨的行政部門，但獨立性和效力較弱。其二，沒有成立單獨的審計部門，由行政事業單位內所屬的財務部門兼任審計工作，專業度不夠且使得財務部門權力過大，風險高。其三，審計部門負責人受審計部門所屬單位的領導、任命和管理，這使審計工作受到限制，工作效率也大大降低。其四，我國行政事業單位內部控制體系下的審計工作為國家所規定的審計內容所限制，這使得大對數審計單位和審計工作從業人員對自身的權利、義務缺乏應有的認識，不能很好發揮其對行政事業單位內部控制體系下經濟活動的監督效力。由此可見，建立健全審計部門的相關制度，完善相關的法律法規，重新劃定與明確審計部門所轄的范圍與具體內容，使審計部門獨立化，是推進行政事業單位內部控制體系健全的關鍵點。

五、行政事業單位內部控制的信息披露

信息公開工作的開展與推進是完善內部控制的關鍵性措施。現今，我國處于行政事業單位內部控制體系建設的初期，信息公開工作的開展并沒有相關的規章制度的指引。但可以肯定的是，隨著我國行政體制改革的不斷深化，行政事業單位內部控制體系的日益完善，信息公開工作必然也會被公眾所關注和要求，這是改革發展的必然趨勢。

國際上已有成熟的體系與先例，如美國明確規定政府部門應對其內部的會計和管理控制系統進行持續性的評估與信息披露，美國審計總署也被授權可劃定內部控制的范圍和制定規范。但這并不適用于我國的特殊國情。就目前我國的狀況來看，信息公開方面仍存在制度和流程上的諸多問題，如：評估標準不一致、內部控制體系的缺陷等。這對信息使用者作出判斷十分不利。由此可見，對于現階段我國信息公開與披露工作，重點應在于保證公開信息的真實有效性而不是流于形式。