高校新校區(qū)建設(shè)面臨的困境與出路探索

呂劍

一、建設(shè)廣西南寧教育園區(qū)的背景及現(xiàn)狀

南寧教育園區(qū)是廣西壯族自治區(qū)政府統(tǒng)籌推進(jìn)的教育重大工程建設(shè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目于2015年啟動(dòng)，是一個(gè)集教學(xué)、科研、居住、產(chǎn)業(yè)、商業(yè)于一體的科技新城，按照“政府主導(dǎo)、屬地負(fù)責(zé)、學(xué)校自主”的模式建設(shè)。南寧教育園區(qū)總面積約30平方公里，分東、西兩大片區(qū)，其中：東片區(qū)1217.75公頃，位于武鳴區(qū)，西片區(qū)1856.23公頃，位于廣西――東盟經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)南部。整個(gè)教育園區(qū)總?cè)丝谝?guī)模確定為33萬―37萬人，其中學(xué)生16萬―20萬人。截至2016年底，廣西壯士族自治區(qū)政府已審核同意廣西醫(yī)科大學(xué)、廣西師范學(xué)院、廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院等16所學(xué)院入園建設(shè)新校區(qū)，其中13所學(xué)校已簽訂入園協(xié)議，2所學(xué)校已開工建設(shè)。目前該園區(qū)新校區(qū)建設(shè)累計(jì)完成投資超過32000萬元。

二、建設(shè)廣西南寧教育園區(qū)的重要意義

加快廣西南寧教育園區(qū)建設(shè)，是貫徹落實(shí)全區(qū)教育發(fā)展大會和全區(qū)深化高等教育綜合改革工作會議精神、堅(jiān)持“提質(zhì)”與“擴(kuò)量”并舉、推進(jìn)廣西教育發(fā)展特別是高等教育發(fā)展的重大任務(wù)和舉措，有利于整合廣西高等教育資源，破解相關(guān)學(xué)校發(fā)展瓶頸，讓更多的廣西人能上大學(xué)，圓大學(xué)夢，培養(yǎng)更多符合廣西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步要求的人才；有利于優(yōu)化廣西高等教育資源配置，提升駐邕高校服務(wù)發(fā)展能力，提高廣西高等教育辦學(xué)水平；有利于推動(dòng)大學(xué)與城市互動(dòng)發(fā)展，增強(qiáng)南寧綜合競爭力和吸引力，有利于促進(jìn)廣西教育和經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，對穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生都有著重要意義。

三、入駐廣西南寧教育園區(qū)高校面臨的困境

（1）建設(shè)期短，投資量大，政府沒有承擔(dān)起債務(wù)主體責(zé)任。根據(jù)部分高校與園區(qū)簽訂的征地協(xié)議，約定征地費(fèi)用每畝接近20萬元，假設(shè)征地面積為1000畝，預(yù)計(jì)需要支付征地費(fèi)用2億元。一般情況下，征地都是各項(xiàng)工作的前期，征地的費(fèi)用必須全額支付，才能取得土地證，而且金融機(jī)構(gòu)不允許使用貸款支付土地款，上億元的高額征地款，無疑給各高校帶來沉重的負(fù)擔(dān)。另外，各入駐南寧教育園區(qū)的院校計(jì)劃建設(shè)期在3―4年之間，建設(shè)期短，投資總額在十幾億或幾十億元以上，投資量大，超過各高校的承擔(dān)能力。高校作為非營利機(jī)構(gòu)，本身沒有過多的結(jié)余資金用于項(xiàng)目建設(shè)，而建設(shè)新校區(qū)需要支付高額的征地費(fèi)、建設(shè)費(fèi)、融資利息、相關(guān)稅費(fèi)等。目前，廣西壯族自治區(qū)政府出臺針對南寧教育園區(qū)的財(cái)政資金支持政策，僅有貼息政策，對高校形成的債務(wù)本金沒有明確規(guī)定，也沒有安排太多的專項(xiàng)資金給予支持，高校無疑承擔(dān)了償還債務(wù)的主體責(zé)任。

（2）高校自籌建設(shè)資金成本高，償還本息壓力大。16所入園院校雖然建設(shè)的時(shí)間起點(diǎn)基本一致，但是各校之間沒有任何合作關(guān)系，沒有組成一個(gè)整體，各自為政，單打獨(dú)斗，不利于高校獲得較低的融資成本。自籌建設(shè)資金的方式有傳統(tǒng)的銀行貸款方式、國際金融組織貸款方式、社會資本投資方式、非金融機(jī)構(gòu)融資方式、校友捐贈方式等。無論采取什么方式，高校均面臨著巨大的償還本息壓力。

（3）新舊校區(qū)置換困難，遇到較多政策障礙。入園高校均有舊校區(qū)，舊校區(qū)置換是能解決新校區(qū)建設(shè)資金的重要來源，但是舊校區(qū)置換的手續(xù)相當(dāng)復(fù)雜，而且還常常遇到無法突破的政策障礙。

（4）項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)煩瑣，不能及時(shí)解決資金需求。根據(jù)廣西壯族自治區(qū)政府的有關(guān)文件規(guī)定，凡是高校舉債都需要報(bào)上級主管部門審批，而且規(guī)定了每年申請的時(shí)間和額度，高校沒有太多的自主權(quán)，對于項(xiàng)目建設(shè)的資金需求，待走完審批流程，有可能錯(cuò)過有利的籌資時(shí)間，不僅拖延了工程的進(jìn)展，還增加了籌資成本。

四、對策分析

（1）政府積極大力推動(dòng)，充分發(fā)揮政府投資辦教育的職能。其一，土地征收方面。政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮國有土地使用管理職能，對申請入園高校進(jìn)行嚴(yán)格審核把關(guān)，對于申請的土地面積必須進(jìn)行可行性研究，做出科學(xué)判斷。征地面積在一定程度上能夠滿足國家和地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要即可，而不是任由高校想要多少就批準(zhǔn)多少，難免土地資源浪費(fèi)。對審核把關(guān)通過的高校用地，土地征地費(fèi)用屬于政府征收部分應(yīng)當(dāng)給予最大限度的優(yōu)惠或減免，允許分期按比例交清。同時(shí)，出具土地使用合法證件，不影響高校順利辦理其他手續(xù)。

其二，財(cái)政資金支持方面。多渠道籌措南寧教育園區(qū)高校的建設(shè)資金。一方面廣西財(cái)政牽頭制定貼息和擔(dān)保方案，加大財(cái)政支持力度，支持高校爭取銀行和其他金融機(jī)構(gòu)貸款。另一方面是廣西財(cái)政牽頭制定PPP模式建設(shè)新校區(qū)的實(shí)施方案，支持入園高校利用社會資金建設(shè)教育園區(qū)。

其三，審批流程方面。形成有政府管理人員的組織機(jī)構(gòu)和聯(lián)動(dòng)機(jī)制，協(xié)調(diào)各建設(shè)單位的項(xiàng)目審批，定期召開聯(lián)席會議，對同類項(xiàng)目進(jìn)行集體審批。

（2）創(chuàng)新項(xiàng)目籌資方式，充分利用工程總承包+融資建設(shè)模式。2016年12月，廣西住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、財(cái)政廳出臺了《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)廣西房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包試點(diǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知》（桂建管〔2016〕117號），積極推廣工程總承包（簡稱EPC）模式，明確了工程總承包項(xiàng)目招投標(biāo)及項(xiàng)目管理的流程，對竣工結(jié)算評審、項(xiàng)目結(jié)余資金分成、工程質(zhì)量、施工安全等都做了具體要求。在此基礎(chǔ)上，各高校結(jié)合自身特點(diǎn)，創(chuàng)新項(xiàng)目籌資方式。經(jīng)過實(shí)踐證明，項(xiàng)目采取EPC+融資模式進(jìn)行建設(shè)，高校、企業(yè)、銀行三方聯(lián)動(dòng)，不僅能解決高校短期內(nèi)資金嚴(yán)重不足問題，金融機(jī)構(gòu)作為聯(lián)合體成員之一，可確保建設(shè)資金鏈不斷，且能夠以高校作為貸款、融資主體，可直接享受貸款貼息政策，降低高校的資金投入成本。

（3）突破政策瓶頸障礙，尋求有利于新舊校區(qū)置換的辦法。目前高校的舊校區(qū)置換常用方式是進(jìn)行招拍掛，政府收儲，按相等面積進(jìn)行置換等，但是不管哪種方式均需要花費(fèi)大量的人力、物力，而且不一定能處置成功，常常遇到較多的政策障礙。因此，在政府主導(dǎo)下，應(yīng)由地方國土資源管理部門牽頭制定有針對性的舊校區(qū)處置方案，出臺相應(yīng)的支持政策，支持高校通過舊校區(qū)處置籌措建設(shè)資金。

（4）提前謀劃建設(shè)用款，避免審批環(huán)節(jié)過多，影響資金使用。高校要認(rèn)真編制好項(xiàng)目可研報(bào)告，明確每年的投資總額，高校要堅(jiān)定不移地根據(jù)可研報(bào)告的投資計(jì)劃做好資金籌劃，提前向上級主管部門申報(bào)貸款額度，同時(shí)與有合作意向的金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)協(xié)商，制定好放款計(jì)劃和還款計(jì)劃。

參考文獻(xiàn)

1.廣西壯族自治區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳、財(cái)政廳.關(guān)于印發(fā)推進(jìn)廣西房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程總承包試點(diǎn)發(fā)展的指導(dǎo)意見的通知.桂建管〔2016〕117號.

2.周仁清.EPC總承包管理存在的問題與對策.石油化工建設(shè)，2006（4）.

3.楊曉敏.PPP項(xiàng)目策劃與操作事務(wù).中國建筑工業(yè)出版社，2015.

（責(zé)任編輯：王文龍）