淺析新型城鎮化背景下耕地利用及保護對策

[摘要]隨著社會科技的不斷發展，我國城鎮化建設腳步不斷加快，在新型城鎮化背景下，對于耕地利用和保護問題成為當前一個重要問題，如何認清新型城鎮化背景下耕地利用出現的問題及原因，并提出有效的保護對策，對于我國新型城鎮化建設有著十分重要的現實意義。

[關鍵詞]新型城鎮化；耕地利用；保護

[DOI]1013939/jcnkizgsc201730100

黨的十八大明確提出新型城鎮化建設并指出，新型城鎮化與傳統城鎮化相比，其更加注重內在質量的提升，終極目標是實現全面建成小康社會，為現代化建設提供有效的途徑，對于我國現代化建設有著十分重要的意義，不僅能有效解決農村衛生、醫療和就業等問題，還能有效推動城鄉建設朝著穩定的方向發展。新型城鎮化對于城鎮常住人口的比例有一定的要求，努力推動農村人口轉移至城鎮人口進一步擴大城鎮的規模，使得城鎮周邊的非建設用地變成建設用地，這一部分內容包含耕地用地，在這樣的背景下，如何對耕地利用進行保護，是當前政府部門和相關人士需要考慮的一大問題。

1新型城鎮化耕地利用概述

城鎮化，指的是一個國家或地區通過第一產業發展人群向第二、第三產業發展人群進行轉變的過程，這一指標是對于一個國家經濟是否發達進行衡量的主要標志。新型城鎮化則是國家經濟水平達到一定水準后產生的一種產物，是城鎮化發展到一定階段的模式，新型城鎮化是通過人作為根本點，其強調對于農民利益要進行保護的一種城鎮化形式，對于國內生產總值的未來以及遠期城鎮建設用地的規模并不注重。新型城鎮化追求的是如何提升農民的生活水平和生活方式，確保其衛生教育和醫療向城鎮化進行轉變，最終使其發展與城市的市民相同標準。耕地是人們賴以生存的重要生產要素，是一個國家農業可以持續發展的關鍵環節。農田不僅承擔著人們對于糧食的基本需求，而且還對社會經濟的可持續發展起到重要保障作用。在我國改革開放的建設背景下，我國的耕地面積出現了持續減少的現象，國家政府也在不停地推出耕地保護的相關政策與方案。耕地保護應包括嚴格對耕地轉為非耕地建設的控制，同時要推行相對完善的土地保護制度，加快耕地的土地治理工作。

2新型城鎮化背景下耕地保護的問題和原因

21概念模糊，耕地保護的義務被虛化

當前，因為我國的很多農村地區的集體經濟組織實際上沒有發揮相應的作用，表現出名存實亡的現象，對于民主建設比較落后，村民并沒有形成一個有效的有權力的集體組織，對于土地所有權的集體行使權也并沒有落實，盡管將集體土地的經營權劃歸為村集體組織形式或村民委員會承擔，但是他們只是作為土地的經營和管理者，并不是土地最終所有者。因此，往往在實踐中，集體土地的財產所有者通常被村長或村支部書記等極少數的人決定，或者變成村干部等極少數小團體來決定，土地集體所有權和耕地保護出現了虛化現象。特別是地處經濟發達的城郊接合部地區，一些小團體利用農用土地將其轉化為建設用地中飽私囊，使得農用土地大量流失，達不到耕地保護的最終目的。

22地方政府保護作用發揮不明顯

地方政府作為耕地的最直接管理單位，不僅沒有有效對耕地進行保護，反而以政府帶頭作為耕地占用的典型。一些地方政府為了實現自己的發展，擴大對區域進行規劃，任意地對耕地進行畫圈，設置各種開發區工業園等，很多對耕地規劃后并沒有進行相應的開發和利用，導致了大量耕地的流失。出現這一問題主要有兩個方面的主要原因：一是地方政府為了維護自己的正常運行而出現征地現象，土地出讓金都是由地方政府獲得預算以外的資金的主要來源，因此很多地方政府通過土地發橫財。二是地方政府為了自己的政績需要去進行耕地轉化。由于中國很長一段時間以來，對于地方政府進行政績評價都集中在經濟發展和一些指標上，對耕地進行各種各樣的開發與建設，貌似可以提升地方政府領導任期內的政績，實質是對耕地進行占用，制約了耕地保護的健康發展。

23生產效率低下制約了耕地保護的積極性

由于當前農業生產的效率持續走低，耕地的預期收益也達不到，使得農民的耕地保護失去了積極性，這也是由以下兩個方面造成的：一是因為我國長期二元結構，對于社會經濟模式的發展使得城鄉發展差異化越來越明顯，已經有相當一部分農民將進入城鎮去享受城市生活，作為自己的目標。二是因為長期的工農產品價格低下和農業生產成本的提升，影響了農業的生產效益，很多農民認為維持耕地就是維持貧窮，不愿意對耕地進行保護和利用。

3新型城鎮化背景下耕地利用和保護的對策

31對城市規模進行科學規劃

對城市規模進行科學規劃，是耕地利用和保護的一個重要對策。首先要對思想進行積極的轉變，從思想深處摒棄只求大求新的思路。新型城鎮化的背景下，真正的核心是人，城市發展同樣離不開人的發展。因此，要提升城市的品質，并不能只是追求城市城區面積的增加，應在現有的范圍內進行產業規劃和設計，對于工商業進行科學安排和部署，合理地對閑置用地進行使用規劃，以提升城市土地的利用率作為衡量標準。針對新興發展的城鎮，首先要對自我進行科學定位，發展規劃進行科學設置。對于地方政府的用地指標進行劃撥時，國家相應機關嚴格管控，嚴格審批，對于違法用地要嚴格查處，堅決懲治，用法律手段制止侵占耕地的現象。

32下大力氣對土地污染進行治理

保護耕地，一個重要的標志就是對耕地的質量進行保護。因此，地方嚴格落實國家關于耕地占補平衡的政策，尤其做好耕地質量保護。嚴禁“多占少補”“占優補劣”“先占后補”等違規違法行為。地方政府在開墾耕地時應充分考慮地理區位、灌溉條件、勞動力等條件，不僅要做好開墾工作，也要做好開墾后耕地的監督管理工作，確保實現占補平衡的真正目標。同時，在征用農民土地作為建設用地時，在同等條件下，應盡量避開優質耕地，減少對糧食產出的影響。大力治理耕地污染，由于我國當前的耕地污染情況復雜，程度嚴重，治理污染要多管齊下。在農業生產領域，要引導和鼓勵農民走生態種植、綠色種植道路。科學合理適量使用化肥農藥，多使用有機肥、綠色肥；適當休耕，保持耕地的自然肥力。對于由工業生產造成的污染，要強制企業做好工業廢水、廢氣、廢渣處理工作，嚴禁偷排偷倒，做好企業周邊耕地污染情況監測工作，尤其是對土壤中重金屬含量的檢測。

33完善農村土地流轉等相關制度

要認識到隨著城鎮化的推進，農村人口放棄農業，進入城市工作生活是一個必然的趨勢。因此，應當正視農村土地的調整問題，完善、規范農村土地流轉制度，確保土地不荒廢、不閑置，充分發揮土地的生產力。同時，引導糧食生產有序，適度地向種糧大戶、種糧專業戶集中，這不僅會提高土地的利用效率，而且也會增加仍舊從事農業的農戶的種植面積，從而為規模化經營提供條件，增加農民收入。同時，建立農村宅基地的合理退出機制，既可以通過整理得到更多可用的土地，也便于村莊的統一規劃，優化農村整體面貌。同時，也杜絕了農民隨意占用耕地違規建房的行為，避免了資源的浪費。

參考文獻：

[1]王世元，劉國洪，李全人，等 新型城鎮化之土地制度改革路徑[M]. 北京：中國大地出版社，2014

[2]宋小冬，羅智豐 新增建設用地和戶籍人口掛鉤的政策建議及作用、效果預計[J]. 城市規劃學刊，2014（4）

[3]劉一銘 劃定永久基本農田，城鎮化告別“攤大餅”[J]. 協商論壇，2014（11）

[4]洪磊 基于耕地變化與糧食產量關系視角的耕地占補平衡政策研究[J]. 安徽農業科學，2013，41（35）

[5]陳美球我國耕地保護的效果與其提升對策探討[J].中州學刊，2012（1）

[作者簡介]石天宇，吉林省吉林市人，貴州大學工程碩士，現工作于銅仁市國土資源局碧江分局，研究方向：土地資源管理。endprint