農(nóng)村公共服務外包利益相關者之間的沖突矛盾與調(diào)適策略

吳澤斌+周春

摘 要：農(nóng)村綜合公共服務供給數(shù)量和質(zhì)量是提升農(nóng)村家庭發(fā)展能力的重要途徑。本研究通過利益相關者理論分析了農(nóng)村綜合公共服務供給過程中存在問題，梳理了眾多利益相關者之間的利益關系及利益訴求，明晰了各利益相關者的利益沖突，以尋求農(nóng)村公共服務更加優(yōu)質(zhì)低價供給之路。研究表明，完善農(nóng)村公共服務外包體系，農(nóng)村居民與服務承包商之間應該建立互動聯(lián)盟關系，加強需求與執(zhí)行之間的溝通。政府應該將適宜外包的農(nóng)村公共服務推向市場，依托農(nóng)村綜合公共服務體系，就近為農(nóng)村居民提供舒適、便捷的服務。

關鍵詞：農(nóng)村公共服務；利益相關者；利益沖突

中圖分類號：F323.89 文獻標識碼：A DOI：DOI：10.11974/nyyjs.20170804001

1 農(nóng)村公共服務供給中存在的問題

近年來隨著農(nóng)村居民的老齡化、勞動力流失、資源枯竭與生態(tài)環(huán)境破壞等問題的頻發(fā)，農(nóng)村居民對于公共服務的需求逐步增加，但是隨著農(nóng)村居民需求的多樣化發(fā)展，仍然存在著管理部門經(jīng)費負擔權(quán)責不清、服務承包競爭者之間的利益分配不合理、政府采購部門與服務承包商存在利益訴求沖突的困境，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)與建制村由于連續(xù)勞動力輸出、有效經(jīng)費不足，農(nóng)村公共服務不能得到有效地滿足。

通過市場的途徑解決成本效益問題是公共服務外包制度成功的關鍵（Racky，2009；黃春蕾，2015；宗素素，2012）[1][2][3]。將部分公共服務交由私營公共服務機構(gòu)來承擔，效率會比交由政府相關部門承擔提高多少（Uttam，2015；徐家良，2013）[4][5]。農(nóng)村綜合公共服務外包是適應市場環(huán)境變化，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要措施，農(nóng)村綜合公共服務外包可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合實力與需求將一系列服務一次性外包，也可選擇多次外包（王艷青，2014）[6]；外包過程中存在2級委托代理關系，在一級委托代理關系中農(nóng)村居民作為委托方將公共服務需求委托給鄉(xiāng)政府，而在二級委托代理關系中鄉(xiāng)政府使用財政資金及企業(yè)資助將適宜市場競爭的公共服務采用招標方式委托給綜合實力較強的農(nóng)村公共服務承包商，其中農(nóng)村居民是一級委托方同時也是最終受益者，而鄉(xiāng)政府是一級代理方同時也是整個公共服務外包活動的監(jiān)管者，兩者不存在直接的利益關系，而鄉(xiāng)政府與公共服務供應商存在利益關系，公共服務供應商之間也存在利益關系。

農(nóng)村綜合公共服務供給更多的是承擔社會責任，從2005年國家提出要公共服務均等化、縮小城鄉(xiāng)之間的差距，在這期間雖然在一定程度上改變了政府供給的壟斷地位，促進了農(nóng)村公共服務市場的發(fā)展，但依舊存在以下問題：管理部門權(quán)責不清，經(jīng)費負擔責任不明；服務承包競爭者之間的利益分配不合理；政府采購部門與服務承包商之間目標不一致。從農(nóng)村公共服務供給中存在的問題可以看出眾多利益相關者的利益訴求沒有尋找到一個合適的平衡點是供給困境產(chǎn)生的主要原因，因此理順各利益相關者之間的利益關系與利益訴求，明晰存在的利益沖突，對服務的實施過程嚴格監(jiān)管，是探尋化解農(nóng)村公共服務供給困境之路的良策。

2 農(nóng)村綜合公共服務外包的利益相關者分析

2.1 眾多利益相關者之間的利益關系

農(nóng)村綜合公共服務外包涉及眾多利益相關者的利益，就其重要程度來說分為3個層級，主要利益相關者包括政府采購部門、農(nóng)村居民、服務承包商，次要利益相關者包括非營利社會組織、媒體、服務承包承包競爭者、政府監(jiān)管部門，潛在利益相關者包括服務外包旁觀者。

各利益相關者的利益關系如圖2所示，可以看出在以農(nóng)村居民為核心的利益體系中主要存在：農(nóng)村居民將公共服務需求委托給政府采購部門；政府采購部門將公共服務需求委托給合格的服務承包商，服務承包商為了獲取合同往往會向政府采購部門尋租；農(nóng)村居民為了獲取更好地服務體驗，往往會不斷給服務承包商提出改進意見，而服務承包商為了通過政府監(jiān)管部門的審查，往往會樂于聽取農(nóng)村居民的意見并努力改進以獲得農(nóng)村居民的認可；政府監(jiān)管部門依據(jù)職權(quán)對服務承包商進行監(jiān)管，部分服務承包商為了順利通過審核，拿到剩余合同款，往往選擇向政府監(jiān)管部門尋租，而不以提高服務質(zhì)量為首要目標；服務承包商與服務承包競爭者之間存在競爭關系，過多不合格競爭者通過尋租等手段取得服務承包合同，會使總的利潤水平和服務質(zhì)量降低。

其余利益相關者對以農(nóng)村居民為核心的利益體系影響較小，非營利社會組織一般以志愿者的形式作為農(nóng)村公共服務的補充；媒體對農(nóng)村居民的需求情況做出報道，同時對服務承包商的不合格行為進行曝光；服務外包旁觀者根據(jù)農(nóng)村公共服務市場的供需情況適時參與利益體系，可以轉(zhuǎn)化為服務承包競爭者。

2.2 眾多利益相關者之間的利益訴求

如表1所示，可以看出同一利益相關者與不同利益相關者之間存在不同的利益訴求，某些利益相關者不合理的利益訴求是沖突產(chǎn)生的根本原因，必須對這部分利益訴求進行嚴格控制。

2.3 眾多利益相關者之間的利益沖突

利益沖突的存在容易滋生腐敗，職權(quán)方通過損害公眾的利益來獲取個人利益，農(nóng)村公共服務的外包是打破既有利益關系，規(guī)范公共服務市場的改革措施；本該由制度、規(guī)范解決的利益沖突由于缺乏監(jiān)管，導致通過尋租、串通、契約違背等行為來化解利益沖突；就農(nóng)村公共服務外包行為來說主要存在以下利益沖突階段。

2.3.1 公共服務外包階段

政府采購部門與服務承包商存在利益沖突，政府采購部門期望采購更多的優(yōu)質(zhì)低價公共服務，而服務承包商由于自身能力有限，無法與其他服務承包競爭者爭奪合同，但受生存壓力所迫，尋租是唯一的獲勝途徑；服務承包商與服務承包競爭者之間存在利益沖突，所有的服務承包競爭者都希望獲得利潤豐厚的合同，但是由于信息的不對稱，現(xiàn)實往往利潤較低、服務優(yōu)質(zhì)的供應商能拿到合同，因此其他服務承包競爭者期望通過不正當途徑獲取合同。

2.3.2 公共服務實施階段

政府監(jiān)管部門與服務承包商存在利益沖突，政府監(jiān)管部門反饋服務承包商的實施情況給政府采購部門，用于確定本期服務承包商的報酬與獎勵，現(xiàn)實往往是存在各種各樣的瑕疵，服務承包商無法獲得期望的報酬，而通過尋租行為可能獲得額外的報酬；農(nóng)村居民與服務承包商之間存在利益沖突，農(nóng)村居民對服務承包商的不合理之處提出改進意見，將服務承包商的實施情況反饋給政府監(jiān)管部門，起到“雙重監(jiān)管”作用，用于確定本期服務承包商的報酬與獎勵，而服務承包商迫于壓力，只能改進不合理之處，一般情況下農(nóng)村居民的滿意程度對服務承包商的報酬與獎勵影響較大。endprint

2.3.3 公共服務評估階段

政府監(jiān)管部門與服務承包商存在利益沖突，政府監(jiān)管部門將服務承包商在實施階段的全部執(zhí)行情況反饋給政府采購部門，用于支付剩余的報酬與獎勵，實際上如果服務承包商履行質(zhì)量較差，所得到的報酬也相應較少，因此對于履約情況較差的服務承包商為了獲得額外收益，可能會選擇尋租政府監(jiān)管部門和政府采購部門；農(nóng)村居民與服務承包商之間存在利益沖突，農(nóng)村居民的評價好壞直接影響服務承包商的最終收益，并且是無法進行尋租行為的。

3 農(nóng)村公共服務外包利益相關者沖突調(diào)適策略

破解農(nóng)村公共服務外包困境的出路在于打破原有的利益平衡狀態(tài)，通過提升服務品質(zhì)，淘汰落后的利益相關者，建立更加優(yōu)質(zhì)便捷的農(nóng)村綜合公共服務網(wǎng)絡。

建立服務承包商數(shù)據(jù)庫，規(guī)范農(nóng)村公共服務市場管理。將有資格的公共服務承包商納入數(shù)據(jù)庫范圍，作為服務承包商選擇的重要因素之一，公開各服務承包商的績效考評情況，作為報酬與獎金支付的依據(jù)；對內(nèi)引入全國優(yōu)質(zhì)服務承包商，實施動態(tài)淘汰制度，激勵其他服務承包競爭者努力提高自身的服務質(zhì)量。

設置公共服務協(xié)調(diào)辦公室，建立農(nóng)村居民與服務承包商之間的互動聯(lián)盟關系。農(nóng)村居民與服務承包商之間是跨級的委托代理關系，如果通過政府采購部門、政府監(jiān)管部門進行信息傳遞容易信息失真，同時存在時滯現(xiàn)象；因此設置公共服務協(xié)調(diào)辦公室可以使農(nóng)村居民與服務承包商之間建立互動聯(lián)盟關系，農(nóng)村居民提出更好的改進意見，服務承包商也能更好地開展農(nóng)村公共服務活動，順利通過考評驗收。

建立農(nóng)村綜合公共服務體系，就近為農(nóng)村居民提供舒適、便捷的服務。將一系列農(nóng)村基本公共服務進行整合，保障每個建制村至少有一個綜合公共服務室，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少有一個綜合公共服務中心，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級綜合公共服務中心通過財政撥款、企業(yè)資助等資金來源對外采購公共服務，并對服務的全程實施進行監(jiān)管；通過互聯(lián)網(wǎng)對各建制村的服務資源進行調(diào)配，農(nóng)村居民可以將改進意見在線與服務承包商、政府監(jiān)管部門交流。

參考文獻

[1]Racky，Stichnoth.Recommendations for the contractual allocation of risks during the operational phase of PPP-school projects[J].Bauingenieur，2009，84（12）：513-521.

[2]黃春蕾.我國政府購買公共服務中公開招標機制應用研究[J].地方財政研究，2015（1）：46-54.

[3]宗素素.政府購買社會體育指導員服務的探索研究[D].北京：北京體育大學，2012.

[4]Uttam，Roos.Competitive dialogue procedure for sustainable public procurement[J].Journal of Cleaner Production，2015，86（1）：403-416.

[5]徐家良，趙挺.政府購買公共服務的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新：上海的實踐[J].中國行政管理，2013（8）：26-31.

[6]王艷青，宗成華.基于需方視角的農(nóng)村公共服務供給現(xiàn)狀與對策——以河北省為例[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014（11）：13-16.

作者簡介：吳澤斌，博士，副教授。江西理工大學，主要從事區(qū)域發(fā)展與土地管理方面的研究；周春（1993-），男，研究生，江西理工大學，主要研究方向：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)區(qū)域經(jīng)濟。endprint