區域環境治理中的地方政府協作研究

謝旭鋒++段瑞鶴

摘要：近年來地方政府在推進經濟發展的同時，大量的區域環境問題不斷涌現，而基于地方政府各自為政的治理模式難以奏效本文以京津冀地區霧霾治理為切入點，對政府協作治理現狀進行分析，以碎片化為視角，對地方政府存在價值理念異同、資源權力分配不均和政策制定執行各異的問題進行闡述，并提出從治理理念、組織架構、運行機制等構建整體性制度體系的建議。

關鍵詞：地方政府；協作；區域環境治理

一、研究背景與選題意義

隨著京津冀一體化的發展，城市群的共同進步推動了地方經濟的快速發展，同時也使得地區資源和生態環境問題趨于共性化，跨行政區劃界限的環境問題呈現明顯上升趨勢，區域環境污染的影響日益凸顯。京津冀地區沒有哪個城市可以在其中獨善其身。加強地方政府間合作，構建有效的跨域協同治理體系，才是霧霾治理的治本之策。

二、區域環境治理中的地方政府協作現狀

區域環境治理中的地方政府協作基本源于污染處置需求，或是由于上級行政命令安排等外部力量推動，地方政府自身對于協作的內生性需求不足，偏重于被動性的末端治理，具體體現在以下幾個方面：

（一）外在需求為導向的運動式協作政策。

“危機—應對”構成“政府動員型環境政策”的核心特點。在京津冀地方政府霧霾協作治理中，“危機—應對”是相關政策出臺的重要動力機制。往往是由于霧霾的久擴不散，嚴重影響社會生產生活，才聯合出臺相關應對政策。亦或以重大活動的舉辦為契機，中央政府通過政治壓力實現區域聯防聯控，“一帶一路藍”、“閱兵藍”就是這一行為的產物。

（二）自下而上的實踐創新與自上而下的政策認可相結合。

區域環境治理中的地方政府協作是一個地方政府先行實踐與中央政府政策認可相結合的過程，地方政府在政策允許范圍內，根據自身需求達成環境治理協議，而之后中央政府根據地方的實踐情況出臺全國性的政策意見。

（三）協作機制不斷持續深化與內容不斷擴展。

京津冀地方政府通過一系列合作協議的簽署，政府間協作內容得以進一步拓展，例如推行通用的排放指標；初步構建了聯合應急處理機制，及時溝通聯絡，建立應急預案，采取應急預警，確保環境安全；推進聯合監測機制，行政區劃交界處的監測數據溝通共享，協商處理解決。

三、碎片化視角下的地方政府協作困境

碎片化可以用來描述“在城市地區，由于政府職權的劃分和政府管轄權限與邊界的增值而產生的復雜狀況”。在這里借用碎片化來描述區域公共事務治理過程中橫向地方政府的分割狀態。

（一）地方政府價值理念的碎片化。

此處的地方政府的價值理念，即地方政府對于環境保護、政府協作等核心理念的認知。地方政府化價值理念的碎片，直接影響了其參與區域環境治理的行為選擇與行動積極性。由于各個地方的經濟發展情況不同，對于環保治理的資金投入和環境管理力度也存在較大差異。

（二）地方政府資源和權力分配結構的碎片化。

地方政府資源和權力分配結構的碎片化不僅表現為相關資源占有的分散化，更表現為多頭治理、交叉重合的區域環境保護體制。在一個區域內，因地區行政級別的差異，決定了其掌握資源的不同，各個地區的經濟發展水平也不相同。

（三）地方政府政策制定和執行的碎片化。

盡管京津冀地方政府已經出臺環境合作規劃，但目前尚沒有一部完整的專門性跨區域環境管理法律，大多數是在環境執法層面，極少涉及到區域規劃和地方法制的銜接。

四、區域環境治理中地方政府協作的整體性策略

（一）積極培育協作理念，推進整體長期協調發展。

在地方政府環境治理的價值導向上，需要以問題為導向，而不以區劃為導向。由傳統的狹隘地方主義向相互競爭又合作的新型地方主義轉變，將合作治理區域環境污染和聯合管理區域性污染作為共同訴求。在共同利益基礎上，圍繞特定的減排目標進行協作。當協作利益有益于所有參與者，程序理性很容易就可以確立下來。在環境治理中，提高區域整體意識，樹立區域整體協調發展的思路。

（二）構建多元協作機構，共同參與提高協調能力。

可以仿效目前設立的中央各類專項工作領導小組的形式，相關部委負責人參與其中，負責跨行政區環境管理的相關工作，其功能主要是加強頂層設計，完善相關法律政策，制定內容詳實有據的政策法規，推動信息共享；積極調動各方力量參與霧霾協同治理，包括產學研合作、企業間聯盟和輿論媒體的監督。

（三）深化政策協調機制，推進政策有序制定執行。

就我國現實而言，政策協調機制的確立首先應以區域污染防治為基礎，協調區域經濟發展與產業布局的關系。單一的依靠搬遷來進行產業轉移并非長久之計，更重要的是產業布局的優化升級；其次要制定統一的政策法規，提高企業準入門檻，增加地方政府間共同性財政補貼，對于與國家政策法規有出入的內容，應報請相關部門審議，在污染物排放標準、環境評估方法等方面維持統一標準和相同規范，形成統一的環境治理依據。

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