闡述農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)“先建后補(bǔ)”資金管理方式

潘楓

【摘要】農(nóng)業(yè)建設(shè)離不開(kāi)資金的支持，為了正確引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)建設(shè)領(lǐng)域，逐漸形成了“邊建邊補(bǔ)”和“先建后補(bǔ)”兩種農(nóng)業(yè)建設(shè)資金管理方式。本文通過(guò)分析兩種資金管理方式特點(diǎn)，發(fā)現(xiàn)“先建后補(bǔ)”資金管理方式具有簡(jiǎn)化行政流程、調(diào)動(dòng)企業(yè)主觀能動(dòng)、流通農(nóng)業(yè)社會(huì)資本和提升項(xiàng)目完結(jié)率等優(yōu)勢(shì)。但是也存在資金利用率不高、成本支出高等問(wèn)題，給出了針對(duì)性對(duì)策，為推動(dòng)“先建后補(bǔ)”資金管理方式提供參考。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā) 先建后補(bǔ) 資金管理

一、引言

自改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家大力支持農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)，通過(guò)積極引進(jìn)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，匯集大量社會(huì)資金用于改善我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后的局面，在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展中起到重要作用。2009年以后，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目實(shí)施無(wú)償補(bǔ)助，進(jìn)一步促進(jìn)了社會(huì)資金與農(nóng)業(yè)合作的積極性。由于國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼支持，自2009年以來(lái)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體申報(bào)項(xiàng)目呈逐年增加趨勢(shì)，這也給農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的管理帶來(lái)一些問(wèn)題。一方面，申報(bào)項(xiàng)目的增多和國(guó)家財(cái)政補(bǔ)償力度的提高容易導(dǎo)致財(cái)政資金失衡、信貸扶持力度弱化以及農(nóng)村固有資本的外放。另一方面，大量社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，需要加強(qiáng)資金的監(jiān)管力度，實(shí)現(xiàn)資金利用率的最大化[1]。傳統(tǒng)的“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式，在市場(chǎng)主體刺激下容易發(fā)生工程爛尾、攜款潛逃、項(xiàng)目滯后等問(wèn)題，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。

近年來(lái)，以江蘇省、安徽省開(kāi)展試點(diǎn)的“先建后補(bǔ)”資金管理方式取得了良好效果。本文將通過(guò)對(duì)比“邊建邊補(bǔ)”和“先建后補(bǔ)”兩種資金管理方式，為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理提供依據(jù)。

二、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理方式分析

（一）“邊補(bǔ)邊建”資金管理方式

“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式是為保障農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目順利實(shí)施而提供的資金服務(wù)。“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式本著先選項(xiàng)、后建設(shè)，先驗(yàn)收、后撥款的資金管理原則開(kāi)展服務(wù)。圖1所示為“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式示意圖。從圖中可以看出，“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式需要立項(xiàng)批復(fù)后才可開(kāi)工建設(shè)，這樣保證了農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金的完整性。資金的撥付方式則是由省級(jí)主管部門全額撥付到區(qū)縣級(jí)主管部門，并由區(qū)縣級(jí)主管部門根據(jù)驗(yàn)收情況結(jié)算。

（二）“先建后補(bǔ)”資金管理方式

“先建后補(bǔ)”資金管理方式[2]是在2009年由江蘇省、安徽省最先開(kāi)展試點(diǎn)實(shí)施的新型資金管理方式。隨著近年來(lái)我國(guó)政府對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目扶持力度的提高，各地方政府基本都具備了利用社會(huì)資本盡量建設(shè)擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)也從最初的“開(kāi)荒”變成現(xiàn)在的“升級(jí)”，因此需要新的資金管理方式適應(yīng)新形勢(shì)下的農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)。圖2所示為“先建后補(bǔ)”資金管理方式示意圖。

（三）兩種資金管理方式差異性

對(duì)比“邊建邊補(bǔ)”和“先建后補(bǔ)”兩種資金管理方式可以看出，兩者間的差異性主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)[3]：

1.建設(shè)時(shí)間。“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式需要立項(xiàng)批復(fù)后開(kāi)工建設(shè)；“先建后補(bǔ)”資金管理方式放寬了項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)的時(shí)間，允許項(xiàng)目立項(xiàng)前即可開(kāi)工建設(shè)，資金扶持的時(shí)間則以項(xiàng)目申報(bào)時(shí)間為節(jié)點(diǎn)。

2.資金撥付方式。“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式資金撥付是由省級(jí)主管部門將全額扶持資金撥付到區(qū)縣級(jí)主管部門，項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)并開(kāi)工建設(shè)后，主體單位憑各種支出票據(jù)向區(qū)縣級(jí)主管部門申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)償。“先建后補(bǔ)”資金管理方式需要整個(gè)項(xiàng)目完工后，區(qū)縣級(jí)和市級(jí)主管部門完成驗(yàn)收，項(xiàng)目實(shí)施主體單位才能根據(jù)支出票據(jù)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)償。

三、“先建后補(bǔ)”資金管理方式優(yōu)勢(shì)分析

當(dāng)前農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)面臨著國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本的雙重壓力，適應(yīng)新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)，是我國(guó)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的特殊使命。在此背景下，如何做好農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金管理，最大程度的擴(kuò)大再生產(chǎn)能力，改善農(nóng)業(yè)減效虧損局面，是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)面臨的巨大挑戰(zhàn)。“先建后補(bǔ)”資金管理方式的出現(xiàn)為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目資金管理提供了新的選擇。“先建后補(bǔ)”資金管理方式優(yōu)越性凸顯，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（一）簡(jiǎn)化行政流程

“先建后補(bǔ)”資金管理方式改變了以往的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間和資金撥付方式，允許未立項(xiàng)先開(kāi)工，資金撥付在完工驗(yàn)收后統(tǒng)一結(jié)算，大大簡(jiǎn)化了主體項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的資金管理環(huán)節(jié)，同時(shí)也節(jié)省了人力成本。簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理行政流程，對(duì)提高辦事效率，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，起到重要推動(dòng)作用。

（二）調(diào)動(dòng)企業(yè)主觀能動(dòng)

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的主體是申報(bào)建設(shè)項(xiàng)目的企業(yè)，因此企業(yè)的主觀能動(dòng)性直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目能否完滿實(shí)施。傳統(tǒng)的“邊建邊補(bǔ)”資金管理方式完不成立項(xiàng)和審批無(wú)法開(kāi)工建設(shè)，使得政府處于項(xiàng)目的主導(dǎo)地位，這在一定程度上降低了企業(yè)參與農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的積極性。“先建后補(bǔ)”資金管理方式則允許企業(yè)先開(kāi)工后立項(xiàng)，對(duì)資金管理模式、項(xiàng)目申報(bào)制度實(shí)施最大化改進(jìn)，使得企業(yè)處于農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的主體地位，提高企業(yè)參與農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的積極性和主觀能動(dòng)性。另一方面，“先建后補(bǔ)”資金管理方式也簡(jiǎn)化了政府部門的行政流程，降低了企業(yè)申報(bào)項(xiàng)目的難度，這對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)具有積極促進(jìn)作用。

（三）流通農(nóng)業(yè)社會(huì)資本

雖然近年來(lái)我國(guó)政府加大了對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼力度，但是相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的財(cái)政支出仍處于較低水平。農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的來(lái)源不能是單一的，需要包容一切可用資源，包括一些社會(huì)資金。“先建后補(bǔ)”資金管理方式的應(yīng)用，使得財(cái)政資金的杠桿作用被強(qiáng)化，有效促進(jìn)了社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)領(lǐng)域的流通，使得越來(lái)越多的資金進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，有力促進(jìn)擴(kuò)大再生產(chǎn)能力。另外，“先建后補(bǔ)”資金管理方式能夠避免財(cái)政漏洞補(bǔ)貼，預(yù)防財(cái)政扶持成為某些企業(yè)的“大后方”，通過(guò)調(diào)整資金結(jié)構(gòu)，調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域金融的流通性和靈活性。

（四）提升項(xiàng)目完結(jié)率

“先建后補(bǔ)”資金管理方式采用建設(shè)完工通過(guò)驗(yàn)收后進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，這樣的資金管理方式降低了實(shí)施項(xiàng)目成為爛尾項(xiàng)目的可能，同時(shí)強(qiáng)化了資金監(jiān)管力度，避免了企業(yè)套取國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的行為。項(xiàng)目完工驗(yàn)收后財(cái)政補(bǔ)貼，已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目主體企業(yè)自我激勵(lì)的動(dòng)力。補(bǔ)貼資金的發(fā)放方式確保了項(xiàng)目按期推進(jìn)，符合農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)做大做強(qiáng)的發(fā)展目標(biāo)，對(duì)擴(kuò)大再生產(chǎn)能力具有不可替代作用。endprint

四、“先建后補(bǔ)”資金管理方式存在的不足與對(duì)策

（一）“先建后補(bǔ)”資金管理方式不足

“先建后補(bǔ)”資金管理方式并不是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金管理的完美方案，在實(shí)施過(guò)程中也存在一些不足，主要體現(xiàn)在：

1.降低了財(cái)政資金利用率。由于資金從省級(jí)主管單位發(fā)放到區(qū)縣級(jí)主管部門后，再到補(bǔ)貼給項(xiàng)目實(shí)施主體企業(yè)的周期較長(zhǎng)，這段時(shí)間資金存放在區(qū)縣級(jí)主管部門財(cái)政賬戶，而且不能用于其他項(xiàng)目，這降低了財(cái)政資金的利用率，無(wú)法調(diào)動(dòng)財(cái)政資金的活力。

2.補(bǔ)貼票據(jù)不一致。由于建設(shè)項(xiàng)目的平均周期約為18個(gè)月，而建成驗(yàn)收后才能憑支出票據(jù)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，市場(chǎng)的多變性和項(xiàng)目實(shí)施的不確定性，難免不會(huì)出現(xiàn)支出票據(jù)的不一致，因此增加了財(cái)政支出時(shí)的審核難度。

3.頂層規(guī)章制度不完善。目前“先建后補(bǔ)”資金管理方式只是試點(diǎn)實(shí)施階段，在頂層規(guī)章制度方面存在諸多缺陷或不足，使得項(xiàng)目申報(bào)、建設(shè)施工、驗(yàn)收審查、財(cái)政補(bǔ)貼等各個(gè)環(huán)節(jié)均存在一些問(wèn)題。

（二）“先建后補(bǔ)”資金管理方式對(duì)策

根據(jù)“先建后補(bǔ)”資金管理方式目前存在的問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從以下三方面加以改進(jìn)：

1.增強(qiáng)財(cái)政補(bǔ)貼資金的靈活性。“先建后補(bǔ)”資金管理方式財(cái)政補(bǔ)貼具有滯后性，因此在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可靈活運(yùn)用財(cái)政資金，如投入到已經(jīng)驗(yàn)收合格的項(xiàng)目補(bǔ)貼中等，使得財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)盤活起來(lái)。

2.成立第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施周期中支出票據(jù)的管理和審核，對(duì)審核通過(guò)的支出票據(jù)，在項(xiàng)目建設(shè)完成驗(yàn)收后即可申請(qǐng)補(bǔ)貼，無(wú)需再次審核。

3.各省級(jí)市級(jí)單位盡快出臺(tái)相關(guān)規(guī)章制度，完善“先建后補(bǔ)”資金管理方式的法律效力，使得資金管理方式規(guī)范化、制度化，管理內(nèi)容明確化，防止出現(xiàn)混淆管理。

五、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)是我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必然選擇，社會(huì)資本的投入則是農(nóng)業(yè)發(fā)展的動(dòng)力。為了強(qiáng)化農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金的管理效力，采用“先建后補(bǔ)”資金管理方式能夠簡(jiǎn)化行政流程、調(diào)動(dòng)企業(yè)主觀能動(dòng)、流通農(nóng)業(yè)社會(huì)資本和提升項(xiàng)目完結(jié)率，對(duì)促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展具有積極影響。

參考文獻(xiàn)

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