闡述農業綜合開發“先建后補”資金管理方式

潘楓

【摘要】農業建設離不開資金的支持，為了正確引導社會資金進入農業建設領域，逐漸形成了“邊建邊補”和“先建后補”兩種農業建設資金管理方式。本文通過分析兩種資金管理方式特點，發現“先建后補”資金管理方式具有簡化行政流程、調動企業主觀能動、流通農業社會資本和提升項目完結率等優勢。但是也存在資金利用率不高、成本支出高等問題，給出了針對性對策，為推動“先建后補”資金管理方式提供參考。

【關鍵詞】農業綜合開發 先建后補 資金管理

一、引言

自改革開放以來，國家大力支持農業綜合開發，通過積極引進綜合開發項目，匯集大量社會資金用于改善我國農業基礎設施落后的局面，在促進我國農業現代化發展中起到重要作用。2009年以后，國家對農業綜合開發項目實施無償補助，進一步促進了社會資金與農業合作的積極性。由于國家財政的補貼支持，自2009年以來，農業經營主體申報項目呈逐年增加趨勢，這也給農業綜合開發資金的管理帶來一些問題。一方面，申報項目的增多和國家財政補償力度的提高容易導致財政資金失衡、信貸扶持力度弱化以及農村固有資本的外放。另一方面，大量社會資本進入農業領域，需要加強資金的監管力度，實現資金利用率的最大化[1]。傳統的“邊建邊補”資金管理方式，在市場主體刺激下容易發生工程爛尾、攜款潛逃、項目滯后等問題，嚴重影響農業綜合開發。

近年來，以江蘇省、安徽省開展試點的“先建后補”資金管理方式取得了良好效果。本文將通過對比“邊建邊補”和“先建后補”兩種資金管理方式，為農業綜合開發資金管理提供依據。

二、農業綜合開發資金管理方式分析

（一）“邊補邊建”資金管理方式

“邊建邊補”資金管理方式是為保障農業綜合開發項目順利實施而提供的資金服務。“邊建邊補”資金管理方式本著先選項、后建設，先驗收、后撥款的資金管理原則開展服務。圖1所示為“邊建邊補”資金管理方式示意圖。從圖中可以看出，“邊建邊補”資金管理方式需要立項批復后才可開工建設，這樣保證了農業綜合開發項目資金的完整性。資金的撥付方式則是由省級主管部門全額撥付到區縣級主管部門，并由區縣級主管部門根據驗收情況結算。

（二）“先建后補”資金管理方式

“先建后補”資金管理方式[2]是在2009年由江蘇省、安徽省最先開展試點實施的新型資金管理方式。隨著近年來我國政府對農業綜合開發項目扶持力度的提高，各地方政府基本都具備了利用社會資本盡量建設擴大再生產的能力，農業綜合開發也從最初的“開荒”變成現在的“升級”，因此需要新的資金管理方式適應新形勢下的農業綜合開發。圖2所示為“先建后補”資金管理方式示意圖。

（三）兩種資金管理方式差異性

對比“邊建邊補”和“先建后補”兩種資金管理方式可以看出，兩者間的差異性主要體現在以下兩點[3]：

1.建設時間。“邊建邊補”資金管理方式需要立項批復后開工建設；“先建后補”資金管理方式放寬了項目開工建設的時間，允許項目立項前即可開工建設，資金扶持的時間則以項目申報時間為節點。

2.資金撥付方式。“邊建邊補”資金管理方式資金撥付是由省級主管部門將全額扶持資金撥付到區縣級主管部門，項目立項批復并開工建設后，主體單位憑各種支出票據向區縣級主管部門申請財政補償。“先建后補”資金管理方式需要整個項目完工后，區縣級和市級主管部門完成驗收，項目實施主體單位才能根據支出票據申請財政補償。

三、“先建后補”資金管理方式優勢分析

當前農業綜合開發面臨著國際市場和國內生產成本的雙重壓力，適應新形勢下農業發展趨勢，是我國農業綜合開發的特殊使命。在此背景下，如何做好農業綜合開發項目資金管理，最大程度的擴大再生產能力，改善農業減效虧損局面，是農業綜合開發面臨的巨大挑戰。“先建后補”資金管理方式的出現為農業綜合開發項目資金管理提供了新的選擇。“先建后補”資金管理方式優越性凸顯，主要體現在以下幾點：

（一）簡化行政流程

“先建后補”資金管理方式改變了以往的開發項目建設時間和資金撥付方式，允許未立項先開工，資金撥付在完工驗收后統一結算，大大簡化了主體項目實施過程中的資金管理環節，同時也節省了人力成本。簡化農業綜合開發資金管理行政流程，對提高辦事效率，實現政府職能轉變，起到重要推動作用。

（二）調動企業主觀能動

農業綜合開發的主體是申報建設項目的企業，因此企業的主觀能動性直接關系到農業綜合開發項目能否完滿實施。傳統的“邊建邊補”資金管理方式完不成立項和審批無法開工建設，使得政府處于項目的主導地位，這在一定程度上降低了企業參與農業開發項目的積極性。“先建后補”資金管理方式則允許企業先開工后立項，對資金管理模式、項目申報制度實施最大化改進，使得企業處于農業綜合開發的主體地位，提高企業參與農業綜合開發的積極性和主觀能動性。另一方面，“先建后補”資金管理方式也簡化了政府部門的行政流程，降低了企業申報項目的難度，這對農業綜合開發具有積極促進作用。

（三）流通農業社會資本

雖然近年來我國政府加大了對農業綜合開發項目的財政補貼力度，但是相比西方發達國家，我國對農業的財政支出仍處于較低水平。農業綜合開發資金的來源不能是單一的，需要包容一切可用資源，包括一些社會資金。“先建后補”資金管理方式的應用，使得財政資金的杠桿作用被強化，有效促進了社會資本在農業綜合開發領域的流通，使得越來越多的資金進入農業領域，有力促進擴大再生產能力。另外，“先建后補”資金管理方式能夠避免財政漏洞補貼，預防財政扶持成為某些企業的“大后方”，通過調整資金結構，調動農業領域金融的流通性和靈活性。

（四）提升項目完結率

“先建后補”資金管理方式采用建設完工通過驗收后進行財政補貼，這樣的資金管理方式降低了實施項目成為爛尾項目的可能，同時強化了資金監管力度，避免了企業套取國家財政補貼的行為。項目完工驗收后財政補貼，已經成為農業綜合開發項目主體企業自我激勵的動力。補貼資金的發放方式確保了項目按期推進，符合農業綜合開發做大做強的發展目標，對擴大再生產能力具有不可替代作用。endprint

四、“先建后補”資金管理方式存在的不足與對策

（一）“先建后補”資金管理方式不足

“先建后補”資金管理方式并不是農業綜合開發資金管理的完美方案，在實施過程中也存在一些不足，主要體現在：

1.降低了財政資金利用率。由于資金從省級主管單位發放到區縣級主管部門后，再到補貼給項目實施主體企業的周期較長，這段時間資金存放在區縣級主管部門財政賬戶，而且不能用于其他項目，這降低了財政資金的利用率，無法調動財政資金的活力。

2.補貼票據不一致。由于建設項目的平均周期約為18個月，而建成驗收后才能憑支出票據申請財政補貼，市場的多變性和項目實施的不確定性，難免不會出現支出票據的不一致，因此增加了財政支出時的審核難度。

3.頂層規章制度不完善。目前“先建后補”資金管理方式只是試點實施階段，在頂層規章制度方面存在諸多缺陷或不足，使得項目申報、建設施工、驗收審查、財政補貼等各個環節均存在一些問題。

（二）“先建后補”資金管理方式對策

根據“先建后補”資金管理方式目前存在的問題，筆者認為可以從以下三方面加以改進：

1.增強財政補貼資金的靈活性。“先建后補”資金管理方式財政補貼具有滯后性，因此在項目實施過程中可靈活運用財政資金，如投入到已經驗收合格的項目補貼中等，使得財政資金運轉盤活起來。

2.成立第三方服務機構，負責項目實施周期中支出票據的管理和審核，對審核通過的支出票據，在項目建設完成驗收后即可申請補貼，無需再次審核。

3.各省級市級單位盡快出臺相關規章制度，完善“先建后補”資金管理方式的法律效力，使得資金管理方式規范化、制度化，管理內容明確化，防止出現混淆管理。

五、結語

農業綜合開發是我國農業現代化發展的必然選擇，社會資本的投入則是農業發展的動力。為了強化農業綜合開發資金的管理效力，采用“先建后補”資金管理方式能夠簡化行政流程、調動企業主觀能動、流通農業社會資本和提升項目完結率，對促進我國農業發展具有積極影響。

參考文獻

[1]胡業翠，仝金輝，劉桂真等.農村土地整治創新模式思考——基于重慶“先建后補”土地整治項目的啟示[J].國土資源情報，2016，（12）：43-48.

[2]蔡琳亭，張幻琴.重慶市“先建后補”改革試點創新農村土地整治模式[J].科技與創新，2017，（2）：52，54.

[3]何斌.農業綜合開發產業化項目“先建后補”管理的實踐和思考[J].當代農村財經，2016，（4）：48-51.endprint